論農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性職能與公共性職能的分離
——基于蘇州的調(diào)查分析

張洪為

論農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性職能與公共性職能的分離
——基于蘇州的調(diào)查分析

張洪為

蘇州的新型城鎮(zhèn)化走在全國前列，蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中的困境也是其他地區(qū)正在面臨或即將面臨的，研究蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的道路對全國農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展有著參考意義。當前，一方面蘇州集體經(jīng)濟的模糊產(chǎn)權(quán)所帶來的經(jīng)營性及經(jīng)營效率不高的現(xiàn)象被廣為詬病；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟所擁有的資源及其增值，又被賦予了提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職能。蘇州農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性與公共性混一，導(dǎo)致職責不清、市場拓展受阻?？梢酝ㄟ^立法、改革或借助市場等手段促使農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性職能和公共性職能的分離。

農(nóng)村集體資產(chǎn)；經(jīng)營性；公共性；職能分離

蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既承擔了集體資產(chǎn)不斷增值的經(jīng)營性職能，又要承擔供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的公共性職能。在新型城鎮(zhèn)化過程中，經(jīng)營性的要求越來越強烈，而其承擔的本不該由其承擔的公共性職能阻礙了它自身的快速發(fā)展，深入改革勢在必行。蘇州的新型城鎮(zhèn)化走在全國前列，蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中面臨的困境也是其他地區(qū)正在面臨或即將面臨的，研究蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的道路對全國農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展有著參考意義。我們知道，公共產(chǎn)品由國家承擔，不管是城市公共產(chǎn)品還是農(nóng)村公共產(chǎn)品都應(yīng)由國家承擔。然而，長期以來，中國農(nóng)村很大部分公共產(chǎn)品，國家并沒有承擔起來，而最終依賴農(nóng)村集體資產(chǎn)的增值部分來負擔。農(nóng)村集體組織具有群體、團體等限定性的內(nèi)涵，它不應(yīng)該承擔社會公共產(chǎn)品。讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔公共性職能，阻礙了農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性與公共性的分離正當其時。

一、農(nóng)村集體資產(chǎn)發(fā)展的過程

在計劃經(jīng)濟時代成長起來的蘇州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是市場經(jīng)濟的開拓者，也是 “蘇南模式”的標志，這一模式使蘇南一躍成為中國最發(fā)達的區(qū)域之一。蘇州工業(yè)化、城鎮(zhèn)化道路成為全國農(nóng)村發(fā)展的樣本之一。

然而，建立在集體所有制基礎(chǔ)之上的蘇州農(nóng)村集體企業(yè)，遭遇了由產(chǎn)權(quán)不清引致的發(fā)展瓶頸。鄧小平南巡講話后，蘇州進入社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展的時期，基于所有制的集體企業(yè)向基于產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)代企業(yè)改制也就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以持續(xù)發(fā)展的唯一選擇。自 1996年起，在外有宏觀調(diào)控，內(nèi)有產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責不清、政企不分、管理混亂等多重壓力下，蘇州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始了鳳凰涅槃式的制度創(chuàng)新，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革。1997年，蘇州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加快改革步伐，到年底，全市1.2萬家鎮(zhèn)、村企業(yè)中，通過多種形式改制、轉(zhuǎn)制的占92%。2000年，產(chǎn)權(quán)制度改革面達99%，到年底，有近1000家股份合作制企業(yè)實施 “二次改革”，向有限責任公司、私營企業(yè)轉(zhuǎn)化。到2001年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革全部結(jié)束，蘇州市原有8811個村辦集體企業(yè) （包括戴帽企業(yè)、租賃承包企業(yè)），有87.9%轉(zhuǎn)化為個體企業(yè)或私人股份企業(yè)，有7.4%轉(zhuǎn)為集體參股企業(yè)，仍為村集體獨資企業(yè)和轉(zhuǎn)為集體控股企業(yè)的僅占4.7%?；诩w所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)完成了向基于現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的集體投資參股企業(yè)、“三資”企業(yè)、個體民營企業(yè)轉(zhuǎn)化，這為蘇州經(jīng)濟后續(xù)的整體騰飛打下了市場微觀組織 （企業(yè)）基礎(chǔ)，也使蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟在實現(xiàn)形式上的創(chuàng)新成為可能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制在企業(yè)層面理順了政企關(guān)系、增添了發(fā)展活力、規(guī)范了企業(yè)管理，在集體經(jīng)濟層面實現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟從興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到參股各類企業(yè)轉(zhuǎn)變、從注重運營管理到專注財務(wù)投資轉(zhuǎn)變，改革了原來依靠管理經(jīng)營企業(yè)發(fā)展集體經(jīng)濟的單一方式，走上了依靠經(jīng)營資源、資產(chǎn)和資金 （即 “三資”）壯大集體經(jīng)濟的新路子，通過推進承包土地股份合作制、社區(qū)股份合作制、投資性物業(yè) （富民）合作制等制度創(chuàng)新，使傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式和發(fā)展路徑發(fā)生了重大變化。截至2006年底，蘇州市有113個鎮(zhèn)建立了集體資產(chǎn)運營公司，并按規(guī)定對集體資產(chǎn)進行了建賬核算。截至2008年底，蘇州全市社區(qū)股份合作社、土地股份合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社總計達2512家，投股農(nóng)戶占比達到了80%，全市1249個行政村集體收入平均達到339萬元。不僅農(nóng)村集體經(jīng)濟在實現(xiàn)形式上不斷創(chuàng)新，蘇州市基層政府在管理農(nóng)村集體經(jīng)濟的過程中，其手段、方式、措施也在不斷創(chuàng)新，這些大大促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，并大大提高了農(nóng)村民主管理的水平。

蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的過程在全國具有代表性。農(nóng)村集體經(jīng)濟體制的改革過程大體都如此，蘇州的不同點在于農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展較有特色、較為成功。在改革開放的過程中，蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟越來越強大，越來越有能力提供更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品。

二、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性與公共性的共存

隨著城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，政府及村民對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織寄予了過高的期望，既要求集體資產(chǎn)快速增值，又要求集體經(jīng)濟組織提供更多的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品。我們知道農(nóng)村公共產(chǎn)品也應(yīng)該由國家承擔，但是長期以來形成的部分公共產(chǎn)品由農(nóng)村集體經(jīng)濟承擔的事實，又形成了這些公共產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量增長后仍然由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織供給的 “路徑依賴”。農(nóng)村集體經(jīng)濟無法擺脫的這種 “公共性”，嚴重地擠壓了其經(jīng)營增值的能力。

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營性

農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營性，首先源自農(nóng)村社會主義集體經(jīng)濟性質(zhì)的規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是社會主義的經(jīng)濟組織，并以憲法和法律直接予以確認。為了管好這一資產(chǎn)，蘇州市也制定了有效的地方性規(guī)章 《蘇州市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法》，這在地方治理中并不多見。 《蘇州市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦法》第四條規(guī)定： “鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，行使農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)?！钡谖鍡l規(guī)定： “農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對其所有的集體資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在遵守國家法律、法規(guī)的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)?！睆纳鲜鲆?guī)定來看，蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一個經(jīng)濟性的組織。從全國范圍來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織包括兩類：一是原人民公社組織演變過來的。如，鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街）集體經(jīng)濟經(jīng)營實體 （如公司、聯(lián)合社等）、村經(jīng)濟合作社、村股份經(jīng)濟合作社、自然村組經(jīng)濟實體等。二是新型聯(lián)合組織。如，農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)農(nóng)場 （莊）、其他合伙農(nóng)村企業(yè)等。不管是全國的法律，還是蘇州地方立法，都非常重視發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值和增值，以之證明農(nóng)村社會主義集體經(jīng)濟形式的優(yōu)越性。

