社會質(zhì)量理論視閾下突發(fā)公共事件原因分析

姜韶欣 李輝婕 封順義

社會質(zhì)量理論視閾下突發(fā)公共事件原因分析

姜韶欣 李輝婕 封順義

我國學(xué)術(shù)界關(guān)于突發(fā)事件的研究主要集中在突發(fā)公共事件發(fā)生時緊急救援過程及事件過后恢復(fù)重建方面，對于突發(fā)公共事件發(fā)生根源的研究缺乏系統(tǒng)性和整體性。而社會質(zhì)量理論關(guān)注焦點在于人民的福祉，以個體和社會、經(jīng)濟(jì)與社會兩對矛盾為出發(fā)點，將突發(fā)公共事件頻發(fā)歸因于社會經(jīng)濟(jì)保障不足、社會凝聚力不高、社會融入感低和缺乏社會增能等四大條件性因素，具體分析社會經(jīng)濟(jì)資源保障狀況、社會信任機(jī)制的建設(shè)、社會排斥現(xiàn)象的發(fā)生和公民社會參與程度的現(xiàn)狀，明確我國突發(fā)公共事件發(fā)生之深層導(dǎo)火索，從而有效指導(dǎo)我國對于突發(fā)公共事件的治理。

社會質(zhì)量理論 突發(fā)事件 治理 社會 個體 經(jīng)濟(jì)

突發(fā)公共事件的治理已經(jīng)成為我國政府重要的政治議題之一，關(guān)于突發(fā)公共事件發(fā)生根源的研究也數(shù)不勝舉，學(xué)術(shù)界關(guān)于突發(fā)公共事件發(fā)生根源的研究主要形成三大主流，向德平、陳琦（2003）認(rèn)為社會轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的利益分化和財富分配不均使整個社會相對貧困人口增多以及弱勢群體增加，導(dǎo)致社會矛盾加劇，突發(fā)性公共事件發(fā)生；劉少杰（2010）認(rèn)為我國突發(fā)公共事件頻發(fā)根源在于轉(zhuǎn)型時期的中國已進(jìn)入貝克、吉登斯和拉什所謂的“風(fēng)險社會”；高和榮將突發(fā)公共事件歸因于忽略了建設(shè)與現(xiàn)代社會相適應(yīng)的社會信任體系。筆者基于文獻(xiàn)整理與我國發(fā)展現(xiàn)狀分析認(rèn)為改革開放以來，我國以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為中心，過分重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展資本投入，一度將GDP、GNP作為國家整體發(fā)展水平的衡量指標(biāo)，忽視了社會建設(shè)，國家層面的社會政策從屬于經(jīng)濟(jì)政策，從而被喻為“社會政策是經(jīng)濟(jì)政策的侍女”，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的失衡，這種不平衡性為各種不確定性突發(fā)公共事件提供了孕育的土壤。據(jù)相關(guān)資料顯示，我國突發(fā)性公共事件的發(fā)生頻次呈現(xiàn)不斷上升趨勢，其中1993年約為0.87萬起，1994年達(dá)1萬起，2003年上升為6萬起，2005年升至為8.7萬起，2006年則超過9萬起[1]。突發(fā)公共事件的頻發(fā)也為我國的政府治理提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)，能否正確有效地處理突發(fā)公共事件直接取決于是否能深層次地挖掘出其根本致因。因此，有必要引入社會質(zhì)量理論的獨特研究視角分析我國突發(fā)公共事件發(fā)生根由。

1.社會質(zhì)量理論及其分析維度

20世紀(jì)90年代中期，歐洲在整合發(fā)展過程中出現(xiàn)了新自由主義經(jīng)濟(jì)趨勢，將社會政策看作經(jīng)濟(jì)政策的工具與附屬品，社會政策與經(jīng)濟(jì)政策地位的嚴(yán)重失衡，造成了歐洲的社會政策出現(xiàn)了危機(jī)。針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會發(fā)展的不平衡性，歐洲召開了一系列科學(xué)和政策導(dǎo)向的會議，重新審視社會政策的導(dǎo)向性與目標(biāo)性地位，由此提出了社會質(zhì)量理論。社會質(zhì)量理論的提出旨在為歐洲人民構(gòu)造一份愿景，將社會政策和經(jīng)濟(jì)政策納入社會質(zhì)量這一整體概念之下，使社會政策和經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)于社會質(zhì)量的總體目標(biāo)，解決社會政策和經(jīng)濟(jì)政策的失衡問題與不平等關(guān)系。2005年7月，英國學(xué)者艾倫沃克首先將社會質(zhì)量理論介紹到中國[2]，并針對社會質(zhì)量理論的產(chǎn)生背景，相關(guān)概念和實際應(yīng)用環(huán)境進(jìn)行了詳細(xì)闡述。近年來，我國學(xué)者對于社會質(zhì)量理論的研究也逐步深入，張海東（2010）通過分析亞洲和歐洲環(huán)境的差異性，提出社會質(zhì)量理論對于我國的福利政策具有實用價值[3]。袁浩，馬丹（2011）運用社會質(zhì)量理論的衡量因素實證分析了上海市民的幸福感程度。林卡，呂浩然（2016）對杭州、深圳和廈門三市進(jìn)行社會質(zhì)量調(diào)查，從而論證社會質(zhì)量因素與幸福感的相關(guān)性等。

