社會治理背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾工作能力提升研究

李鋒+杜建海+汪冰+葉彪

[摘 要]在當(dāng)前開展基層群眾工作的研究，對我國深化社會治理，推進(jìn)國家治理體系、治理能力的提升具有重要的意義。在研究聚焦上，本文以執(zhí)政能力提升為基點(diǎn)，鎖定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“個體”群眾工作系統(tǒng)性能力的提升，應(yīng)用“系統(tǒng)論”的基本方法，從結(jié)構(gòu)、功能、環(huán)境（情景）三個方面建構(gòu)了群眾工作能力系統(tǒng)研究的“概念框架”，并在此概念框架的基礎(chǔ)上，從科學(xué)性、情境性、有效性、匹配性四個方面建構(gòu)了“應(yīng)用層面”能力提升體系的整合模型；同時，還對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾工作提出了相應(yīng)的政策建議。

[關(guān)鍵詞]社會治理；群眾工作；能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.129

[中圖分類號]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-03

中國共產(chǎn)黨的群眾工作是國家治理現(xiàn)代化中的重要內(nèi)容之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家治理體系的最前沿陣地，立足于工作第一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的群眾工作能力直接關(guān)乎整個工作大局。社會治理創(chuàng)新在很大程度上是群眾工作的轉(zhuǎn)型，這對當(dāng)前基層干部的群眾工作能力提出了新的要求。本文從國家治理體系現(xiàn)代化的任務(wù)要求出發(fā)，圍繞社會治理中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，系統(tǒng)性地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的群眾工作能力進(jìn)行了研究。

1 群眾工作能力的研究綜述

群眾路線是中國共產(chǎn)黨的根本路線，群眾工作是中國共產(chǎn)黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢，同時，密切聯(lián)系群眾是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良作風(fēng)和政治優(yōu)勢，也是中國共產(chǎn)黨各項(xiàng)事業(yè)取得成功的重要保證。可以說，中國共產(chǎn)黨各項(xiàng)工作的推進(jìn)都離不開群眾工作的創(chuàng)新與發(fā)展。在社會治理的新背景下，群眾工作的特征、內(nèi)涵、方式都發(fā)生了很大的變化，要求各級干部要與時俱進(jìn)地提升工作能力。

1.1 群眾工作的主要內(nèi)容

中國共產(chǎn)黨黨建理論學(xué)界基本上以“組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務(wù)群眾的本領(lǐng)”為群眾工作的主要內(nèi)容，但根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展會有新的要求，如當(dāng)前群眾工作的重點(diǎn)是要和全面建成小康社會的目標(biāo)密切聯(lián)系在一起。

1.2 群眾工作能力的構(gòu)成

關(guān)于群眾工作能力的構(gòu)成，不同的研究有不同的分類。張林、張國美認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部的群眾工作能力包括宣傳、教育能力，幫助群眾克服困難的能力，解決人民內(nèi)部矛盾的能力三個方面。劉芬則提出了教育群眾的能力、服務(wù)群眾的能力、化解矛盾的能力、科學(xué)民主決策的能力以及依法辦事的能力等五大類能力。李春杰提出了洞察群眾需求的能力、理解群眾行為的能力、化解群眾矛盾的能力、應(yīng)對群眾公共危機(jī)的能力等四類能力。廖雄軍三大類的能力包括：組織引導(dǎo)群眾能力、按需服務(wù)能力、維護(hù)群眾權(quán)益能力。在網(wǎng)絡(luò)媒體迅猛發(fā)展的今天，網(wǎng)絡(luò)群眾工作也成為一個新的關(guān)注點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)信息平臺的搭建及網(wǎng)絡(luò)輿情的應(yīng)對已成為領(lǐng)導(dǎo)干部一項(xiàng)新的群眾工作能力。整體來說，主要是由基本能力與專項(xiàng)能力組成，基本能力主要是指如何溝通、交流，與群眾打成一片，而專項(xiàng)能力主要是在重大矛盾、重大事件的調(diào)處上對基本能力的綜合運(yùn)用。