農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營性，其次源于改革開放以來的城鄉(xiāng)一體化進程。2015年末，蘇州城鎮(zhèn)化率達74.9%。隨著城市快速路和軌道交通建設(shè)的全面推進，蘇州的城市形態(tài)出現(xiàn)了重大變化。蘇州的城市功能進入全面優(yōu)化期和功能提升期。軌道1號線、2號線投入運行，讓蘇州步入大城時代。 “一核四城”的城市發(fā)展空間，使蘇州的城市建設(shè)邁進 “太湖時代”，人口、產(chǎn)業(yè)、空間、資源在城市的發(fā)展中得到更優(yōu)化的組合，蘇州城市發(fā)展品質(zhì)躍上了新臺階。隨著城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革的推進，中心城市輻射功能的增強、中小城鎮(zhèn)互聯(lián)互補，城市功能和形態(tài)日趨完善，為蘇州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及經(jīng)濟功能的優(yōu)化提供了更為廣闊的承載空間。隨著蘇州城鄉(xiāng)一體化進程的加速，蘇州市、區(qū)、鎮(zhèn)、街對進一步的城鎮(zhèn)化有著強烈的利益驅(qū)動，外資、民資對蘇州經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要作用，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為外資、民資的發(fā)展提供了較好的發(fā)展空間，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提供的具有經(jīng)營性的社會服務(wù)與城鄉(xiāng)一體化進程相輔相成，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已經(jīng)成為推動城鄉(xiāng)一體化進程的重要組成部分。

最后，城鄉(xiāng)一體化后農(nóng)民為了增加自身利益也強烈要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織加強其經(jīng)營性。蘇州城鄉(xiāng)一體化走在全國前列，一體化后農(nóng)民土地基本流轉(zhuǎn)完畢，農(nóng)村各種合作組織發(fā)展起來，從農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營獲取的利益中分紅成為蘇州農(nóng)民的重要經(jīng)濟來源。因此，為了獲取更多的利益，農(nóng)民強烈要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織加快集體資產(chǎn)增值力度，這是農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性日益增強的內(nèi)在動力。

（二）農(nóng)村集體資產(chǎn)的公共性

蘇州農(nóng)村集體資產(chǎn)的公共性，一方面是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的無奈之舉，另一方面是農(nóng)村在富裕后對實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕責任的主動承擔。

首先，城鄉(xiāng)二元財政體制將農(nóng)村公共產(chǎn)品提供責任推給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，提供農(nóng)村公共產(chǎn)品成了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的無奈之舉。其根源是法律上農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體不夠明確。

蘇州市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)特征主要有如下兩個方面：其一，它是社會主義的經(jīng)濟組織。《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定： “農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)村集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包?！币罁?jù)憲法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建立在社會主義公有制基礎(chǔ)上，實行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，其生產(chǎn)資料屬農(nóng)民集體所有，憲法和法律保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法利益。這是對當前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織性質(zhì)的準確定位。其二，它是民事法律主體中的 “其他組織”。蘇州農(nóng)村集體組織具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，但它又有特殊的性質(zhì)，有別于自然人和法人。故其作為民事主體，只能被當作其他組織對待。①

在蘇州的實踐中，蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟組織重合于農(nóng)村基層社會的自治組織。1983年中央一號文件 《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》和 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》都規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織基本獨立，農(nóng)民由此整體取得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格。而按照 《村民委員會組織法》的規(guī)定，農(nóng)村基層社會的自治組織雖然是村民委員會和其下設(shè)的村民小組，但在蘇州的實踐過程中，大多數(shù)情況下農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 （經(jīng)濟合作社）與村民小組或村民委員會是同一機構(gòu)，即兩枚印章一套機構(gòu)，兩者高度合一，形成了村社合一模式。根據(jù)上述分析，在實踐中蘇州農(nóng)村集體組織的職能和地位有著復(fù)雜性，在法律性質(zhì)認定上一般認為， “農(nóng)村集體經(jīng)濟組織既不同于企業(yè)法人，又不同于社會團體，也不同于行政機關(guān)，自有其獨特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)。正是由于這種特殊性，決定著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能作用及其成員的資格權(quán)利等重要內(nèi)容?！雹?/p>

正是由于法律上對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體的不明確，尤其是蘇州農(nóng)村村社合一的管理模式，管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的組織同時也是農(nóng)村村委會。村委會是要承擔提供公共產(chǎn)品職責的，它是村民實現(xiàn)自我治理的社會組織。村委會承擔著提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品之責，但是作為自治組織，村委會提供公共產(chǎn)品的能力是非常有限的，特別是村委會的財力是有限的。當前，蘇州農(nóng)村村委會之所以還能承擔得起充足的高質(zhì)量的農(nóng)村公共產(chǎn)品，主要原因是村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合二為一，村委會用農(nóng)村集體資產(chǎn)的增值部分來保障公共產(chǎn)品、補充作為社會自治組織財力的不足。若剝離了農(nóng)村集體資產(chǎn)增值部分的支撐，蘇州農(nóng)村村委會大多難以提供足夠的農(nóng)村公共產(chǎn)品。