社會質(zhì)量理論（Social Quality）是指公眾在提升福祉和個人潛能的條件下，能夠參與社區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)生活的程度[4]，本質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)人的“社會性”，認(rèn)為人的自我價值是其在大量的集體認(rèn)同（諸如家庭、社區(qū)、公司、機(jī)構(gòu)等）中和與他人互動中實現(xiàn)的。其理論框架中最為核心的要素為條件性因素，并相應(yīng)給出了條件性因素的四大模塊，作為社會質(zhì)量的衡量維度，并在每個衡量維度之下設(shè)立了具體的測量指標(biāo) （圖1)。

1.1 社會經(jīng)濟(jì)保障

是指國家如何處理社會與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，保證人作為社會人的角色參與到社會互動的過程中可以獲得的經(jīng)濟(jì)資源。在日常生活中，制度和組織系統(tǒng)必須為民眾提供最基本的生存資料，包括醫(yī)療衛(wèi)生、教育設(shè)施、公平的就業(yè)環(huán)境及居住條件等，保證處于社會系統(tǒng)中的個人免于貧困和被剝奪。它圍繞人的基本生活狀態(tài)，滿足最低層次的生活需求，指向社會正義，用來抵御社會給個人造成的風(fēng)險。

圖1 社會質(zhì)量的衡量維度

1.2 社會凝聚

是基于社會共享的價值觀念和行為規(guī)范基礎(chǔ)上的社會團(tuán)結(jié)與集體認(rèn)同，它體現(xiàn)了某種社會有機(jī)體運行過程中，成員對其核心價值體系的向心力及其社會關(guān)系的本質(zhì)，以社會信任和社會資本為核心概念，強(qiáng)調(diào)通過社會整合、社會團(tuán)結(jié)增強(qiáng)社會信任，形成一種具有共同價值觀念體系的社會凝聚力，防止因意識形態(tài)和行為價值理念的極端不一致而產(chǎn)生的社會分化和社會分裂。

1.3 社會融入

又稱社會包容，涉及公民身份和權(quán)利問題，通過考察社會的結(jié)構(gòu)和相關(guān)制度要素，反映包含社會保障制度、勞動市場、健康服務(wù)、住房市場和教育等在內(nèi)的制度和結(jié)構(gòu)框架對公民的可及性。與社會融入相對的概念是社會排斥，往往通過社會排斥指標(biāo)衡量社會融入狀況，社會排斥嚴(yán)重，個體的社會融入感越差，反之亦然。

1.4 社會增能

即社會賦權(quán)，研究重點在于個人具備的潛能（知識、經(jīng)驗、技能等）與個人潛能發(fā)揮的程度，主要從主觀能力與客觀環(huán)境予以定義，主觀方面?zhèn)€人潛能的發(fā)揮依賴于客觀主體與社會環(huán)境所提供的權(quán)利與機(jī)會。社會賦權(quán)關(guān)注焦點是客觀的社會環(huán)境能否為個人自身能力的充分施展和發(fā)揮提供相對公平的生活機(jī)會，本質(zhì)上體現(xiàn)的是人的尊嚴(yán)[5]。

2.社會質(zhì)量理論視閾下突發(fā)公共事件發(fā)生根源分析

前途是光明的，道路是曲折的，現(xiàn)代化道路充滿荊棘挑戰(zhàn)，但也是我國社會發(fā)展的必然選擇。我國現(xiàn)代化建設(shè)與改革已進(jìn)入國際上公認(rèn)的深水區(qū)與敏感區(qū)[6]，中國社會科學(xué)院運用定量分析方法對中國社會階層進(jìn)行研究，并在研究報告《當(dāng)代中國社會結(jié)構(gòu)》中指出：目前中國社會結(jié)構(gòu)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大約15年，這是產(chǎn)生當(dāng)前諸多社會矛盾問題的重要原因[7]。社會進(jìn)步滯后性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的超前性致使社會矛盾增生，正如狄更斯所描述的那樣“這是最好的時代，這是最壞的時代?！?/p>

