城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的路徑研究
——基于太倉市的經(jīng)驗(yàn)

劉 靜

城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的路徑研究
——基于太倉市的經(jīng)驗(yàn)

劉 靜①

現(xiàn)階段，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)常住人口全覆蓋成為有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基本要求。為推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享有城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)，太倉市大力進(jìn)行城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化建設(shè)，秉持從制度擴(kuò)覆到制度整合的發(fā)展路徑，建立了一體多層的社會(huì)保險(xiǎn)制度，全面保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保險(xiǎn)需求，取得了顯著成效。太倉市城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的行動(dòng)邏輯主要有三點(diǎn)：城鄉(xiāng)一體化不等于城鄉(xiāng)均等化，公平與效率相結(jié)合，權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一。同時(shí)，現(xiàn)有制度仍然存在一定的不足，尚有進(jìn)一步完善的空間。太倉實(shí)踐帶來以下四點(diǎn)啟示：以城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)為中心解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的參保問題；以常住人口為對(duì)象推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化；發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化中的主導(dǎo)作用；打破地區(qū)分割界限提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；社會(huì)保險(xiǎn)

自黨的十八大以來，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化成為新一屆中央政府的工作重心。2014年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問題：促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。隨后發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》指出新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為核心，要求有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。作為基本公共服務(wù)的重要組成部分，社會(huì)保險(xiǎn)不僅是收入再分配的重要工具，而且是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、化解社會(huì)矛盾、防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的“安全閥”。推動(dòng)城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)常住人口全覆蓋成為有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的基本要求。

“小城市，大舞臺(tái)”。自2004年開始，太倉市以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)為重點(diǎn)，通過城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的參保需求。秉持從制度擴(kuò)覆到制度整合的發(fā)展路徑，太倉市形成了一體多層的社會(huì)保險(xiǎn)體系，取得了突出成效，是中小城市城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的典型。本文以太倉市為例，通過對(duì)太倉市城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化經(jīng)驗(yàn)的分析，為其他地區(qū)尤其是中小城市城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化提供借鑒。

一、城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的基本議題

長期以來，我國社會(huì)保險(xiǎn)制度呈“碎片化”發(fā)展：城市與農(nóng)村分割，私人部門與公共部門分立，形成多種社會(huì)保險(xiǎn)制度并存狀況。①鄭秉文：《中國社會(huì)保險(xiǎn)“碎片化制度”危害與“碎片化沖動(dòng)”探源》，《社會(huì)保障研究》，2009（1）。碎片化社會(huì)保險(xiǎn)制度影響了社會(huì)保險(xiǎn)公平作用的有效發(fā)揮。社會(huì)保險(xiǎn)非但沒有縮小各個(gè)階層間的差距，反而在不斷增大。②李慧英：《完善我國社會(huì)保險(xiǎn)體系的思考》，《理論探索》，2012（1）。特別是對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，由于不能平等享受所在城市的社會(huì)保險(xiǎn)制度，他們只能依靠自身的能力抵御在城市生活中所遇到的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，一旦個(gè)人力量無法與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)抗時(shí)，退出市民化進(jìn)程、返回農(nóng)村成為他們的唯一出路。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化、使每一位社會(huì)成員共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展成果是新型城鎮(zhèn)化的必然選擇，也是社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的根本目標(biāo)。“實(shí)現(xiàn)什么樣的一體化”以及“如何實(shí)現(xiàn)一體化”是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的基本議題，針對(duì)這兩個(gè)議題學(xué)術(shù)界展開了廣泛討論。

在“實(shí)現(xiàn)什么樣的一體化”這一議題上，主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化即是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)均等化，不論是制度還是待遇標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。比如，童星指出社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最后目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括制度統(tǒng)一、對(duì)象統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理統(tǒng)一。③童星：《社會(huì)救助是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“突破口”》，《中國社會(huì)保障》，2009（9）。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化并不是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度和標(biāo)準(zhǔn)的完全混同或拉平。城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化是把人人享有基本生活保障作為優(yōu)先目標(biāo)，通過制度擴(kuò)覆與整合，將城鄉(xiāng)居民納入社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍，將碎片化的社會(huì)保險(xiǎn)體系整合為“制度合一、功能完善、公平與效率相結(jié)合”的保障體系的過程。多位學(xué)者將社會(huì)保險(xiǎn)納入社會(huì)保障或社會(huì)福利的整體視野進(jìn)行探討。景天魁提出底線公平理論，認(rèn)為社會(huì)福利的建設(shè)要區(qū)分底線部分與非底線部分，對(duì)于底線部分實(shí)行無差別的公平原則，對(duì)于非底線部分則實(shí)行有差別的公平原則。具體到社會(huì)保險(xiǎn)中，基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等底線部分福利應(yīng)實(shí)行全國統(tǒng)籌，而商業(yè)保險(xiǎn)等非底線福利則可以通過市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)。④景天魁：《社會(huì)福利發(fā)展路徑：從制度覆蓋到體系整合》，《探索與爭鳴》，2013（2）。李迎生提出了社會(huì)福利制度的“城鄉(xiāng)整合”模式，涉及基本項(xiàng)目的逐步統(tǒng)一與非基本項(xiàng)目保留一定的差異，亦即統(tǒng)分結(jié)合模式。他指出目前對(duì)城市企業(yè)職工實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱（社會(huì)統(tǒng)籌部分）與醫(yī)療保險(xiǎn)的大病統(tǒng)籌部分等可設(shè)計(jì)為城鄉(xiāng)共享項(xiàng)目，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、大病統(tǒng)籌基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，對(duì)現(xiàn)行城市企業(yè)職工養(yǎng)老項(xiàng)目的第二支柱（養(yǎng)老個(gè)人賬戶）與醫(yī)療項(xiàng)目的日常小病醫(yī)療部分（醫(yī)療個(gè)人賬戶）目前就不一定實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接，失業(yè)、工傷、生育等項(xiàng)目對(duì)農(nóng)民特別是個(gè)體農(nóng)民來說，也不一定需要建立，城鄉(xiāng)之間可保持一定的差異。⑤李迎生：《中國普惠型社會(huì)福利制度的模式選擇》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014（5）。鄭功成也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)，他在中國特色社會(huì)主義福利社會(huì)“三步走”戰(zhàn)略中指出整合城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，形成全社會(huì)統(tǒng)一的“國民健康保險(xiǎn)”與“國民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，其中國民健康保險(xiǎn)公平的覆蓋到全體國民，而國民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的“基礎(chǔ)性養(yǎng)老金”則實(shí)行全國統(tǒng)籌。⑥鄭功成：《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（總論卷）》，北京：人民出版社，2011年，第28～35頁。以上方案雖然存在具體制度及整合方式上的差別，但均強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化不是簡單的大一統(tǒng)，而是包括基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的城鄉(xiāng)統(tǒng)一與非基本保險(xiǎn)項(xiàng)目的適度差異。