1.3 群眾工作能力提升的方法途徑

工作能力的提升有一些傳統(tǒng)的方式方法：一是學(xué)習(xí)研討，二是參與實(shí)踐，三是總結(jié)改進(jìn)。體制機(jī)制的完善，在很大程度上對領(lǐng)導(dǎo)干部群眾工作能力的提升具有激勵引導(dǎo)的作用。劉芬提及群眾利益和民意表達(dá)的機(jī)制、群眾工作的黨群溝通機(jī)制、緩解矛盾的長效機(jī)制、群眾工作的評價和激勵機(jī)制等四項(xiàng)機(jī)制。姚桓、劉漢峰提出了六種機(jī)制：群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制、群眾動員機(jī)制、對黨群和諧程度的考評機(jī)制、群眾對干部政績的評價機(jī)制、權(quán)力授予與監(jiān)督機(jī)制以及服務(wù)群眾機(jī)制。具體實(shí)踐上，上海的社區(qū)建立了全聯(lián)系群眾運(yùn)行機(jī)制、聯(lián)系服務(wù)基層長效機(jī)制、創(chuàng)新解決問題工作機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督考核激勵機(jī)制，并取得了較好的成效。

2 群眾工作能力的研究思路

能力體系及提升途徑是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，其包括結(jié)構(gòu)、功能及情境三個部分，如圖1所示：一是內(nèi)部“結(jié)構(gòu)層”，即能力的要素構(gòu)成；二是中間“功能層”，即個體的能力素養(yǎng)轉(zhuǎn)化為執(zhí)政（行政）能力，配合黨委政府的具體工作；三是外部“情境層”，即能力具體的實(shí)踐環(huán)境。三者之間必須互相匹配，協(xié)調(diào)推進(jìn)。

2.1 結(jié)構(gòu)層（要素關(guān)聯(lián)）

能力系統(tǒng)是一個動態(tài)的系統(tǒng)，其結(jié)構(gòu)主體可以分為三層。

2.1.1 素質(zhì)層（德才兼?zhèn)洌?/p>

領(lǐng)導(dǎo)干部能力提升的內(nèi)在動力及潛質(zhì)。其包括價值追求（要素1：德），即領(lǐng)導(dǎo)干部的群眾觀、工作觀，直接關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)干部能力提升的內(nèi)在動力；素質(zhì)稟賦（要素2：才），即開展群眾工作所必須具備的基本身體及心理?xiàng)l件，如語言運(yùn)用的素質(zhì)、問題分析的素質(zhì)、心理調(diào)適的素質(zhì)等，直接關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)干部能力提升的內(nèi)在潛質(zhì)。

2.1.2 方法層（知行合一）

素質(zhì)是可以通過學(xué)習(xí)與實(shí)踐來改進(jìn)、提升的，得當(dāng)?shù)姆椒梢詮浹a(bǔ)素質(zhì)上的相對欠缺。其包括：學(xué)習(xí)（要素3：知），即學(xué)習(xí)與開展群眾工作的相關(guān)理論及實(shí)踐知識；實(shí)踐（要素4：行），即在具體工作實(shí)踐中，通過反思總結(jié)，積累開展群眾工作的經(jīng)驗(yàn)，提升能力。

2.1.3 制度層（傳導(dǎo)并舉）

制度引導(dǎo)與約束直接關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)干部的行為及行為取向，群眾工作能力提升需要一種制度性的支撐與激勵來推動。其包括：支撐（要素5：傳），即完善合理的工作機(jī)制，搭建學(xué)習(xí)提升的平臺，通過各種方式向領(lǐng)導(dǎo)干部“傳授”群眾工作的正確理念及有效經(jīng)驗(yàn)（杜絕“干中學(xué)”中的盲目性）；激勵（要素6：導(dǎo)），即完善績效考核及獎懲體系，營造群眾工作能力提升的良好氛圍（文化）。