在我國，突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，是相對于常規(guī)決策環(huán)境的一種非常態(tài)的特殊情景，它通常具有威脅基本價值、緊急性、不確定性等基本特征，是一種非結(jié)構(gòu)化問題[8]。目前，我國學(xué)術(shù)界關(guān)于突發(fā)公共事件原因研究已初具形態(tài)，但大多從某一類型突發(fā)公共事件出發(fā)對其發(fā)生根源展開細(xì)致分析。例如2003年“非典”的爆發(fā)嚴(yán)重透露出我國突發(fā)公共事件管理理論及相關(guān)實踐經(jīng)驗的匱乏，自“非典”之后我國學(xué)術(shù)界關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的研究與學(xué)術(shù)會議論文激增，但缺少普適性且論據(jù)較為單一和孤立，欠缺系統(tǒng)性與過程追蹤體系。孫立平教授曾提出“過程-事件分析”理論也強(qiáng)調(diào)了將社會現(xiàn)象或事件看作一種動態(tài)發(fā)展的過程，從而追蹤抓取社會現(xiàn)象或事件的本質(zhì)特征。筆者認(rèn)為社會質(zhì)量理論蘊含了“過程-事件分析”的動態(tài)性分析視角與整體發(fā)展的觀點，將個體與社會、經(jīng)濟(jì)與社會之間關(guān)系的處理作為出發(fā)點，把突發(fā)性公共事件看作是不斷發(fā)展的過程，從橫縱向角度為研究我國突發(fā)公共事件的導(dǎo)火索提供了一種全新理論框架。以社會質(zhì)量理論視角來看，當(dāng)前我國突發(fā)公共事件根源主要有以下幾方面：

2.1 基本生存需求的社會經(jīng)濟(jì)資源保障不足

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會的發(fā)展和秩序的穩(wěn)定奠定穩(wěn)固的物質(zhì)基礎(chǔ)，社會經(jīng)濟(jì)保障圍繞人們的基本生活狀況，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會關(guān)系的重構(gòu)，通過國家福利制度的完善，從公共醫(yī)療衛(wèi)生、住房保證、環(huán)境保護(hù)和公共安全等方面保障人民群眾的最基本生活需要，為他們解除后顧之憂，提升居民的幸福指數(shù)。然而現(xiàn)實情況卻差強(qiáng)人意，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心發(fā)展觀念在某種程度上有意無意的忽視了社會的發(fā)展建設(shè)，致使本末倒置，民生矛盾凸顯，居民的幸福指數(shù)下降，對政府的滿意度降低，出現(xiàn)與和諧社會發(fā)展理念相悖的不利因素。在健康領(lǐng)域的醫(yī)療保障方面，2015年的全國綜合社會調(diào)查數(shù)據(jù)表明，基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的覆蓋率不到50%，農(nóng)民工的社會保險覆蓋率更低。在義務(wù)教育辦學(xué)條件方面，全國接入互聯(lián)網(wǎng)的小學(xué)比例為77.4%，其中農(nóng)村占比為74.8%，較城市小學(xué)占比低20個百分點，城鄉(xiāng)小學(xué)接入互聯(lián)網(wǎng)比例存在較大差異。而2006一2010年的5年時間里，城鄉(xiāng)居民人均純收人差距一直保持在3.3左右，沒有明顯縮小的趨勢，在地域與城鄉(xiāng)之間，居民收入水平和基本生存資源供給存在巨大的差距，發(fā)展水平參差不齊引發(fā)社會民眾不滿情緒，消極負(fù)面情緒的積累激發(fā)質(zhì)變效應(yīng)，社會矛盾叢生。

2016年2月，天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報告公布，經(jīng)國務(wù)院調(diào)查組認(rèn)定，事故共造成165人遇難、8人失蹤、798人受傷，已核定直接經(jīng)濟(jì)損失68.66億元。事故的發(fā)生恰恰暴露了我國有關(guān)安全生產(chǎn)部門和項目審查核定部門工作的重大漏洞，相當(dāng)于為人民的生命財產(chǎn)安全埋下一顆威力無比的定時炸彈，無法保障人們最基本的生存安全需求，從而造成事故發(fā)生后人們對于相關(guān)政府部門工作的質(zhì)疑和網(wǎng)絡(luò)輿情不可抑制的負(fù)面性導(dǎo)向，擾亂社會秩序，進(jìn)一步造成多米諾骨效應(yīng)，進(jìn)而產(chǎn)生一系列次生性突發(fā)公共危機(jī)事件。