針對(duì)“如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化”或者說“城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的發(fā)展路徑是什么”，多位學(xué)者從社會(huì)保障或社會(huì)福利的整體視野進(jìn)行了討論。林毓銘提出了“相機(jī)抉擇”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系對(duì)接的方案。⑦林毓銘：《城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化：將進(jìn)城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系》，《調(diào)研世界》，2003（10）。米紅提出了中國社會(huì)保障體系從覆蓋到銜接的“三步走”戰(zhàn)略，測(cè)算出當(dāng)養(yǎng)老金替代率為20%時(shí)，我國東、中、西部較佳的城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接年份分別是2028年、2027年、2024年。①米紅，王麗酈：《從覆蓋到銜接：論中國和諧社會(huì)保障體系“三步走”戰(zhàn)略》，《公共管理學(xué)報(bào)》， 2008（1）。縱觀城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的理論方案，“從制度擴(kuò)覆到制度整合”是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化發(fā)展路徑的高度概括。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化最重要的組成部分。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身份的特殊性——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口介于農(nóng)民和市民之間，是農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的過渡階段，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會(huì)保險(xiǎn)搭建了農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)與城市社會(huì)保險(xiǎn)銜接、轉(zhuǎn)化、整合的平臺(tái)，為打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)保險(xiǎn)體制、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化提供了突破口。盡管都遵循了“從制度擴(kuò)覆到制度整合”的發(fā)展路徑，但是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)覆的不同做法導(dǎo)致制度整合方式的不同，使不同地區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，形成了兩種不同的模式。

一種是城鄉(xiāng)二維整合模式。在這種模式下，制度擴(kuò)覆是在不改變城鄉(xiāng)二元社會(huì)保險(xiǎn)框架的基礎(chǔ)上開始的，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)不斷擴(kuò)大覆蓋面的過程?；谏鐣?huì)公平、風(fēng)險(xiǎn)與保障相對(duì)應(yīng)、便于統(tǒng)一管理的理念，該模式將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系。隨著制度擴(kuò)覆的發(fā)展，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷縮小，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面由農(nóng)村占主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)占主導(dǎo)，為下一步城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)整合奠定了基礎(chǔ)。比如東莞市“漸進(jìn)統(tǒng)一”的社會(huì)保險(xiǎn)一體化實(shí)踐②陳天祥，饒先艷：《“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化模式——以東莞市為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010（1）。、昆山市“城鄉(xiāng)對(duì)接”的社會(huì)保險(xiǎn)一體化實(shí)踐③鄭功成：《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（總論卷）》，北京：人民出版社，2011 ，第75～80頁。等。該模式在制度擴(kuò)覆階段壓力較大，在制度整合階段隨著城保覆蓋面的逐步擴(kuò)大壓力漸趨減小。

另一種是城市與城市、城市與農(nóng)村三維整合模式。雖然這種模式也遵循“從制度擴(kuò)覆到制度整合”的發(fā)展路徑，但是由于對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口制度擴(kuò)覆方式的不同，導(dǎo)致制度整合方式發(fā)生了變化。具體來看，在制度擴(kuò)覆階段，該模式并非將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（主要是被征地農(nóng)民和農(nóng)民工）納入城市社會(huì)保險(xiǎn)體系中，而是為其單獨(dú)建立一套甚至多套社會(huì)保險(xiǎn)制度，比如上海市為郊區(qū)范圍內(nèi)用人單位及其具有本市戶籍的從業(yè)人員（主要是被征地農(nóng)民與本地農(nóng)民工）建立了小城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、為外地農(nóng)民工建立了外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)

。④汪華：《統(tǒng)籌城保、鎮(zhèn)保和綜保三險(xiǎn)兼容與銜接的制度反思與實(shí)踐創(chuàng)新》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》， 2007（4）?！蔼?dú)保”的做法有效擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，以時(shí)間換成本的原則回避了一體化模式的即期制度轉(zhuǎn)變，避免了模式轉(zhuǎn)變所必需的即期大規(guī)模資金準(zhǔn)備，有利于制度擴(kuò)覆的平穩(wěn)進(jìn)行。但是這種一城兩策甚至一城三策的做法加劇了社保體系的碎片化，為后期制度整合提出了挑戰(zhàn)。由于一城兩策甚至一城三策的存在，制度整合不僅包括城市社會(huì)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的整合，同時(shí)還包括城市內(nèi)部不同社會(huì)保險(xiǎn)制度的整合。制度擴(kuò)覆階段壓力較小，而制度整合階段壓力較大。