從理論上講，城市與鄉(xiāng)村都是國家的一部分，理應(yīng)共同均等享受公共財政。但事實上，在城鄉(xiāng)二元財政體制下，城市的公共產(chǎn)品由國家提供，農(nóng)村的公共產(chǎn)品一般由農(nóng)村村委會來提供。這從財政體制上決定了村委會必須想盡辦法來創(chuàng)收，否則無法實現(xiàn)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職能。蘇州農(nóng)村總體經(jīng)濟實力較強，即便如此，村社仍然合一，其根源就在于離開了集體資產(chǎn)的增值，村委會難以實現(xiàn)其自治職能 （無法提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)），村社合一實屬無奈。

其次，蘇州農(nóng)村在富裕后對農(nóng)民共同富裕責任的承擔。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的村社合一雙重性特點，決定了農(nóng)村集體組織還得承擔經(jīng)濟功能之外的提供基本社會保障、實現(xiàn)農(nóng)村共同富裕的相關(guān)社會功能。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要為本集體經(jīng)濟組織成員提供基本的社會保障。過去和現(xiàn)在，國家對農(nóng)民生老病死、衣食住行的社會保障能力十分有限。

古代中國農(nóng)村，無社會保障可言，農(nóng)民養(yǎng)老靠自己，所以常常有 “養(yǎng)兒防老”之說。農(nóng)民從無“退休”之說，活到老，干活到老；無兒戶尤其是無子女戶的養(yǎng)老問題非常嚴重。解放后，尤其是改革開放之后，蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實力越來越強大，有些村已經(jīng)實現(xiàn)了富裕，如張家港永聯(lián)村，依靠現(xiàn)代化的鋼鐵生產(chǎn)走上了富裕道路。2012年村集體企業(yè)永鋼集團銷售收入達380億元，稅收達23億元。富裕后村集體經(jīng)濟完全承擔起了農(nóng)民的社會保障功能，比如永聯(lián)村就實行了四個96%：96%的村民實現(xiàn)了城鎮(zhèn)集中居?。?6%的土地實現(xiàn)了集中流轉(zhuǎn)；96%的勞動力實現(xiàn)了就地就業(yè)；96%的農(nóng)民享受到比城里人優(yōu)越的福利和社保。蘇州農(nóng)村比中西部農(nóng)村富裕得多，大多數(shù)村集體經(jīng)濟組織都承擔著農(nóng)民的社會保障職能。

另外，蘇州農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還以其他方式為成員提供必要的社會服務(wù)。如鄉(xiāng)村環(huán)衛(wèi)、道路通行、飲用水源、墓地使用權(quán)等等。蘇州一些村還承擔 “五?！绷x務(wù) （國務(wù)院新的 《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》施行后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不再承擔此項義務(wù)），如提供集體住房、每月發(fā)放生活補助等。

三、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性與公共性的沖突

（一）農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性與公共性混一導(dǎo)致職責不清

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對本組織內(nèi)農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)行使管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)。其中，最重要的就是對本組織內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地進行管理經(jīng)營。

一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在新型城鎮(zhèn)化過程中，必須做到獨立行使財產(chǎn)權(quán)利，任何組織或個人都不得侵害農(nóng)村集體資產(chǎn)。

另一方面，村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合一的體制，超越了村委會的職責，村委會既要行使自治權(quán)，又要承擔農(nóng)村集體資產(chǎn)增值的職能，多重功能合一，加大了農(nóng)村自治組織的負擔。隨著城鄉(xiāng)一元化制度改革的推進，覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政政策的實施，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的完善，應(yīng)逐步將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的社會職能剝離，促使其更好地履行發(fā)展經(jīng)濟的職能。③

