美國(guó)地方政府改革模式回顧：緣起、經(jīng)驗(yàn)與啟示

丁揚(yáng)揚(yáng)

[摘 要]兩次世界大戰(zhàn)和大蕭條時(shí)期的經(jīng)濟(jì)破壞為美國(guó)的社會(huì)治理帶來了巨大的改變，在地方政府治理層面也產(chǎn)生了許多新問題和新情況，美國(guó)地方政府遭遇了前所未有的治理困境，為此美國(guó)政府探索了多種改革模式。本文就以此為背景，探討美國(guó)地方政府改革模式的緣起和經(jīng)驗(yàn)、美國(guó)地方政府的改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段行政體制改革方面特別是地方政府改革方面的借鑒意義，并取其精華，去其糟粕，探索出一條適合我國(guó)國(guó)情的中國(guó)特色地方政府改革路徑。

[關(guān)鍵詞]美國(guó)；地方政府；改革實(shí)踐

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.133

[中圖分類號(hào)]D771.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2017）06-0-02

1 美國(guó)地方政府概述

由于受到美國(guó)多中心、分散化以及扁平化公共權(quán)力結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的影響，其地方政府的概念和我國(guó)地方政府之間存在著很大的差異。在美國(guó)，地方政府是指除了聯(lián)邦政府和州政府以外的所有政府類型，地方政府之間，地方政府與州政府、聯(lián)邦政府之間均沒有行政隸屬關(guān)系，實(shí)行自主治理。地方政府與行政區(qū)劃不一一對(duì)應(yīng)，存在跨政區(qū)的地方政府。

美國(guó)地方政府按照類型可以劃分為縣政府、自治市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，其中縣政府也稱為郡，是在州政府領(lǐng)導(dǎo)下的下級(jí)行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)處理相關(guān)州政府安排的相關(guān)事宜，根據(jù)地區(qū)的具體實(shí)際情況有針對(duì)性地開展工作；美國(guó)的自治市和我國(guó)的自治區(qū)有很大的相似之處，都是在中央領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)城市或地區(qū)的人民為了自我治理而建立的政治實(shí)體；在美國(guó)還有一些地方的最基本的地方行政單位是鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一行政單位被授予了比較廣泛的行政權(quán)力，例如新澤西、賓夕法尼亞以及在密歇根、紐約和威斯康星的部分地區(qū)等。

2 美國(guó)地方政府改革歷程回顧

美國(guó)地方政府經(jīng)歷的歷次改革也是圍繞這兩個(gè)問題展開的，一方面是地方政府的組織結(jié)構(gòu)構(gòu)成方面，也就是地方政府如何構(gòu)建自身的行政單位和部門，從而發(fā)揮組織機(jī)構(gòu)的最大功效；另一方面是地方政府部門的職能權(quán)限問題，也就是地方政府應(yīng)該擁有何種權(quán)力來保證最有效的治理。

2.1 美國(guó)新政時(shí)期

這一時(shí)期美國(guó)地方政府的改革主要體現(xiàn)在設(shè)立大量的專區(qū)政府，也就是在縣、自治市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)這三級(jí)地方的行政管理體制之外另行成立專區(qū)。地方專區(qū)政府主要是為了實(shí)現(xiàn)某一種單一的行政職能而組建和成立的，例如公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)境治理等方面。這一時(shí)期美國(guó)地方政府改革的另一項(xiàng)重大措施是公共管理局的成立，公共管理局通常被稱為政府的“第四個(gè)”部門或者“公務(wù)部門”。

2.2 二戰(zhàn)后初期

在經(jīng)歷第二次世界大戰(zhàn)之后，美國(guó)聯(lián)邦政府面臨著十分嚴(yán)峻的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)，同時(shí)在地方政府的治理層面也遭遇了前所未有的困境。為了解決這一問題，杜魯門政府提出了“公平施政”，以整頓地方政府部門。杜魯門通過對(duì)美國(guó)地方政府的改革，使二戰(zhàn)后的美國(guó)迅速由戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)轉(zhuǎn)為和平狀態(tài)，并為美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會(huì)治理環(huán)境。