總的來看，現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的重點(diǎn)是基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的一體化，城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的發(fā)展路徑可以概括為從制度擴(kuò)覆到制度整合，與城鄉(xiāng)三維整合模式相比，城鄉(xiāng)二維整合模式更能有效保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保權(quán)益、減少制度轉(zhuǎn)制成本。由于我國各地區(qū)城市規(guī)模、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有較大差異，究竟應(yīng)該以何種方式推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化仍有待進(jìn)一步探討。太倉市城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化起步早、發(fā)展快、覆蓋面廣、社會(huì)保險(xiǎn)待遇相對(duì)較高，其所開創(chuàng)的被征地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”“大病保險(xiǎn)”為國家新政策頂層設(shè)計(jì)提供了藍(lán)本，具有較強(qiáng)的借鑒意義。

二、城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的太倉經(jīng)驗(yàn)

（一）城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的基本背景

我國城鄉(xiāng)二元社會(huì)保險(xiǎn)制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，業(yè)已形成一定的路徑依賴，要想實(shí)現(xiàn)由城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)一體化的變遷，需要強(qiáng)有力的推動(dòng)力。實(shí)際上，太倉市自2004年所開展的城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化實(shí)踐，有著優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的多重考慮。

1.制度背景：城鄉(xiāng)二元社會(huì)保險(xiǎn)體系的弊端

新中國成立后，太倉市與全國各地區(qū)一致，建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，太倉市在城市實(shí)行以勞動(dòng)保險(xiǎn)為代表的國家—單位制保障制度，在農(nóng)村則依托集體經(jīng)濟(jì)建立了農(nóng)村合作醫(yī)療以及五保供養(yǎng)制度，城鄉(xiāng)二元社會(huì)保險(xiǎn)格局初步形成。在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保險(xiǎn)制度有力保障了城鄉(xiāng)居民的基本生活，產(chǎn)生了積極的社會(huì)作用。受戶籍遷移制度的影響，這一時(shí)期太倉市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量還很少，尚未出現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，城鄉(xiāng)二元社會(huì)保險(xiǎn)體系的弊端還未完全顯現(xiàn)。

改革開放后，作為國企配套改革的一部分，社會(huì)保險(xiǎn)的變革首先肇始于城市，然后擴(kuò)及農(nóng)村。這一時(shí)期城市社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的重點(diǎn)是引入個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制、建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)由勞動(dòng)保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化。20世紀(jì)90年代中后期，順應(yīng)社會(huì)保障制度改革趨勢(shì)，太倉市在城鎮(zhèn)建立起養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度。與城市相比，農(nóng)村現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度建立的時(shí)間較晚。2003年太倉市頒布新的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》《關(guān)于鞏固和提高農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，面向農(nóng)村所有居民的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療建立起來。城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)進(jìn)一步固化了城鄉(xiāng)二元社會(huì)保險(xiǎn)格局。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元社會(huì)保險(xiǎn)制度的弊端逐漸凸顯——城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)差距過大，不利于社會(huì)公平、阻礙社會(huì)流動(dòng)、不利于控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。①鄭秉文：《中國社會(huì)保險(xiǎn)“碎片化制度”危害與“碎片化沖動(dòng)”探源》，《社會(huì)保障研究》，2009（1）。特別是對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，太倉市在改革開放后至21世紀(jì)初所實(shí)行的將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入農(nóng)保的做法不僅未能有效發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的作用，反而阻礙了市民化進(jìn)程。城鄉(xiāng)二元社會(huì)保險(xiǎn)體系難以為繼，迫切需要變革以克服原有體制的弊端。

2.實(shí)踐背景：社會(huì)矛盾激化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)累積要求社會(huì)保險(xiǎn)做出回應(yīng)。

一方面，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融入，造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非農(nóng)化與市民化相脫節(jié)，加劇了社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模越來越大。2004年年末，太倉市流動(dòng)人口的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了19.49萬人，占全部常住人口的36.43%，其中絕大多數(shù)集聚于城市。②數(shù)據(jù)來源：太倉市公安局。在城鄉(xiāng)分割的社會(huì)福利制度下，由于沒有所在城市的戶籍，他們無法像城鎮(zhèn)居民一樣享有同樣的社會(huì)福利制度。同工不同酬、同工不同時(shí)、同工不同險(xiǎn)（社會(huì)保險(xiǎn)）的不公平待遇加劇了社會(huì)矛盾，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的消極力量。另一方面，人口老齡化與家庭保障能力的衰落使得養(yǎng)老問題更加突出，養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)急劇增大。太倉市的人口老齡化程度非常嚴(yán)重。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年65歲及以上人口的比重高達(dá)11.16%，超過全國平均水平，太倉市已率先進(jìn)入老齡化社會(huì)。③王春光：《縣域社會(huì)現(xiàn)代化：太倉故事》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015，第220頁。除了人口老齡化以外，計(jì)劃生育所帶來的少子化使家庭規(guī)模逐年變小，家庭所能承擔(dān)的養(yǎng)老功能弱化。特別是對(duì)于農(nóng)村來說，由于青壯年勞動(dòng)力的大量外流，村莊年齡結(jié)構(gòu)老化，農(nóng)村面臨前所未有的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)矛盾的激化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的累積要求社會(huì)保險(xiǎn)制度做出回應(yīng)以適應(yīng)新的社會(huì)變化的需要。

3.政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變：城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的根本動(dòng)力

改革開放后至21世紀(jì)初，秉持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展理念，太倉市經(jīng)濟(jì)獲得了迅猛發(fā)展，2005年成為江蘇省率先全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的縣級(jí)市之一。這一時(shí)期，為打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家對(duì)社會(huì)福利大包大攬的做法，太倉市大力開展社會(huì)福利的私有化、市場(chǎng)化改革，政府在社會(huì)福利領(lǐng)域大幅退出，社會(huì)福利事業(yè)逐漸落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，老百姓的基本福利需求得不到滿足，甚至出現(xiàn)了因病致貧、因病返貧、上不起學(xué)的現(xiàn)象。在過去很長一段時(shí)間里，社會(huì)各界都認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，社會(huì)事業(yè)也就自然上去了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以解決任何問題，但是事實(shí)并非如此。經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然會(huì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，但社會(huì)發(fā)展卻不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。由于社會(huì)福利事業(yè)落后所引發(fā)的社會(huì)矛盾、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)業(yè)已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘力量，必須加以重視。基于此，太倉市積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，堅(jiān)持以人為本、公平共享、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的觀念，著重?cái)U(kuò)大社會(huì)事業(yè)的投入力度。這一時(shí)期，中央政府對(duì)三農(nóng)問題的高度重視、以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的提出推動(dòng)了太倉市政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型。政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變成為太倉市城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的直接動(dòng)力。