當農(nóng)村集體資產(chǎn)不斷增值后，持有農(nóng)村集體經(jīng)濟股份的成員聲索其分配權(quán)益時，村委會的雙重功能往往導(dǎo)致其會反對其成員的權(quán)益分配。分配還是不分配往往成為村委會與農(nóng)村集體組織成員之間沖突的重要內(nèi)容，這不利于村委會自治功能的發(fā)揮，也在一定程度上影響了農(nóng)村的穩(wěn)定。

（二）農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性與公共性混一導(dǎo)致市場拓展受阻

現(xiàn)有法律法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的規(guī)定，充分體現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)的公共性。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，在具體的組織內(nèi)部，集體資產(chǎn)是公共的，擁用集體資產(chǎn)的人享受平等的權(quán)利和義務(wù)。因此，平等性是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的重要特征，不分入社時間長短，不分出生先后，不分貢獻大小，不分有無財產(chǎn)投入等等，其成員資格都一律平等。

根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)和職能，成員資格還應(yīng)該具有三個特點：其一，一般來說成員資格與村民資格具有統(tǒng)一性。經(jīng)歷30多年的改革開放，農(nóng)村已然發(fā)生了巨大變化。隨著人口流動的加速，戶籍地域和生活地域分離越來越常見，保護成員資格和村民資格合一具有重要的意義。其二，成員資格非股東性。農(nóng)村集體組織成員的資格，并非以資金入股而取得的，而是依憲、依法在逐步改革的過程中，按社會主義集體所有制原則而自動享有的。這一性質(zhì)決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的行為、權(quán)利模式，不能等同于現(xiàn)在農(nóng)村中農(nóng)民以入股方式建立的一些專業(yè)經(jīng)濟合作社。農(nóng)村集體組織成員的資格及其管理必須依據(jù)農(nóng)村改革的現(xiàn)狀來確定。其三，成員資格非勞工性。農(nóng)民是農(nóng)村集體資產(chǎn)的主人，而不是打工者。農(nóng)民不管其在農(nóng)村集體組織中是否有勞務(wù)，都享有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所帶來的的收益。上述三個應(yīng)然特點，在蘇州現(xiàn)實生活中受到了農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性特征的挑戰(zhàn)。

從第一個特點來看，快速的城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)村居民的社區(qū)化，使人員流動越來越快，戶籍變遷也會越來越頻繁。人地分離、人與集體資產(chǎn)分離的現(xiàn)象將越來越普遍，因農(nóng)村集體資產(chǎn)能帶來相應(yīng)的收益導(dǎo)致戶籍逆城市化加劇，成員資格與村民資格的統(tǒng)一性受到了挑戰(zhàn)。

從第二個特點來看，成員資格非股東性也遭受了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)。黨的十八屆三中全會提出要鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，要讓工商資本進入農(nóng)業(yè)，這些都將沖擊成員資格。因為合作經(jīng)濟將越來越向股份制發(fā)展，工商資本入股必然要求得到相應(yīng)的財富分配，是否賦予股東以成員資格，沒有法律規(guī)定。正因如此，如果沒有明確的產(chǎn)權(quán)分配制度，工商資本入股必然受挫，僅靠已有的資本來實現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)的轉(zhuǎn)型是非常困難的。市場業(yè)務(wù)的拓展，建立在明晰的產(chǎn)權(quán)制度之上?，F(xiàn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)的公共性抗拒工商資本入股，這與資產(chǎn)市場拓展的模式相悖。

從第三個特點來看，成員資格具有非勞工性，經(jīng)營目的也是直接為了全體成員的利益，這也將遭受挑戰(zhàn)。因為，股份合作吸納外來資本之后，外來資本最直接的目的是帶來更多的利益，而不是將其盈利用于全體成員的公共利益。在快速城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，現(xiàn)行法規(guī)對享受農(nóng)村集體資產(chǎn)成員資格的界定越來越阻礙其市場拓展。

四、農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性與公共性的分離

（一）以立法促使農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性與公共性的分離

當前，農(nóng)村集體資產(chǎn)的多頭管理體制頗受詬病。在多頭管理體制下，事實上缺少一個明確的管理主體。這就需要有明確的法律法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的性質(zhì)作出界定。