從理想的狀態(tài)上說，能力最佳績效點(diǎn)出現(xiàn)在素質(zhì)層、方法層、制度層的最佳契合點(diǎn)上（“最優(yōu)”），但是在現(xiàn)實(shí)狀況上說，三個層面可以實(shí)現(xiàn)“互補(bǔ)”，達(dá)到一種“滿意”的績效點(diǎn)。

2.2 功能層

對于能力的基本界定，在勝任力模型中，能力是從其構(gòu)成上來界定的——以素質(zhì)為核心，而本文中的能力是從系統(tǒng)功能（目的性）上來界定——以處理及應(yīng)對具體問題矛盾的水平及績效為核心（素質(zhì)是一種能力潛質(zhì)，而非能力本身；但能力必須要依托于這種素質(zhì)）。系統(tǒng)是具有目的性，即促進(jìn)這種結(jié)構(gòu)體系的產(chǎn)出服務(wù)于具體的功能目標(biāo)。對于能力提升系統(tǒng)（結(jié)構(gòu)）的功能，表現(xiàn)在具體的群眾工作績效上（如矛盾解決的效率與效果）。從黨政群眾工作能力的“功能”上說，其直接表現(xiàn)在黨委政府的工作要求（群眾需求體現(xiàn)在工作要求上）與績效評估上。要保證功能性的“有效”，黨委政府應(yīng)迅速靈敏的把握群眾的需求，適時地“反饋”“作用”于能力提升系統(tǒng)（主要是制度層），進(jìn)而提升整個系統(tǒng)性的能力改善（功能調(diào)整）。從制度性建構(gòu)上說，在具體任務(wù)為指向的“剛性”制度基礎(chǔ)上，要強(qiáng)化理念、原則為指向的“柔性”制度建構(gòu)，并營造“全心全意為人民服務(wù)”的群眾工作“制度文化”。

2.3 情境層

系統(tǒng)具有開放性，必須與系統(tǒng)外部進(jìn)行溝通、互動。群眾工作能力系統(tǒng)是置于整個工作環(huán)境（情境）之中，必須對情境有一個良好的判斷，并作出相應(yīng)的“適應(yīng)”。群眾工作的能力不能一概而論，從橫向上說，不同崗位、職務(wù)、地域其要求不一樣，從縱向上說，不同的發(fā)展階段、干部成長階段要求不一樣。除此之外，還要考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的具體情境，識別工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)，改進(jìn)工作理念，應(yīng)用新的媒介手段（如網(wǎng)絡(luò)）等。社會管理創(chuàng)新的大背景對群眾工作能力及其提升方式提出了新的要求。

3 群眾工作能力的研究內(nèi)容

本文在邏輯建構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)考察基礎(chǔ)上，由“概念框架”層面（conceptual framework）導(dǎo)向“操作”層面（operational）的模型建構(gòu)及內(nèi)容分析。

3.1 模型建構(gòu)

從文中能力系統(tǒng)的概念框架出發(fā)，從實(shí)際操作層面來建構(gòu)能力提升的整合系統(tǒng)（integrated system），見圖2。一般的研究僅對靜態(tài)的能力體系提出一系列的提升措施?！罢稀笨蚣軇t是將能力的構(gòu)成、能力的應(yīng)用、能力的評估及能力的提升置于一個系統(tǒng)性的框架中進(jìn)行通盤考慮，而非僅就能力而言能力，就提升而言提升。

從能力系統(tǒng)的要素構(gòu)成視角（科學(xué)性），建構(gòu)能力的“構(gòu)成體系”（群眾工作能力包括包括哪些方面的內(nèi)容）；從能力系統(tǒng)的情境視角（情境性），建構(gòu)能力應(yīng)用的權(quán)變原則（如何在具體的工作情境中有效地應(yīng)用能力）；從能力系統(tǒng)的功能視角（有效性），建構(gòu)能力評估機(jī)制的具體標(biāo)準(zhǔn)（怎樣的能力是切實(shí)符合具體群眾工作的需要）；從能力系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性視角（匹配性），建構(gòu)能力提升的具體途徑（如何提升群眾工作能力、能力的應(yīng)用水平及能力的績效）。