（二）從制度擴(kuò)覆到制度整合的城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化發(fā)展路徑

自2004年以來，太倉市以解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)問題為重點(diǎn)，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化建設(shè)，形成了一體多層的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系。一體指城鄉(xiāng)一體，即城市與農(nóng)村適用一套制度，多層是指根據(jù)就業(yè)形式的不同（是否就業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)與靈活就業(yè)）在社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)部（主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)）設(shè)立相互銜接的不同項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)轉(zhuǎn)換。作為城鄉(xiāng)二維整合模式的典型代表，遵循從制度擴(kuò)覆到制度整合的發(fā)展路徑，以城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)為中心，通過被征地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”、農(nóng)民工“農(nóng)保轉(zhuǎn)城?！钡却胧?，太倉市完成了被征地農(nóng)民和農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)覆工作。繼而在城市社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)覆的基礎(chǔ)上，通過城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的并軌以及城鄉(xiāng)社保銜接機(jī)制的建立實(shí)現(xiàn)了一體多層社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

1.以城市社會(huì)保險(xiǎn)為中心的制度擴(kuò)覆

制度擴(kuò)覆是通過填補(bǔ)制度空白、放寬制度門檻等方式將城鄉(xiāng)居民納入社會(huì)保險(xiǎn)體系中。制度擴(kuò)覆是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的第一步。經(jīng)過2003年新農(nóng)保、新農(nóng)合制度的建立，太倉市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)的制度全覆蓋，因此制度擴(kuò)覆的重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，主要是被征地農(nóng)民和農(nóng)民工從農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到城市社會(huì)保險(xiǎn)的過程，是城市社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面的逐步擴(kuò)大。2003年建立的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，在基金征繳、基金管理、基金增長等幾大方面都參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，為被征地農(nóng)民和農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移接續(xù)提供了便利。

一是被征地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市不斷向鄉(xiāng)村擴(kuò)展，被征地農(nóng)民越來越多?！巴恋亍钡氖?，不僅意味著被征地農(nóng)民失去了賴以生存的生產(chǎn)資料，而且意味著土地所連帶的社會(huì)保障功能的消失，使被征地農(nóng)民的基本生存安全受到威脅。一次性直接發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)和勞力安置費(fèi)的做法，只能暫時(shí)性的解決問題，被征地農(nóng)民的生計(jì)與保障問題引發(fā)的社會(huì)矛盾日益凸顯。出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益、重構(gòu)被征地農(nóng)民生存保障等多重考慮，2004年太倉市首創(chuàng)被征地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”，將被征地農(nóng)民全面納入城市社會(huì)保險(xiǎn)之中。

具體來講，在養(yǎng)老方面，對(duì)16周歲及以上人員，改變過去將征地補(bǔ)償費(fèi)、勞力安置費(fèi)直接結(jié)算支付給本人的做法，統(tǒng)一為他們一次性置換15年城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)。在失業(yè)方面，建立被征地農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)平臺(tái)。已就業(yè)的與城鎮(zhèn)職工一樣，由用人單位繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，失業(yè)后享受城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)同等待遇；對(duì)女性16～35周歲，男性16～45周歲人員，失地以后參照城鎮(zhèn)失業(yè)人員，由政府發(fā)給每月175元的失業(yè)生活補(bǔ)貼，為期兩年；對(duì)女性36～49周歲，男性46～59周歲人員，不論其是否就業(yè)，都按每月175元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給生活補(bǔ)貼，直至城保法定退休年齡。在醫(yī)療方面，實(shí)施住院醫(yī)療保險(xiǎn)，將被征地農(nóng)民全部納入醫(yī)療保險(xiǎn)參保范圍，參保后享有城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)住院結(jié)報(bào)的同等待遇?！敖刂?006年，全市已產(chǎn)生被征地農(nóng)民8.22萬人，納入置換的對(duì)象6.1萬人，納入“土地?fù)Q保障”5.82萬人；在置換對(duì)象中，全失地4.44萬人，部分失地1.37萬人，置換率達(dá)95.3%?！雹偻舴牛骸短珎}年鑒2007》，蘇州：古吳軒出版社，2007，第193頁。太倉市成為江蘇省第一個(gè)把全部被征地農(nóng)民納入“城?！钡目h級(jí)市，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二是將農(nóng)民工納入城市職工社會(huì)保險(xiǎn)體系。由于農(nóng)民工的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)已和傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的自然風(fēng)險(xiǎn)不同，而是一種和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)化相適應(yīng)的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，因此，傳統(tǒng)的家庭保障形式就難以再為其提供最基本的生活保護(hù)了，而必須將其納入和城市勞動(dòng)者相同的社會(huì)保護(hù)體系，即社會(huì)保險(xiǎn)之中。②李迎生：《探索中國社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)整合之路》，《浙江學(xué)刊》，2001（5）?；诖?，自2004年開始，太倉市循序漸進(jìn)地開展了農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)覆工作，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系中。在具體的制度擴(kuò)覆中，依據(jù)就業(yè)形式，太倉市將農(nóng)民工分為穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工與靈活就業(yè)農(nóng)民工，本著先易后難的原則，先將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工擴(kuò)覆進(jìn)來，繼而處理靈活就業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)參保問題。