2.2 社會信任機(jī)制缺乏建設(shè)

社會離不開個人，個人也無法脫離社會。個體對社會信任與否直接決定了社會凝聚力的強(qiáng)弱，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定性。目前我國缺乏與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應(yīng)的社會信任體系，也忽略了對社會信任體系、機(jī)制和制度的相關(guān)建設(shè)，整體上呈現(xiàn)依賴傳統(tǒng)信任關(guān)系與信任結(jié)構(gòu)模式去處理當(dāng)今社會發(fā)展的問題，無法對癥下藥，產(chǎn)生個體與社會的“信任斷裂”，導(dǎo)致各種突發(fā)公共事件的產(chǎn)生。因此，一些學(xué)者也稱中國為“低信任度社會”[9]。近年來，我國醫(yī)療糾紛案件逐年增加，醫(yī)患沖突、醫(yī)院公共場所暴力事件頻發(fā)的根源就在于這種社會信任機(jī)制、體制與信任關(guān)系的不對稱與不健全。衛(wèi)生部2008年統(tǒng)計數(shù)據(jù)指出，我國每年醫(yī)療糾紛事件發(fā)生數(shù)量已超過上百萬，平均每年每家醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)生醫(yī)療糾紛高達(dá)40起，增幅遠(yuǎn)大于100%，而我國國家衛(wèi)生計生委員會統(tǒng)計指出，2013年全國醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)生醫(yī)患糾紛約7萬件[10]。可見這種“信任斷裂”已然成為我國突發(fā)公共事件頻發(fā)的重要原因之一。

2.3 社會排斥形成社會隱患集聚

社會包容程度直接體現(xiàn)了社會的排斥程度，社會排斥感越強(qiáng)，個體滿足感越低，引發(fā)各種失衡狀態(tài)與極端心理，愈容易引發(fā)突發(fā)公共事件。這種社會排斥感主要體現(xiàn)在社會弱勢群體的生存狀況、社會機(jī)構(gòu)與社會整合程度，2007年亞洲開發(fā)銀行提出“包容性增長”的理念，倡導(dǎo)“機(jī)會平等、實現(xiàn)“參與”和“共享”式增長 ,保持經(jīng)濟(jì)高速與持續(xù)增長的同時,通過消除由個人背景不同所造成的機(jī)會不平等,縮小結(jié)果的不平等,促進(jìn)社會的公平和共享性[11]。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)“二元體制”，占我國總?cè)丝?0%的農(nóng)民僅享受社會保障支出10%左右，20%的城鎮(zhèn)人口卻占有近90%的社會保障費用，還存在東西部發(fā)展不均衡及各種弱勢群體利益訴求渠道不暢通等問題，我國的基本公共服務(wù)并沒有達(dá)到全民共享的程度，為國家社會的和諧發(fā)展產(chǎn)生不穩(wěn)定力量。2016年4月17日北京市東城區(qū)發(fā)生的“快遞小哥被打事件”引爆輿論發(fā)酵，這不僅僅是一起簡單的交通事故，它從本質(zhì)上恰恰反映了社會排斥現(xiàn)象的存在，是對行業(yè)歧視的生動體現(xiàn)，面對入門門檻低及其底層職業(yè)性質(zhì)的快遞等服務(wù)業(yè)的職員時，一些人往往有一種高人一等的“統(tǒng)治感”，對這些弱勢群體人員缺乏尊重，肆意打罵，激發(fā)了這些受排斥的社會弱勢群體不滿情緒的爆發(fā)，導(dǎo)致維權(quán)性質(zhì)的突發(fā)性公共事件爆發(fā)。

2.4 公民社會參與程度低，民眾利益無法更好實現(xiàn)

公民利益的表達(dá)有助于國家政策議程設(shè)置的科學(xué)合理化，將公民的利益訴求上升到國家意識層面，將人民利益擺在突出位置，以增進(jìn)人民福祉為根本出發(fā)點和落腳點。而我國目前相對缺乏各種公民利益表達(dá)途徑且表達(dá)方式方法過于單一，非政府組織（NGO）和各種民間組織準(zhǔn)入較難，審查批準(zhǔn)程序過于繁瑣，局限了其相對獨立于政府機(jī)關(guān)而發(fā)揮作用，公民只是參與一些原則上的表象問題，其利益訴求無法真實而全面的表達(dá)，從而損害了公民的利益，各種民生需求的呼聲無法達(dá)及上層國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，導(dǎo)致社會民生保障機(jī)制、制度和體制建設(shè)滯后，民眾不滿與不信任激增，在不理性狀況下采取非法暴力手段尋求自己利益的滿足，從而引發(fā)突發(fā)公共事件。據(jù)中華全國總工會統(tǒng)計，2012年上半年時間里，全國共發(fā)生120多起由于工資糾紛而導(dǎo)致且規(guī)模在百人以上的集體停工類突發(fā)公共事件，遍及全國19個省、其中規(guī)模人數(shù)達(dá)到30多人的共有270多起，影響惡劣程度可見一斑。