首先，應(yīng)在法律上明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會合二為一的前提下，是否將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會分開，實行 “政資 （社）分離”，這需要進行廣泛的討論與探索。根據(jù)黨的十八屆三中全會的精神，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，更多的非農(nóng)村村民參股是未來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利也是大勢所趨。政資分離，就能促進村委會承擔公共性職能，集體經(jīng)濟組織承擔經(jīng)營性職能，實現(xiàn)兩者權(quán)責劃分明確，職能分開。

其次，應(yīng)通過法規(guī)明確農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體的具體職能。村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實際上合一的體制，增大了村委會的職責，加重了農(nóng)村自治組織的負擔。因此，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體的職能有現(xiàn)實意義。

最后，應(yīng)通過法規(guī)明確農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制。農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體是集體經(jīng)濟組織，政府機構(gòu)對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理只是進行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)監(jiān)督，且涉及多部門，因此必須明確管理體制，解決多頭管理問題。

（二）通過改革促使農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性與公共性的分離

隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的行政性減弱、經(jīng)營性增強，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革日益按照政資分開的思路推進。如股份合作制經(jīng)濟形式，對其行為現(xiàn)有規(guī)范性的法律進行調(diào)整。

根據(jù)企業(yè)法的相關(guān)規(guī)定，從事商業(yè)經(jīng)營的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就應(yīng)該按國家稅法規(guī)定交稅。從規(guī)范的角度看，村經(jīng)濟合作社也正被法律進行規(guī)范管理，但因與相關(guān)法律有一定的沖突，村經(jīng)濟合作社即將逐步消失，取而代之的將是社區(qū)股份合作社、土地股份合作社和農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等幾種主要形式。

村經(jīng)濟合作社具有鮮明的村公共職能，它不僅是經(jīng)濟組織，它還承擔著村集體的公共服務(wù)，并提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。取而代之的經(jīng)營性的經(jīng)濟組織，更側(cè)重于盈利，政府稅務(wù)及其他管理部門對之也按企業(yè)組織進行管理，如稅收、企業(yè)標準年檢等。這就無形中將村經(jīng)濟組織的經(jīng)營性與公共性割裂開了。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性與公共性混一導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民 （股東）之間的矛盾，主要體現(xiàn)在農(nóng)村集體資產(chǎn)增值后的收益分配問題上。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織如社區(qū)股份合作社，其股份來源于村集體資產(chǎn)作價分配給村民后由村民以股參與合作，既然社區(qū)股份合作社是股份制的，股民 （村民）要求收益分紅就成為必然。股民要求分紅，而集體資產(chǎn)增值大部分又用于了村集體的公共開支，已經(jīng)沒有太多的收益用于現(xiàn)金分紅。且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還面臨著上級要求其進一步快速增值的壓力，若將僅余的現(xiàn)金收益用于分配，則擴大再生產(chǎn)將難以為繼，進一步增值的任務(wù)也就無法完成。為了解決這些矛盾，實行政資分離成為必然趨勢。

當然，政資分開前需要解決一些矛盾沖突，如政資分開對農(nóng)村社區(qū)管理和公共財政轉(zhuǎn)移支付也會帶來新的問題。在產(chǎn)權(quán)制度改革完成后，農(nóng)民將要求政企分開、政資分離，集體資產(chǎn)的收益不再承擔社會公共服務(wù)開支，這勢必要加大公共財政的轉(zhuǎn)移支付力度。在地方經(jīng)濟薄弱、政府負債居高不下的情況下，這對地方政府財政可能會帶來新的壓力和風險。這就需要解決現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元財政體制問題，充分認識到農(nóng)村公共產(chǎn)品也是國家公共產(chǎn)品中的一部分，不能靠農(nóng)村村委會解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。

（三）借市場促使農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性與公共性的分離

黨的十八屆三中全會提出： “要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”。從黨的路線方針中，我們可以看到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以借助市場力量來促使其經(jīng)營性與公共性的分離。

