房地產(chǎn)政策應(yīng)遵循城市發(fā)展規(guī)律

蘇紅鍵

房地產(chǎn)政策應(yīng)遵循城市發(fā)展規(guī)律

蘇紅鍵

2015年年底以來，特大城市房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷了一輪價(jià)格的大幅上漲。2016年10月，各大城市密集出臺(tái)一系列調(diào)控政策。2016年年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“房子是用來住的”理念。2017年3月，各大城市再次密集出臺(tái)一系列限購政策，表現(xiàn)出穩(wěn)定市場(chǎng)的決心。此輪房?jī)r(jià)上漲，引起了廣泛的社會(huì)討論，以及關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的爭(zhēng)議。本文從城市發(fā)展視角，分析特大城市房地產(chǎn)市場(chǎng)與城市發(fā)展的關(guān)系，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循城市發(fā)展的基本規(guī)律，制定科學(xué)的房地產(chǎn)政策，引導(dǎo)特大城市健康、可持續(xù)發(fā)展。

人口遷移導(dǎo)致特大城市房地產(chǎn)供求失衡

人口遷移引致土地資源空間錯(cuò)配，加上嚴(yán)格的土地管控制度，進(jìn)一步激化了特大城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求緊張關(guān)系。

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人口向城市大規(guī)模遷移。一方面，由于特大城市實(shí)施較嚴(yán)格的土地管控政策，城市擴(kuò)張滯后于人口增長(zhǎng)，導(dǎo)致房地產(chǎn)資源短缺；另一方面，增長(zhǎng)緩慢甚至收縮的中小城市，則出現(xiàn)房地產(chǎn)資源供過于求的情況。由此，隨著人口遷移，土地資源錯(cuò)配，即土地資源與人口不匹配問題日益突出。在統(tǒng)一的城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)下，各地區(qū)之間城市人口密度差距也可以反映這一現(xiàn)象（見表1）。利用2014年《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中城區(qū)總?cè)丝诤徒ǔ蓞^(qū)面積核算的城區(qū)人口密度可以看出，密度最高的是上海，約為2.4287萬人/平方公里，北京為1.3417萬人/平方公里，其次為河南和重慶，密度最低的是新疆、寧夏和西藏，分別只有0.6474、0.6196和0.5315萬人每平方公里，各地區(qū)城市的平均人口密度差別較大（蘇紅鍵、魏后凱，2013）。

土地資源錯(cuò)配使得各個(gè)城市的房地產(chǎn)供求關(guān)系并不相同，造成了房地產(chǎn)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性特征。與人口遷移的方向相對(duì)應(yīng)，特大城市住房短缺嚴(yán)重導(dǎo)致房?jī)r(jià)快速上漲，而其他城市房地產(chǎn)則面臨較大的庫存壓力。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《70個(gè)大中城市住宅銷售價(jià)格變動(dòng)情況》，2016年1月－2017年1月，新建住宅銷售價(jià)格漲幅高于20%的城市包括合肥、廈門、南京、無錫、杭州、鄭州、福州、北京、惠州、廣州、上海、天津、武漢等；二手住宅銷售價(jià)格漲幅超過20%的城市有合肥、北京、南京、廈門、上海、鄭州、廣州、天津、武漢、杭州等；其余大部分城市的住宅銷售價(jià)格基本穩(wěn)定。

現(xiàn)行房地產(chǎn)政策對(duì)特大城市發(fā)展的影響

在人口遷移的背后，土地非市場(chǎng)化和住房市場(chǎng)化是資源錯(cuò)配的根本原因。“房”“地”雙軌制使得房地產(chǎn)政策成為控制特大城市增長(zhǎng)的隱性手段，并產(chǎn)生了一些不利影響，限制了特大城市正常擴(kuò)張、影響城市人力資本結(jié)構(gòu)、導(dǎo)致特大城市周邊形成“睡環(huán)”模式。

表1 中國各地城市人口密度特征（2014年）（萬人、平方公里、萬人/平方公里）

第一，城市用地指標(biāo)成為控制特大城市擴(kuò)張的手段，同時(shí)由于城市用地指標(biāo)較難按照常住人口調(diào)整，進(jìn)一步限制了特大城市正常擴(kuò)張。近年來，雖然人口規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，但是北上深等城市的建成區(qū)面積增長(zhǎng)緩慢（或基本穩(wěn)定）。2010年-2015年，北京市建成區(qū)面積從1289平方公里增長(zhǎng)到1401平方公里，上海市維持在998平方公里左右，深圳市從830平方公里增長(zhǎng)到900平方公里。2015年，北上深三個(gè)城市的常住人口（其中外來人口）分別為2170.5（822.6）萬人、2415.17（9 8 1.6 5）萬人、1 1 3 7.8 9（782.90）萬人，常住外來人口比重較高，需要加強(qiáng)城市用地指標(biāo)傾斜。與此同時(shí)，近年來，國土部連續(xù)發(fā)文，要求“有效控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)?！?，而且“超大和特大城市的中心城區(qū)原則上不因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安排新增建設(shè)用地”，這進(jìn)一步收緊了超大和特大城市的用地指標(biāo)，在人口不斷遷入、城市規(guī)模不斷提高的同時(shí)，限制了城市空間的正常擴(kuò)張。