2.3 20世紀(jì)60年代至70年代

20世紀(jì)60年代至70年代是美國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等各個(gè)方面發(fā)展都比較迅速的時(shí)期，同時(shí)在美國(guó)地方政府的治理環(huán)境上也發(fā)生了諸多的變化，為了更好地適應(yīng)這一治理環(huán)境的變遷，美國(guó)對(duì)地方政府也進(jìn)行了諸多改革，其中一個(gè)主要的方面就是轉(zhuǎn)移行政職能給非營(yíng)利組織，也就是授權(quán)給非營(yíng)利組織，并讓這些機(jī)構(gòu)完成政府部門的相關(guān)行政職能，在此基礎(chǔ)上，非營(yíng)利組織成為美國(guó)地方政府重要的合作伙伴。

2.4 新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期

20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)導(dǎo)致許多西方國(guó)家被迫進(jìn)行大規(guī)模的政治改革，以分權(quán)化、市場(chǎng)化、民營(yíng)化、合作化為重要特征的美國(guó)的地方政府改革、引領(lǐng)了這一時(shí)期的新公共管理運(yùn)動(dòng)（New Public Management）。在這一改革運(yùn)動(dòng)的背景下，地方政府間的關(guān)系得到重新調(diào)整，而這種調(diào)整正是為了適應(yīng)或迎合政府治理環(huán)境變化的需要。

2.5 “重塑政府”運(yùn)動(dòng)時(shí)期

“重塑政府”運(yùn)動(dòng)的改革首先在美國(guó)的州和地方政府一級(jí)開展，其改革內(nèi)容主要涉及政府規(guī)制、人事制度、組織機(jī)構(gòu)、政府角色以及行政權(quán)力等多個(gè)方面。在這場(chǎng)改革運(yùn)用的作用下，美國(guó)地方政府職能有了很大程度的變化，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是地方政府職能下移，也就是相關(guān)的政府職能轉(zhuǎn)移給了下級(jí)政府部門進(jìn)行執(zhí)行和承擔(dān)；二是職能外移，也就是通過市場(chǎng)化的手段將行政職能授予給某一企業(yè)進(jìn)行執(zhí)行；三是政府職能內(nèi)移，也就是允許地方政府各個(gè)部門之間競(jìng)爭(zhēng)承擔(dān)某一職能或某一項(xiàng)工作；四是把有些職能推向社會(huì)，由社會(huì)組織承擔(dān)。

3 美國(guó)地方政府改革的四種浪潮

美國(guó)學(xué)者保羅·C·萊特在《The Tides of Reform Revisited：Patterns in Making Government Work，1945-2002》中認(rèn)為美國(guó)地方政府改革主要經(jīng)歷了四種浪潮，這四種浪潮對(duì)美國(guó)地方政府提高自身行政效率起到了十分重要的作用和意義。第一種浪潮是利用科學(xué)的方法和原理提高地方政府部門的行政效率；第二種浪潮是以節(jié)約和誠(chéng)信為核心，建立節(jié)約型政府和誠(chéng)信政府，從而節(jié)約政府行政成本，提高政府部門的行政效率；第三種是關(guān)注政府部門的工作成果和產(chǎn)出，并以此衡量政府部門的行政績(jī)效；第四種是建立民主政府和陽(yáng)光政府，讓廣大民眾真正地參與到政府部門的治理過程中，及時(shí)了解政府部門的各種政策和措施。這四種浪潮貫穿了美國(guó)整個(gè)地方政府的改革歷程之中，共同推動(dòng)了美國(guó)地方政府的改革。

4 美國(guó)地方政府改革的動(dòng)因

4.1 外部環(huán)境和內(nèi)部問題共同倒逼美國(guó)地方政府改革

在歷次美國(guó)地方政府改革歷程中，外部的治理環(huán)境以及內(nèi)部政府危機(jī)可以說是推動(dòng)其改革的直接動(dòng)因。從外部的治理環(huán)境上說，在全球化、信息化以及傳統(tǒng)行政模式失靈的背景下，美國(guó)地方政府治理模式也日益顯示出與后工業(yè)社會(huì)的不相適應(yīng)，這些外部環(huán)境為美國(guó)地方政府的改革提供了一個(gè)大的背景。從美國(guó)地方政府內(nèi)部治理危機(jī)上說，財(cái)政危機(jī)、政府機(jī)構(gòu)日趨膨脹、官僚主義盛行、公共行政效率低下、公共服務(wù)質(zhì)量下降和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)不力，導(dǎo)致公民對(duì)政府的不滿情緒日益增長(zhǎng)，為了應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，美國(guó)開展了地方政府改革運(yùn)動(dòng)。