自2004年開始，太倉市分險(xiǎn)種分步驟將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系中，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種實(shí)現(xiàn)制度擴(kuò)覆的時(shí)間分別是：城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)2004年；失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)2005年；城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)2006年。在養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度擴(kuò)覆中，太倉市制定了一系列優(yōu)惠舉措，推動(dòng)農(nóng)保向城保的轉(zhuǎn)化。其中農(nóng)保繳費(fèi)年限與城保繳費(fèi)年限按2:1進(jìn)行換算，對(duì)農(nóng)保參保人員轉(zhuǎn)入城保后，到退休年齡繳費(fèi)不足15年的允許一次性補(bǔ)繳。對(duì)大年齡農(nóng)保參保人員轉(zhuǎn)入城保的政府給予補(bǔ)貼，激勵(lì)他們參加城保。2007年，太倉市農(nóng)保轉(zhuǎn)城保達(dá)2萬多人③太倉市人社局、太倉市勞動(dòng)保障學(xué)會(huì)內(nèi)部材料：《追求，永無止境——太倉市勞動(dòng)保障創(chuàng)新集錦（2004～2009）》，2010，第23頁。，大部分已轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。在優(yōu)先解決穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)覆的基礎(chǔ)上，太倉市進(jìn)一步推進(jìn)制度建設(shè)，將靈活就業(yè)農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、生育、工傷保險(xiǎn)體系，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的擴(kuò)覆時(shí)間起始于2005年，生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的擴(kuò)覆時(shí)間起始于2010年，其中生育保險(xiǎn)費(fèi)由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按同期醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的0.2%從醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金劃轉(zhuǎn)，針對(duì)靈活就業(yè)人員的工傷保險(xiǎn)列為社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼項(xiàng)目，實(shí)行全額補(bǔ)貼，參保人員個(gè)人不承擔(dān)繳費(fèi)。至此，本地戶籍農(nóng)民工，不論是穩(wěn)定就業(yè)還是靈活就業(yè)均享有與城鎮(zhèn)職工同樣的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

2.以統(tǒng)一、銜接、協(xié)調(diào)為主題的制度整合

“整合”即整理、合并零散的要素使之形成有序的、合目的的整體。從詞義看，整合含有銜接、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、一致、有序等多方面意思。它既體現(xiàn)為一種狀態(tài)，也體現(xiàn)為一個(gè)過程，是狀態(tài)與過程的統(tǒng)一。④李迎生：《中國普惠型社會(huì)福利制度的模式選擇》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014（5）。制度整合是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的第二步，主要指同一類制度不同層次之間的銜接、統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。在制度整合階段，太倉市以基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目為核心，通過城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)一、城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)零障礙銜接機(jī)制的建立以及基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目與補(bǔ)充型社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)，初步完成了城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)的制度整合，解決了農(nóng)民工隨遷家屬等非勞動(dòng)力遷移人口平等享有城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)問題。

一是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的制度統(tǒng)一。在居民社會(huì)保險(xiǎn)建設(shè)方面，農(nóng)村居民社會(huì)保險(xiǎn)建設(shè)在前，城市居民社會(huì)保險(xiǎn)建設(shè)在后。為優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)的整合，2007年太倉市頒布《居民醫(yī)療保險(xiǎn)管理暫行辦法》，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，覆蓋戶籍關(guān)系在本市行政區(qū)域內(nèi)不屬城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和住院醫(yī)療保險(xiǎn)參保范圍內(nèi)的所有居民，執(zhí)行統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，享受一致的政府補(bǔ)貼和醫(yī)保待遇。2011年，太倉市又出臺(tái)了《城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，廢除了現(xiàn)行農(nóng)保制度，成為江蘇省首家實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的縣級(jí)市。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，保障了農(nóng)民工隨遷家屬等非勞動(dòng)力遷移人口的社保權(quán)益。

二是建立城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)零障礙銜接機(jī)制。太倉市以“滿足參保人員的動(dòng)態(tài)需求，引領(lǐng)提升參保檔次”為原則，建立了城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)零障礙銜接機(jī)制。在養(yǎng)老保險(xiǎn)（包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)三項(xiàng)基本制度）和醫(yī)療保險(xiǎn)（包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度）內(nèi)部各險(xiǎn)種之間建立起零障礙對(duì)接機(jī)制，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限按2：1的標(biāo)準(zhǔn)折算，居民醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)年限按4：1進(jìn)行換算，實(shí)行動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)了“人人能串門”的目標(biāo)。零障礙銜接機(jī)制的建立促使多層次社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步整合為一個(gè)層次清晰、聯(lián)系緊密的整體，提高了社會(huì)保險(xiǎn)的便攜性，有利于社會(huì)流動(dòng)。

三是協(xié)調(diào)基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目與補(bǔ)充型社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，提升制度效率。在基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，太倉市進(jìn)一步探索特惠舉措，通過城鄉(xiāng)居民補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（2008年）和大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度（2011年）提高城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)待遇，縮小城鄉(xiāng)差距和不同群體之間的差距。在補(bǔ)充型社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目出臺(tái)以后，太倉市不斷協(xié)調(diào)基本社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目與補(bǔ)充型社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目之間的關(guān)系，提高制度的整體效率。以基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)為例。大病保險(xiǎn)是針對(duì)已參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的成員，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷的基礎(chǔ)上，對(duì)于自付費(fèi)用達(dá)到一定數(shù)額的參保者實(shí)行二次報(bào)銷的制度。通過基本醫(yī)療保險(xiǎn)與大病保險(xiǎn)的緊密合作，大病患者可以獲得二次報(bào)銷的機(jī)會(huì)，其醫(yī)療費(fèi)用實(shí)際支付率顯著降低，因病致貧、因病返貧的難題得到了有效緩解。2014年醫(yī)療費(fèi)用10萬元以上患者的實(shí)際自負(fù)率控制在28%以下。①張志華：《太倉年鑒2015》，北京：方志出版社，2015，第131頁。