由于公民利益表達(dá)渠道的不暢通，現(xiàn)實生活無法提供全面快捷的利益表達(dá)途徑，人們開始選擇其他方式闡述自己的利益需求，而網(wǎng)絡(luò)則是利益表達(dá)的不二選擇，據(jù)統(tǒng)計，中國網(wǎng)民中有超過60%的人會通過網(wǎng)絡(luò)途徑表達(dá)利益訴求，參與社會各項建設(shè)。然而由于我國網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管系統(tǒng)發(fā)展相對不完善，監(jiān)督力度不夠，實名認(rèn)證機(jī)制并沒有執(zhí)行到位，造成一些不實網(wǎng)絡(luò)謠言的迅速傳播，危及互聯(lián)網(wǎng)的健康發(fā)展和相關(guān)秩序，網(wǎng)絡(luò)輿情類突發(fā)公共事件不斷攀升。

3.社會質(zhì)量理論視閾下政府的突發(fā)公共事件應(yīng)對策略

3.1 正確處理好社會與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

社會質(zhì)量視閾下突發(fā)公共事件的治理要求我國政府首先要正確處理好社會與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，主張將經(jīng)濟(jì)嵌入社會發(fā)展體系中，經(jīng)濟(jì)增長作為手段，社會發(fā)展作為目標(biāo)，保證經(jīng)濟(jì)增長的同時，更要兼顧社會和諧發(fā)展，不以犧牲社會發(fā)展為代價促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，保證經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的雙管齊下。

3.2 建立健全社會信任機(jī)制

要正確處理集體與個體，國家與個人的關(guān)系，建立健全社會信任機(jī)制，加強(qiáng)個體對集體和國家的認(rèn)同與信任，增強(qiáng)政府威信力，推動社會團(tuán)結(jié)與社會凝聚力的形成，提高政府基層工作人員的服務(wù)質(zhì)量與個人素質(zhì)，提升政府公信力。

3.3 提升社會福利

建立“適度普惠型的社會福利制度”，構(gòu)建“覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會保障體系”和“全民共享型的發(fā)展型社會福利體系”，減少社會排斥，降低城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距，提升個體的社會融入感，實現(xiàn)國家改革發(fā)展成果全民共享與基本公共服務(wù)均等化。

3.4 拓寬民主溝通渠道

最后，國家應(yīng)拓寬民主溝通渠道，賦予人民參與政策議程制定的相應(yīng)權(quán)利，從法制、機(jī)制和渠道等全方位的保障社會參與的進(jìn)程，使民眾的利益表達(dá)順暢，進(jìn)而影響政府政策議程，最終盡可能實現(xiàn)廣大民眾最根本的利益訴求，保障民生發(fā)展，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。

4.結(jié)語

突發(fā)性公共事件因其突發(fā)性、不確定性及影響危害性需要政府予以回應(yīng)與治理，同時也為政府治理能力的提高提出了前所未有的挑戰(zhàn)。目前，我國關(guān)于突發(fā)性公共事件的治理逐步形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)和屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，并建立了以應(yīng)急管理預(yù)案、體制、機(jī)制和法制為主要內(nèi)容的“一案三制”的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系。2005年12月，在國務(wù)院辦公廳設(shè)置了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)三大職能。依此看來，我國政府的突發(fā)性公共事件應(yīng)急治理取得了很大進(jìn)步，但是仍存在研究過于片面孤立，缺乏系統(tǒng)性以及“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的弊端，對于突發(fā)性公共事件發(fā)生的根源研究角度單一，實踐指導(dǎo)意義不強(qiáng)。筆者認(rèn)為，社會質(zhì)量理論囊括了以社會經(jīng)濟(jì)、社會凝聚、社會融入及社會增能在內(nèi)的多重視角，將制度世界與生活世界，個人發(fā)展與社會發(fā)展進(jìn)行交叉考量，為我國突發(fā)公共事件頻發(fā)致因的研究提供了全新的理論框架，從而更好的指導(dǎo)我國政府從政治、經(jīng)濟(jì)、文化及信任制度建設(shè)等方面改善對突發(fā)性公共事件的治理實踐。

作者單位：江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院

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