4.2 “效率失靈”的窘境是美國(guó)地方政府改革的重要原因

隨著美國(guó)地方政府治理環(huán)境的不斷變遷，美國(guó)地方政府傳統(tǒng)的治理方式和治理模式已經(jīng)不符合時(shí)代發(fā)展的要求，面臨著嚴(yán)峻“效率失靈”的窘境，這主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人們對(duì)公共物品和公共服務(wù)的要求也在不斷提高，但政府部門并不能滿足人民多樣化的需求；二是地方政府各個(gè)部門之間各自為戰(zhàn)，且不能有效地進(jìn)行合作，造成了整體公共問題治理效率低下的問題；三是在縱向權(quán)力分配上，地方政府自治權(quán)限不足，不能有針對(duì)性地解決本地區(qū)的具體問題；四是地方政府依然采取傳統(tǒng)的管理方式和管理方法，遵循傳統(tǒng)的行政效率觀和官僚主義的陳規(guī)陋習(xí)，造成地方政府的治理滯后于時(shí)代的發(fā)展。

4.3 順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求是美國(guó)地方政府改革的時(shí)代動(dòng)因

從美國(guó)歷次地方政府的改革進(jìn)程中可以看出，其改革都是為了順應(yīng)時(shí)代發(fā)展而采取的措施，積極順應(yīng)信息化、市場(chǎng)化以及民主化的發(fā)展方向。例如為了順應(yīng)信息時(shí)代發(fā)展的需求，美國(guó)各個(gè)地方政府部門積極建立自身的電子政務(wù)系統(tǒng)，并加大各個(gè)部門以及各個(gè)區(qū)域之間的聯(lián)系，建立電子信息服務(wù)系統(tǒng)；同時(shí)積極引入市場(chǎng)機(jī)制，利用市場(chǎng)機(jī)制打破傳統(tǒng)僵化的政府管制，提高政府效能；同時(shí)為了適應(yīng)民主化的發(fā)展需求，社會(huì)中間組織迅速發(fā)展，從而完善了地方政府管理方式和管理內(nèi)容，提高了地方政府部門的管理效率。

4.4 分權(quán)化改革浪潮的沖擊是美國(guó)地方政府改革的間接動(dòng)因

20世紀(jì)30年代，美國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)行聯(lián)邦政府集權(quán)的管理模式，但隨著美國(guó)各級(jí)社會(huì)治理環(huán)境的不斷變遷，這一治理模式的弊端也日益顯露出來，其最大的弊端是破壞了地方政府提取財(cái)政資源的根基，削弱了地方政府的自我“造血”功能，使地方政府嚴(yán)重依賴聯(lián)邦政府的財(cái)政補(bǔ)助。同時(shí)在分權(quán)化改革浪潮的沖擊下，美國(guó)各個(gè)地方政府分權(quán)化治理的呼聲也越來越高，同時(shí)美國(guó)也具備了分權(quán)化改革的基本條件，例如美國(guó)各個(gè)地方政府行政能力的提高，地方政府之間聯(lián)系的日益密切等都為美國(guó)地方政府的改革提供了重要的條件，而這些條件與20世紀(jì)70年代以來的美國(guó)聯(lián)邦政府巨大財(cái)政赤字、信息時(shí)代的要求等因素結(jié)合在一起，政府間分權(quán)便被提上了日程。