秉持從制度擴(kuò)覆到制度整合的社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展路徑，太倉市建立起一體多層的社會(huì)保險(xiǎn)體系，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)制度，多層次零障礙銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度。以就業(yè)為依據(jù)，將從業(yè)居民納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)體系，將非從業(yè)居民納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)體系，取得了良好效果。一方面，社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋和人群的廣覆蓋。2015年年末，太倉市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)30.46萬人，失業(yè)保險(xiǎn)職工參保人數(shù)25.50萬人，醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)43.92萬人，參保率均在99%以上，有效保障了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的參保權(quán)利。②太倉市統(tǒng)計(jì)局：《2015年太倉市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.taicang.gov.cn/art/2016/3/10/art_6161_301049.html，2016-07-10。另一方面，與全國大部分地區(qū)相比，太倉市社會(huì)保險(xiǎn)水平較高。2015年，太倉市6.2萬名企業(yè)退休人員月平均養(yǎng)老金2000元；7.3萬名小統(tǒng)籌、土保、政策性農(nóng)轉(zhuǎn)非人員月平均養(yǎng)老金1228元；3萬名農(nóng)保養(yǎng)老人員月平均養(yǎng)老金375元，其中補(bǔ)充農(nóng)保人員超過500元，在蘇州大市范圍內(nèi)處于領(lǐng)先水平。①張志華：《太倉年鑒2016》，北京：方志出版社，2016，第154頁。受傳統(tǒng)的屬地管理思維以及財(cái)政體制的制約，目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的外地戶籍靈活就業(yè)農(nóng)民工和外地農(nóng)民工隨遷家屬還未被覆蓋進(jìn)來，這是目前體系的局限，也是下一步要攻克的目標(biāo)。

三、城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的行動(dòng)邏輯與實(shí)踐闕如

（一）城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的行動(dòng)邏輯

經(jīng)過十多年的發(fā)展，太倉市建立了一體多層的社會(huì)保險(xiǎn)體系，初步實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化。縱觀太倉市城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化建設(shè)過程，其行動(dòng)的邏輯主要有以下三點(diǎn)。

1.城鄉(xiāng)一體化不等于城鄉(xiāng)均等化

城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的基本目標(biāo)是使每一位社會(huì)成員，不分戶籍、不分城鄉(xiāng)，全部被覆蓋進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)體系中來，享有大致均等的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。從長遠(yuǎn)來看，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的一致性是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的最終目標(biāo)。不過這僅是在理想狀態(tài)下對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的設(shè)想。實(shí)際上，由于不同群體之間的需求不同、繳費(fèi)能力和繳費(fèi)意愿也不同，“大一統(tǒng)”“平均主義”的做法未必就是真的公平，極有可能背道而馳，形成新的不平等。城鄉(xiāng)一體化不等于城鄉(xiāng)均等化。在城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化制度建設(shè)中要充分考慮社會(huì)成員的基本需求和高層次需求，將滿足社會(huì)成員基本需求的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目比如基礎(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)計(jì)為全民共享項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)制度、標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、管理的統(tǒng)一，對(duì)于以滿足高層次需求為目標(biāo)的非基礎(chǔ)性保險(xiǎn)項(xiàng)目不一定設(shè)計(jì)為全民共享，可以保持適度的差異?，F(xiàn)階段在一體多層的社會(huì)保險(xiǎn)體系下，不同層次的項(xiàng)目之間，由于籌資水平的不同，城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇存在一定的差別是合理的，也是無法避免的。

2.公平與效率相結(jié)合

社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)以面向全民為出發(fā)點(diǎn)，社會(huì)保險(xiǎn)的享有是社會(huì)成員的基本權(quán)利，不以個(gè)體的身份或其他特質(zhì)為轉(zhuǎn)移。而我國城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保險(xiǎn)體系實(shí)際上是以戶籍、職業(yè)等身份為基礎(chǔ)的選擇性設(shè)置，違背了社會(huì)公平的價(jià)值導(dǎo)向，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融入進(jìn)程。太倉市在城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化建設(shè)中，摒棄了城鄉(xiāng)二元戶籍限制，建立了一體多層的社會(huì)保險(xiǎn)體系，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入進(jìn)來。這一做法背后的邏輯即是否定了既有社會(huì)保險(xiǎn)制度的選擇性模式，肯定了社會(huì)成員公平享有社會(huì)保險(xiǎn)制度的平等權(quán)利，并建立制度化體系予以保障。在公平原則以外，對(duì)于效率的考量依然必不可少。太倉市通過設(shè)置個(gè)人賬戶、出臺(tái)補(bǔ)充性保險(xiǎn)項(xiàng)目、建立城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)零障礙銜接機(jī)制一系列舉措，提高社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行效率，將公平與效率相結(jié)合。

3.權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一

社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)的，尤其是在中國等后發(fā)地區(qū)，與西方發(fā)達(dá)國家相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然較低，無條件的社會(huì)權(quán)利基本限于弱勢(shì)群體的社會(huì)救助，社會(huì)保險(xiǎn)的享有需要履行繳費(fèi)責(zé)任，通過社會(huì)保險(xiǎn)的成本承擔(dān)享受相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)待遇。太倉市在養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)部根據(jù)不同的人群，設(shè)立了不同的項(xiàng)目，依據(jù)籌資比例的不同，實(shí)行不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。其背后的邏輯是，相比于土保人員和農(nóng)保人員，城鎮(zhèn)職工承擔(dān)了更多的籌資責(zé)任，因此享有較高的養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，體現(xiàn)了社會(huì)權(quán)利與社會(huì)責(zé)任對(duì)等的原則。除此之外，對(duì)外地戶籍農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，還需履行額外的對(duì)于所在地區(qū)的責(zé)任。目前針對(duì)外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，太倉市僅將其中穩(wěn)定就業(yè)的外地農(nóng)民工納入本地社會(huì)保險(xiǎn)體系，其背后的邏輯是，穩(wěn)定就業(yè)的外地農(nóng)民工對(duì)本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展付出了長期的貢獻(xiàn)，因此有參加當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。而靈活就業(yè)的外地農(nóng)民工穩(wěn)定性較差，不僅沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出顯著的貢獻(xiàn)，反而有可能影響社會(huì)團(tuán)結(jié)，因此被排斥在社會(huì)保險(xiǎn)體系之外。