農(nóng)村集體經(jīng)濟的主體是依附于土地的地域概念上的農(nóng)民集體組合，其所有者權(quán)益在生產(chǎn)組或村內(nèi)進行有差異的分配。當城郊村落被城鎮(zhèn)化打破了地域的凝聚性，原有地域的群體被割裂，主體的成員分散到各個地方，新增人員又加入到這個地域范圍內(nèi)時，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展面臨著新的問題。原來行政村是按地域進行劃分的，城鎮(zhèn)化主體成員生活的社區(qū)是按人員居住區(qū)域來劃分的，不管原行政區(qū)域是什么，新的城鄉(xiāng)社區(qū)的居民更具有流動性，人員變化速度加快。

在這種快速變化過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟出現(xiàn)了土地集體所有權(quán)益如何進行分配，集體經(jīng)濟組織怎樣才能保證集體資產(chǎn)分配的無差異性等問題?，F(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟已經(jīng)突破了初始的一定范圍內(nèi)的地域性，土地集體所有權(quán)屬下作為國家福利分配的土地使用權(quán)被村組織按照初始契約 （國家政策）分配后，分散到農(nóng)戶的土地使用權(quán)被集中，然后和土地所有權(quán)合并，繼而按照合作制的原則，加入到合作社。

與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合一的村委會，一方面擁有對集體土地進行國家福利分配的權(quán)力，另一方面，對依附于土地集體所有的集體經(jīng)濟組織，村委會擁有管理職能。而村委會作為基層自治組織，是有地域限制的，當?shù)赜蚋拍畈淮嬖跁r，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能也就發(fā)生了重大變化。

既然農(nóng)村集體經(jīng)濟的制度基礎(chǔ)已經(jīng)從所有制向產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變，農(nóng)村集體經(jīng)濟的主要形式也轉(zhuǎn)變成股份合作經(jīng)濟，將農(nóng)村集體經(jīng)濟徹底向股份制和合作制轉(zhuǎn)變便成為歷史的必然。按照市場經(jīng)濟原則，屬于股份制的部分，應(yīng)該將農(nóng)民股權(quán)量化到個人，按股份制企業(yè)來進行管理；屬于合作制的，應(yīng)成立合作經(jīng)濟法人組織，政府從中退出。

現(xiàn)在推行中的社區(qū)股份合作社及其實行的企業(yè)化規(guī)范管理，也正是走的這樣一條市場化的道路。按市場原則來運作農(nóng)村集體資產(chǎn)，可以最大程度地發(fā)揮市場的作用，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的增值。就一個具體的村而言，集體經(jīng)濟組織有多少資產(chǎn)，特別是可計量的經(jīng)營性資產(chǎn)如流動資產(chǎn)、長期投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等，每個集體經(jīng)濟組織成員又擁有其中多少股份，集體經(jīng)濟組織成員并不清楚。④按市場原則辦事，既可盤清家底，又可引導(dǎo)股份擁有者切實參與股份合作社的管理與監(jiān)督，是推進農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營性的重要措施。將經(jīng)營性與公共性兩者分離，可以大大加速農(nóng)村集體經(jīng)濟步入市場，實現(xiàn)其在市場中運轉(zhuǎn)的職能。

當然，隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟將繼續(xù)保持快速增值的勢頭。農(nóng)村集體經(jīng)濟的收益，仍將有相當部分用于公共開支，如勞動力就業(yè)、失地農(nóng)民社會保障、外來人口管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生 （村莊環(huán)境整治）、社會治安等。這些本應(yīng)納入政府財政支出的公共產(chǎn)品，在未來較長時間仍會由農(nóng)村集體經(jīng)濟提供。但是，隨著改革的深入發(fā)展，尤其是在市場力量的推動下，集體經(jīng)濟資產(chǎn)最終將實現(xiàn)經(jīng)營性與公共性的脫鉤。

注釋：

①② 陳紹斌： 《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員資格》，《中國法院網(wǎng)》2006年6月21日。

③ 關(guān)銳捷： 《新時期發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實踐與探索》， 《毛澤東鄧小平理論研究》2011年第 5期。

④ 孔有利、王榮： 《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)分析》， 《財經(jīng)問題研究》2004年第4期。

（責任編輯 劉龍伏）

教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目 “新型城鎮(zhèn)化視角下社會體制改革與社會穩(wěn)定長效機制研究”（14JJD810019）

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A

（2017）07－0034－06

張洪為，澳門科技大學(xué)社會和文化研究所博士研究生。