3.2 內(nèi)容分析

從科學(xué)性、情境性、有效性和匹配性四個方面來切入對群眾工作能力提升具體內(nèi)容的分析。

3.2.1 建構(gòu)“合理”的能力構(gòu)成體系：三構(gòu)成

本文在建構(gòu)能力體系時，充分考慮了要素相互作用的動態(tài)性特征，結(jié)合走訪、座談、咨詢專家等方式，將能力分為：①基本能力（相對靜態(tài)、單一、基礎(chǔ)性的能力）；②拓展能力（綜合性的能力——多種能力的綜合應(yīng)用；積累性的能力——經(jīng)驗(yàn)的累積；領(lǐng)導(dǎo)性的能力——決策、指揮、監(jiān)督的能力）；③專項(xiàng)能力（特長性能力；專項(xiàng)任務(wù)應(yīng)對能力；具有更強(qiáng)的動態(tài)效應(yīng)）三大構(gòu)成。這一能力的分類較好地展現(xiàn)了能力的系統(tǒng)性、遞進(jìn)性、情境性等動態(tài)特征。從橫向上說，干部要做好群眾工作則必須要具備這一系列不同層面的能力素養(yǎng)，從縱向上說，不同職級、不同崗位、不同區(qū)域等干部其群眾工作能力素養(yǎng)的要求是不同的。

3.2.2 明確“權(quán)變”的能力應(yīng)用原則：五原則

能力具有情境性，不同環(huán)境條件下能力的要求及應(yīng)用是不同的。人們要具有“權(quán)變”的思維，掌握因人、崗、職、時、地而宜的五個原則。不同來源的干部能力應(yīng)用不同（因人而宜），如通過考錄進(jìn)入鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）或機(jī)關(guān)的干部，一般具有較強(qiáng)的文化理論素質(zhì)，缺乏的是實(shí)際工作的經(jīng)驗(yàn)和技巧，因此他們把選擇的重點(diǎn)集中在提升實(shí)踐能力上；而長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的同志見識寬、人脈廣，實(shí)際工作能力強(qiáng)，但文化素養(yǎng)和理論知識相對缺乏，因此學(xué)習(xí)能力是這類干部提升的重點(diǎn)。不同崗位干部能力應(yīng)用不同（因崗而宜），對行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類、綜合管理類這三類干部，要根據(jù)各自的崗位特點(diǎn)，有針對性地幫助提升能力。不同職級干部能力應(yīng)用不同（因職而宜），行政職級不同，對能力提升的內(nèi)容和方法也各有明顯側(cè)重，一線工作的干部提升基本素質(zhì)能力，重點(diǎn)要提升綜合協(xié)調(diào)以及處理具體事務(wù)的能力；領(lǐng)導(dǎo)崗位的干部則更要重視綜合能力的延伸與拓展。不同成長階段的干部能力應(yīng)用不同（因時而宜），筆者將當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾工作能力提升過程可以分成四個階段，即入職階段、成長階段、拓展階段、成熟階段。不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會文化情境的干部能力應(yīng)用不同（因地而宜），偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等地域的經(jīng)濟(jì)社會文化環(huán)境不同，鄉(xiāng)風(fēng)民俗和群眾工作任務(wù)也不同，要根據(jù)各自工作任務(wù)的側(cè)重點(diǎn)，提高干部的不同能力。

3.2.3 健全“有效”的能力評估機(jī)制：三標(biāo)準(zhǔn)

要進(jìn)行制度創(chuàng)新，就要建立一個有效的能力績效評估體系。人的滿意：上級有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、同事、群眾、自己以及工作中的利益相關(guān)者的滿意度評價（特別要健全群眾的評價機(jī)制），根據(jù)諸項(xiàng)評價的吻合度判斷其群眾工作能力。事的落實(shí)：在處理群眾工作具體事務(wù)中，可以從程序是否到位、任務(wù)是否完成、計劃和結(jié)果是否相近、效率和效果是否統(tǒng)一等方面判斷其群眾工作能力。法的遵守：在做群眾工作中要考慮措施是否合法、過程是否公正透明，結(jié)果是否公正、公平。