(二)實(shí)踐闕如

太倉市一體多層的社會(huì)保險(xiǎn)體系建設(shè)為其他地區(qū)尤其是中小城市城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化提供了借鑒。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)保險(xiǎn)的路徑依賴等因素的影響，現(xiàn)制度仍然存在一定的不足，還有進(jìn)一步完善的空間。

1.外地常住“靈活就業(yè)農(nóng)民工以及農(nóng)民工隨遷家屬”被排斥在社會(huì)保險(xiǎn)體系之外

通過城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化建設(shè)，太倉市已將本地戶籍農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全部納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系，可以說本地戶籍農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工、本地戶籍農(nóng)民工隨遷家屬與城鎮(zhèn)居民在社會(huì)保險(xiǎn)制度準(zhǔn)入方面已無任何差別。但在外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口方面，現(xiàn)有制度僅將穩(wěn)定就業(yè)的外地農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系。絕大多數(shù)的外地靈活就業(yè)農(nóng)民工以及外地農(nóng)民工隨遷家屬被排斥在城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系之外。對(duì)于非常住型外地靈活就業(yè)農(nóng)民工以及農(nóng)民工隨遷家屬來說，不能享有城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)也無可厚非，因?yàn)樗麄兞鲃?dòng)性高，尚無明確的定居意愿，即使開放了參保條件，他們也不一定有意愿參保。但是對(duì)于外地常住靈活就業(yè)農(nóng)民工以及農(nóng)民工隨遷家屬來說，這一規(guī)定無疑損害了他們的參保權(quán)利，極有可能降低他們的定居意愿、阻礙其市民化進(jìn)程。

2.社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低

在城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化建設(shè)過程中，太倉市提高了社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌提高到縣級(jí)統(tǒng)籌（太倉市屬于縣級(jí)市）。統(tǒng)籌層次的提高促進(jìn)了社會(huì)保險(xiǎn)制度籌資公平、有利于勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。但由于制度的路徑依賴以及財(cái)政與行政體制的多重制約，社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次仍然較低。地區(qū)分割統(tǒng)籌的存在是外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)制度不健全的主要原因之一。一方面，在社會(huì)保險(xiǎn)制度的地區(qū)分割之下，各地社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)參差不齊，繳費(fèi)水平各異，造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移手續(xù)困難。在地區(qū)利益驅(qū)動(dòng)下，對(duì)外?。ㄊ校┺r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口離開本市，無法辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)的，實(shí)行一次性申領(lǐng)本人養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額，同時(shí)終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的做法。這無疑損害了外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，造成了養(yǎng)老保險(xiǎn)收益滲漏或損失的現(xiàn)象，進(jìn)而增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)的成本、降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)的積極性。另一方面，由于統(tǒng)籌層次低，在推動(dòng)外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的靈活就業(yè)農(nóng)民工以及農(nóng)民工隨遷家屬參保方面困難較大。為推動(dòng)本地靈活就業(yè)農(nóng)民工和農(nóng)民工隨遷家屬參保，太倉市投入了大量的資金，通過社會(huì)保險(xiǎn)參保補(bǔ)貼予以扶持。在地區(qū)分割統(tǒng)籌下，如果對(duì)靈活就業(yè)的外地農(nóng)民工以及外地農(nóng)民工隨遷家屬執(zhí)行與本市居民同樣的政策，財(cái)政勢(shì)必不堪重負(fù)，政策的可持續(xù)性堪憂，這也是太倉遲遲不敢放開門檻的重要原因之一。

四、太倉經(jīng)驗(yàn)的啟示

2004年以來，太倉市大力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化建設(shè)，為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益、推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、不斷縮小城鄉(xiāng)差距、深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了貢獻(xiàn)，為全國其他地區(qū)尤其是中小城市城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化樹立了典型。縱觀太倉市城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化進(jìn)程，可以得到以下幾點(diǎn)啟示。

（一）以城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)為中心解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的參保問題

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的難點(diǎn)和重點(diǎn)，也是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化最重要的組成部分?？v觀各地城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的發(fā)展，雖然均采用了從制度擴(kuò)覆到制度整合的發(fā)展路徑，但是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（此處主要指被征地農(nóng)民和農(nóng)民工）社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)覆的不同方式導(dǎo)致制度整合方式的不同，從而形成了兩種不同的整合模式——城鄉(xiāng)二維整合模式，城市與城市、城市與農(nóng)村三維整合模式。與“獨(dú)?！保檗r(nóng)民工單獨(dú)建立一套或多套社會(huì)保險(xiǎn)體系）相比，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系的做法更能有效保障農(nóng)民工的社保權(quán)益、化解社會(huì)矛盾、加快其市民化進(jìn)程。以太倉市為例，作為城鄉(xiāng)二維整合模式的典型代表，在社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)覆階段，太倉市首創(chuàng)被征地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”、采取多項(xiàng)優(yōu)惠政策推動(dòng)農(nóng)民工“農(nóng)保轉(zhuǎn)城保”，不僅有效保障了農(nóng)民工的基本生存安全，而且制度轉(zhuǎn)制成本較小，為后期城市社會(huì)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的制度整合奠定了基礎(chǔ)。獨(dú)保模式加劇了社保體系的碎片化，長遠(yuǎn)來看并不可取。以城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)為中心，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分步驟分類型納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系才是解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)問題的理性選擇。