5 美國(guó)地方政府改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)地方政府改革的啟示

5.1 引入市場(chǎng)化、民營(yíng)化和企業(yè)化的地方政府改革機(jī)制

從美國(guó)歷次地方政府改革的歷程可以得知，其在具體的管理方法上十分重視對(duì)市場(chǎng)化、民營(yíng)化以及企業(yè)化方法的運(yùn)用，這些措施也在很大程度上對(duì)我國(guó)地方政府的改革具有啟示性的借鑒意義?，F(xiàn)階段受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化浪潮的驅(qū)動(dòng)，我國(guó)政府部門提供公共服務(wù)的市場(chǎng)化、民營(yíng)化和企業(yè)化趨勢(shì)已經(jīng)初步顯現(xiàn)出來，但是從整體上說，這些具體性的管理方法并不能得到大范圍的傳播，且一些已經(jīng)對(duì)這些方法進(jìn)行運(yùn)用的地方政府，由于運(yùn)用不當(dāng)造成了收效甚微、步履維艱等情況，不能滿足我國(guó)人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。在這種情況下，一方面，我國(guó)要借鑒西方國(guó)家特別是美國(guó)地方政府在民營(yíng)化以及市場(chǎng)化方面的改革經(jīng)驗(yàn)，另一方面，我國(guó)要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并在此基礎(chǔ)上，各個(gè)地方政府部門要結(jié)合本地區(qū)、本部門的具體實(shí)際情況，真正地探索出一條符合我國(guó)地方政府市場(chǎng)化、民營(yíng)化、企業(yè)化的改革道路。

5.2 地方政府部門要轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求

美國(guó)地方政府歷次改革的一個(gè)重要的特點(diǎn)是順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展要求，積極地引入新的管理方法和管理模式，切實(shí)地提高政府部門的行政效率，滿足人們對(duì)公共服務(wù)個(gè)性化以及多元化的需求。因此，我國(guó)地方政府部門在進(jìn)行改革的過程中，一方面要準(zhǔn)確定位地方政府的職能，除了地方政府職能包括的政策調(diào)控、社會(huì)保障、政務(wù)管理的三大類社會(huì)職能，地方政府還應(yīng)將其他的具體社會(huì)事務(wù)，逐步移交給各類社會(huì)組織去管理，政府不再統(tǒng)攬社會(huì)事務(wù)；另一方面要明確界定地方政府的作用范圍；再者認(rèn)真調(diào)整好地方政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)及公民的關(guān)系，切實(shí)做到還權(quán)于市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)和公民；最后要認(rèn)真做好地方政府現(xiàn)有職能的分解工作。

5.3 堅(jiān)持地方自治制度，保證地方政府的自主權(quán)

美國(guó)地方政府部門改革過程中的一個(gè)最具特色的措施就是地方自治，也就是充分授予地方政府部門相關(guān)職權(quán)，讓地方政府根據(jù)本地區(qū)、本部門的具體實(shí)際情況開展工作，有針對(duì)性地處理問題和解決問題。我國(guó)地方政府在改革過程中要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持地方自治制度，中央政府部門要處理好與地方之間的集權(quán)、分權(quán)問題，需要中央政府集權(quán)的方面要堅(jiān)決實(shí)行集權(quán)，對(duì)于一些屬于地方政府自己管轄的事務(wù)要充分地授權(quán)給地方政府，讓地方政府在解決地方性問題的過程中具有自主權(quán)。

5.4 借鑒“新公共管理”理念，推進(jìn)我國(guó)地方政府體制改革

新公共管理理論是近年來美國(guó)興起的一種新的管理理論和管理模式，在指導(dǎo)美國(guó)地方政府改革方面發(fā)揮著十分重要的作用，我國(guó)也需要有針對(duì)性地運(yùn)用這種管理理論推進(jìn)我國(guó)地方政府體制的改革。現(xiàn)階段，我國(guó)地方政府部門普遍存在著體制僵化、管理粗放以及觀念滯后等各種問題，因此，在具體的改革過程中我國(guó)要強(qiáng)化地方政府的科學(xué)行政觀念，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體制，同時(shí)強(qiáng)化各地地方政府官員的效率意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，通過優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、健全規(guī)章制度、落實(shí)責(zé)任義務(wù)等方面的努力，切實(shí)遏制地方政府管理活動(dòng)的浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象，有效降低地方行政成本，在促進(jìn)其職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)廉潔、高效。

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