3.2.4 完善“匹配”的能力提升途徑：四途徑

從整體上來說，能力提升的途徑有四大類，即教育培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)傳授、崗位實(shí)踐、制度導(dǎo)向。教育培訓(xùn)：教育培訓(xùn)要考慮到干部的實(shí)際需求，系統(tǒng)性地開展群眾能力的理論知識、專業(yè)知識的培訓(xùn)，通過案例分析、模范示教等形式可以提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的群眾工作知識儲備。經(jīng)驗(yàn)傳授：特別對于年輕干部，入職時間較長且群眾工作出色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要定期對年輕干部進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)傳授，同時要能夠“以師帶徒”地進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)指導(dǎo)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做群眾工作的直觀經(jīng)驗(yàn)。崗位鍛煉：到一線的崗位進(jìn)行鍛煉，壓擔(dān)子、壓任務(wù)，這個過程通過指導(dǎo)教師的指導(dǎo)，干部自身的思考以及實(shí)踐操作，可以快速提升群眾工作能力。制度導(dǎo)向：完善干部選拔、激勵、考評制度中有關(guān)群眾工作能力（實(shí)績）的比重，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾工作能力的自覺性。

遵循文中能力的科學(xué)性、情境性、有效性原則，才能實(shí)現(xiàn)能力提升途徑的“匹配性”。能力體系的科學(xué)性原則要求提升內(nèi)容具有系統(tǒng)性，能力應(yīng)用的情境性原則要求提升方式具有多樣性，能力績效的有效性原則要求提升效果具有針對性。在實(shí)際應(yīng)用上，要掌握這些原則，針對不同的干部群體、不同的工作情景設(shè)計系統(tǒng)化、多樣化的有效提升途徑。

4 提升群眾工作能力的對策建議

本文在關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾工作能力、提升體系結(jié)構(gòu)及其現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，把當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部群眾工作能力的提升途徑總結(jié)為四大機(jī)制。第一，創(chuàng)新教育培訓(xùn)的內(nèi)容及模式，夯實(shí)基層干部群眾工作能力提升的基礎(chǔ)平臺。干部群眾工作能力的提升基礎(chǔ)在于教育培訓(xùn)，只有這樣才能努力使干部隊(duì)伍大面積、系統(tǒng)化、快捷的提高群眾工作的綜合水平。在創(chuàng)新培訓(xùn)內(nèi)容上，要增強(qiáng)干部群眾工作能力培訓(xùn)的系統(tǒng)性和科學(xué)性，主要可設(shè)置四大塊內(nèi)容，即群眾工作理念培訓(xùn)、崗位實(shí)務(wù)培訓(xùn)、專項(xiàng)任務(wù)培訓(xùn)、能力系統(tǒng)培訓(xùn)。第二，創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)傳授的方法及舉措，拓寬干部群眾工作能力提升的渠道形式。干部群眾工作能力的提升途徑，關(guān)鍵在于做好經(jīng)驗(yàn)傳授工作，使年輕干部群眾工作能力提升的過程常態(tài)化、個性化，做到卓有成效。第三，創(chuàng)新崗位鍛煉的方式方法，拓展干部群眾工作能力提升的實(shí)踐途徑。干部群眾工作能力提升的重要平臺在于實(shí)踐鍛煉，在工作中增長才干，積累經(jīng)驗(yàn)。第四，創(chuàng)新制度體系，形成增強(qiáng)干部群眾工作能力提升的工作機(jī)制。干部群眾工作能力提升的根本方法在于制度導(dǎo)向，引導(dǎo)、激勵廣大干部踐行宗旨，努力為人民服務(wù)，享有較高的群眾滿意度。完善干部選拔制度、分類分級培訓(xùn)制度、“傳、幫、帶、促”制度、崗位實(shí)踐制度、定期專題研討交流制度、聯(lián)系群眾、聯(lián)村（居）工作制度、群眾工作考評和責(zé)任追究制度。

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