圖/新華社

第二，“房”“地”雙軌制加劇房地產(chǎn)市場(chǎng)供求矛盾，導(dǎo)致房?jī)r(jià)快速上漲，提高城市進(jìn)入壁壘，影響城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。在住房市場(chǎng)遵循市場(chǎng)規(guī)律的情況下，嚴(yán)格的城市用地指標(biāo)管控導(dǎo)致了土地供給的有限性，進(jìn)一步加劇了房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求矛盾，同時(shí)產(chǎn)生住房供小于求的預(yù)期，推動(dòng)房?jī)r(jià)不斷上漲。按照城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，快速上漲的房?jī)r(jià)會(huì)成為勞動(dòng)力擇業(yè)擇城的重要影響因素，房?jī)r(jià)上漲會(huì)一定程度上導(dǎo)致流失一部分優(yōu)秀的青年人才，影響城市人口的年齡結(jié)構(gòu)和人才結(jié)構(gòu)。根據(jù)《北京統(tǒng)計(jì)年鑒》相關(guān)年份數(shù)據(jù)，2010年－2015年，北京市20歲－29歲年齡人口比重從25.6%降低到21.3%，同期全國該年齡段人口比重僅從17.14%降低到16.65%。同期，北京市每十萬人中擁有的大專以上受教育人口數(shù)，從31499人增長(zhǎng)到37790人（增長(zhǎng)19.97%），全國平均水平從8930人增長(zhǎng)到13328人（增長(zhǎng)49.25%），北京市相對(duì)全國平均的人才優(yōu)勢(shì)顯著但有所降低。

第三，較高的房?jī)r(jià)和限購政策共同作用，導(dǎo)致特大城市周邊形成“睡環(huán)”。雖然越來越多的城市提出應(yīng)該從供給側(cè)加大住宅用地供給力度，但由于城市建設(shè)用地指標(biāo)較難突破，房地產(chǎn)供給側(cè)改革較難推進(jìn)，因此通過限購來控制樓市瘋狂上漲，依然是最受地方政府青睞的調(diào)控手段。住房限購是土地限供的延伸，是土地非市場(chǎng)化條件下，實(shí)現(xiàn)供求均衡、穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格、保障住房居住功能的必然選擇。但是，高房?jī)r(jià)與限購政策共同導(dǎo)致了特大城市周邊形成跨行政區(qū)劃的“睡環(huán)”，這并不是一種健康的發(fā)展模式。以北京市為例，由于北京市住房?jī)r(jià)格較高，加上受限購政策的影響，直接導(dǎo)致周邊形成了一座座“睡城”，串成“睡環(huán)”。從最初北京市郊區(qū)縣的天通苑、通州、良鄉(xiāng)、門頭溝到現(xiàn)在環(huán)北京的河北省廊坊市北三縣、固安縣、永清縣、涿州市、淶水市以及張家口市等，隨著城市擴(kuò)張，“睡環(huán)”也在不斷增長(zhǎng)和外移，延伸到了外圍的河北省范疇。隨著北京“大七環(huán)”的貫通，“睡環(huán)”將更加快速發(fā)展。類似的現(xiàn)象，在上海、廣州、深圳等特大城市同樣存在。但是，受交通、產(chǎn)業(yè)布局、行政區(qū)劃等因素影響，這種“睡環(huán)”的發(fā)展模式還有很大的改善空間。

遵循城市發(fā)展規(guī)律制定房地產(chǎn)政策

當(dāng)前，“房”“地”雙軌制以及嚴(yán)格的特大城市用地指標(biāo)管控，一定程度上不符合城市發(fā)展規(guī)律。為此，要遵循城市發(fā)展規(guī)律制定房地產(chǎn)政策，積極提高特大城市用地指標(biāo)、保障住房居住功能、以大都市區(qū)化改善“睡環(huán)”模式，引導(dǎo)特大城市健康、可持續(xù)發(fā)展。

（一）提高特大城市用地指標(biāo)