（二）以常住人口為對(duì)象推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化

新型城鎮(zhèn)化要求有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。在當(dāng)前流動(dòng)人口規(guī)模大、人戶分離現(xiàn)象較為普遍的情況下，常住人口更能準(zhǔn)確地反映一個(gè)地區(qū)的人口規(guī)模與現(xiàn)狀。①武潔，李桂芝：《我國各地區(qū)常住人口總量推算方法探討》，《統(tǒng)計(jì)研究》，2011（2）。將常住人口作為政策對(duì)象更能有效評(píng)估基本公共服務(wù)的需求與供給，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效配置。在城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化建設(shè)中，太倉市并不是以常住人口為對(duì)象，而是以本地戶籍人口和穩(wěn)定就業(yè)的外地戶籍人口為對(duì)象。將外地常住人口中的靈活就業(yè)人員以及非勞動(dòng)力遷移人口排斥在外的做法無疑損害了他們的參保權(quán)利，容易降低他們的定居意愿、阻礙城市融入進(jìn)程。以常住人口作為城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的政策對(duì)象，是合理配置社保資源、提高政府服務(wù)效能、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的應(yīng)有之義。以常住人口為對(duì)象推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化進(jìn)程是可行的，也是合理的。在常住人口的測(cè)定中，外地戶籍常住人口的測(cè)定相對(duì)來講較為困難，多個(gè)城市設(shè)立居住證制度作為外地常住人口的甄別機(jī)制，這一辦法值得參考。

（三）發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化中的主導(dǎo)作用

回顧各地區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)政府的大力介入是城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的主導(dǎo)力量。政府的責(zé)任不僅體現(xiàn)在社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)、體制管理、服務(wù)規(guī)劃、各利益主體協(xié)調(diào)等方面的主導(dǎo)角色，更體現(xiàn)在政府作為社會(huì)保險(xiǎn)的投資主體角色中。2004年以來，為推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化，太倉市投入了大量的資金。比如，對(duì)被征地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行補(bǔ)貼，2003年年底前的被征地農(nóng)民，置換城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，由市財(cái)政給予置換總額30%的補(bǔ)貼；對(duì)靈活就業(yè)人員工傷保險(xiǎn)實(shí)行全額補(bǔ)貼，參保人員個(gè)人不承擔(dān)繳費(fèi)；對(duì)殘疾人、低保對(duì)象、低保邊緣對(duì)象、醫(yī)療費(fèi)用高支出人群等十類社會(huì)特殊群體參保實(shí)行補(bǔ)貼，本市戶籍重殘人員、低保人員、低保邊緣對(duì)象中的殘疾人員統(tǒng)一按10%繳費(fèi)比例繳費(fèi)，由市財(cái)政全額補(bǔ)貼；對(duì)城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行補(bǔ)貼等。2017年太倉市居民醫(yī)療保險(xiǎn)籌資標(biāo)準(zhǔn)為1200元，其中個(gè)人繳納每人260元，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼每人440元，市級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼每人500元，財(cái)政補(bǔ)貼占總籌資額的78.33%。政府的大力扶持是推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享有城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的重要推動(dòng)力。通過管理者、扶持者、投資者等角色的發(fā)揮，政府從幕后走向前臺(tái)，確立了其在社會(huì)保險(xiǎn)中的前沿位置，為城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。

（四）打破地區(qū)分割界限提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次

在城鄉(xiāng)二元社會(huì)保險(xiǎn)體制下，我國社會(huì)保險(xiǎn)體系呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割與地區(qū)分割并存的特點(diǎn)。城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化是解決社保制度城鄉(xiāng)分割、促進(jìn)社保功能全面發(fā)揮的必由之路。在具體實(shí)踐中，城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化是分步驟分階段實(shí)現(xiàn)的，在地域上遵循從小到大、從近及遠(yuǎn)的原則，實(shí)行由縣到市、由市到省、由省到某一區(qū)域、由區(qū)域到全國的推進(jìn)策略?，F(xiàn)階段太倉市城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化是在太倉市這一縣級(jí)市的地域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，它能夠較好的解決本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保險(xiǎn)的享有問題，全面保障本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)權(quán)利，但由于社會(huì)保險(xiǎn)的地區(qū)分割特性，現(xiàn)有制度的統(tǒng)籌層次仍然較低，在妥善解決外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社保轉(zhuǎn)移接續(xù)、外地靈活就業(yè)的農(nóng)民工及外地農(nóng)民工的隨遷家屬平等享有社會(huì)保險(xiǎn)問題上存在現(xiàn)實(shí)困難。在縣域城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化的基礎(chǔ)上，還需要不斷打破地區(qū)分割界限，提高統(tǒng)籌層次，從地區(qū)分割統(tǒng)籌走向全國統(tǒng)籌，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)一體化發(fā)展，才是最終的解決之道。

■ e Path Study of Urban-rural Social Insurance Integration——Based on Taicang Experience

Liu Jing

At the present stage, accomplishing the full coverage of urban social insurance of the permanent population is the basic requirement for granting rural-urban migration orderly to urban residency. In order to promote rural-urban migration equally enjoy the urban social insurance, Taicang city has explored the integration of urban-rural social insurance energetically, built an integrated multi-layer social insurance system in the development path from expanding the coverage of social insurance to integrating social insurance to satisfy the social insurance needs of rural-urban migration completely and achieved remarkable results. There are three main principles of the logic in the integration of urban-rural social insurance of Taicang: urban-rural integration is not urban-rural equalization; combination of fair and efficiency; and unification of rights and responsibilities. At the same time, some defi ciencies and space for further improvement still exist in the present system. Taicang practice gives us the following four revelations: take the urban social insurance as the center to satisfy the social insurance needs of the rural-urban migration; make the permanent population as the object to promote the integration of urban-rural social insurance;the government should play a leading role of in the integration of urban-rural social insurance; break the regional division to upgrade management of social insurance funds to higher-level authorities.

new-form urbanization; rural-urban migration; social insurance

(責(zé)任編輯：衛(wèi)小將)

教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)政策問題研究”（15JJD840005）。

劉靜，中國人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心暨社會(huì)與人口學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策、社會(huì)工作。（北京，100872）