現(xiàn)行政策下，人口遷移導(dǎo)致房地產(chǎn)資源錯(cuò)配、供求失衡，是特大城市房?jī)r(jià)快速上漲的重要原因。為此，應(yīng)當(dāng)積極提高特大城市用地指標(biāo)（蘇紅鍵，2016）。首先，土地管控的頂層設(shè)計(jì)要尊重人口遷移的方向。要按照常住人口規(guī)模制定城市用地指標(biāo)，保障城市建設(shè)用地總量與人口總量相匹配，用地增長(zhǎng)、城市擴(kuò)張與城市人口規(guī)模增長(zhǎng)相匹配。二要提高居住用地比重。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2014年，全國城市總體居住用地比重為30.72%；北京市為25.79%，深圳市為27.00%，均低于全國平均水平。為滿足基本居住需求，新增建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)當(dāng)向居住用地傾斜，積極提高居住用地比重。三要?jiǎng)?chuàng)新增減掛鉤模式。當(dāng)前，在特大城市土地指標(biāo)稀缺的同時(shí)，很多城市的土地指標(biāo)閑置且預(yù)期需求較小，應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新和推進(jìn)省域、省際城市建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤，實(shí)現(xiàn)土地資源高效利用。四要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地。特大城市行政區(qū)劃內(nèi)的鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地規(guī)模較大（比如，當(dāng)前北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量約2921平方公里，其中城市建設(shè)用地指標(biāo)1600平方公里左右，北京市的鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比重接近50%），隨著城市增長(zhǎng)，需要積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，穩(wěn)妥推進(jìn)集體建設(shè)用地入市，保障城市發(fā)展需求。

（二）強(qiáng)化住房的居住功能

2 0 1 6年年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康平穩(wěn)發(fā)展。讓住房回歸居住屬性、必需品屬性，弱化其投資品、奢侈品屬性，是確保房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定、金融市場(chǎng)安全，促進(jìn)特大城市健康發(fā)展的重要保障。一方面要“增供給”。要在增加特大城市居住用地的基礎(chǔ)上，提高保障性住房供給水平。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，保障性住房是確保住房居住屬性、必需品屬性的基石。要大力提高保障性住房用地指標(biāo)，提高保障性住房建設(shè)質(zhì)量，積極完善保障性住房周邊配套，確保保障性住房品質(zhì)。另一方面要“限需求”。對(duì)于特大城市來說，在“限地”并且土地資源稀缺的情況下，“限購”是平衡房地產(chǎn)市場(chǎng)供求的基本手段，也是“保障基本需求”的重要手段。在房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè)改革嚴(yán)重滯后的情況下，特大城市應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)施與戶籍掛鉤的穩(wěn)妥的限購政策，防止住房市場(chǎng)過度投資投機(jī)化，穩(wěn)定價(jià)格，保障基本住房需求。

（三）以大都市區(qū)化改善“睡環(huán)”

大都市區(qū)是城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展到較高級(jí)階段的產(chǎn)物，這是城市發(fā)展的基本規(guī)律。當(dāng)前房地產(chǎn)政策扭曲了特大城市的正常擴(kuò)張，產(chǎn)生了跨行政區(qū)劃的以“睡城”“睡環(huán)”為特征的擴(kuò)張模式，為此，亟待通過推進(jìn)大都市區(qū)模式，引導(dǎo)城市健康發(fā)展。首先要在提高特大城市土地指標(biāo)的同時(shí)，積極推進(jìn)城市行政體制改革和區(qū)劃調(diào)整，弱化行政區(qū)劃的影響。二要加強(qiáng)大都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，積極促進(jìn)“睡環(huán)”產(chǎn)城融合發(fā)展。目前，特大城市周邊的“睡城”以提供居住功能為主，產(chǎn)業(yè)吸納人口較少，需要積極推進(jìn)大都市區(qū)內(nèi)部分工合作（魏后凱，2007），促進(jìn)外圍城區(qū)（城市）產(chǎn)業(yè)配套化、互補(bǔ)化、特色化發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)城融合。三要建立便捷的交通體系。便捷的交通體系是大都市區(qū)化的基礎(chǔ)，要加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低通勤成本；同時(shí)要依托交通體系建設(shè)，引導(dǎo)大都市區(qū)多中心網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。四要積極完善特大城市內(nèi)部、大都市區(qū)內(nèi)部的公共服務(wù)體系，改善教育、醫(yī)療資源不平衡導(dǎo)致的人口過度集中。（感謝國家社科基金重大項(xiàng)目《推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)難點(diǎn)問題研究》［14ZDA026］的支持，參考文獻(xiàn)略）

作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所