淺析現(xiàn)今土地管理之土地執(zhí)法所面臨的問題與對策

王慶鵬++李軍

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，現(xiàn)今土地及房產(chǎn)的持續(xù)升溫，土地違法案件層出不窮，違法形式變化多樣，監(jiān)管與處罰力度嚴(yán)重不到位。如何在發(fā)展經(jīng)濟的同時，更加有效的保障土地市場的可持續(xù)發(fā)展。本文簡要闡述一下目前土地執(zhí)法難的現(xiàn)狀與對策。

關(guān)鍵詞：國土資源 土地執(zhí)法 問題 成因 對策

隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，工業(yè)與城鎮(zhèn)化的進程不斷加快，如何在保障發(fā)展的同時，更好的使土地資源管理可持續(xù)發(fā)展，土地執(zhí)法就顯得尤為重要。隨著國家法律法規(guī)的不斷健全與完善，土地執(zhí)法力度的不斷加大，土地執(zhí)法逐步步入正軌。但是目前土地違法案件發(fā)現(xiàn)難、制止難、處理難、執(zhí)行難的現(xiàn)狀的存在，嚴(yán)重阻礙了土地執(zhí)法工作。本文擬從河口區(qū)的實際情況出發(fā)，針對這些問題，分析產(chǎn)生問題的原因，并提出對策和建議，希望對國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作能有所俾益。

一、現(xiàn)狀。

1、土地違法行為及動向發(fā)現(xiàn)難，掌控難。我國土地管理制度聲起步晚，土地管理法律、律、法規(guī)不完善，特別是執(zhí)法力量薄弱，缺乏較為先進的監(jiān)察設(shè)備與手段，特別是處于最基層的執(zhí)法力量更為嚴(yán)重。加之基層的執(zhí)法人員少，監(jiān)察范圍大，不可能每次都能巡查到每個地方，這就使不法分子鉆了空子。往往有時等到我們發(fā)現(xiàn)了，違法建筑已經(jīng)形成，如再去拆除就增大了難度。

2、制止、防范土地違法活動難度大。在現(xiàn)實生活中，許多違法活動很難有效的防范和制止。根據(jù)土地管理法第八十三條的規(guī)定，國土資源部門對土地違法行為有制止權(quán)，但缺乏實施強制執(zhí)行的有效手段。對于正在實施的土地違法行為，國土執(zhí)法監(jiān)察人員只能是現(xiàn)場宣傳教育，明確責(zé)任，交待后果，并下達責(zé)令停止違法行為通知書，雖然《山東省土地監(jiān)察條例》第二十一條規(guī)定，土地管理部門對正在違法修建的建筑物可以“報請同級人民政府批準(zhǔn)決定予以強制拆除”，但由于缺乏具體性的規(guī)定，使得在實際操作中難度很大。如果違法者不聽制止，仍然繼續(xù)其違法行為，國土執(zhí)法監(jiān)察部門沒有相應(yīng)的措施和辦法，只能是看著其繼續(xù)違法，直至違章建筑形成。國土執(zhí)法監(jiān)察人員只能按法定程序落實處罰措施，再申請人民法院強制執(zhí)行，時效性太差，與及時制止、拆除相矛盾，使得我們的執(zhí)法活動相當(dāng)被動。就河口區(qū)為例，由于行政區(qū)成立較晚，由于當(dāng)時歷時原因在河口區(qū)內(nèi)形成了大量的飛地、插花地等情況，行政區(qū)域是在河口區(qū)，但是土地權(quán)屬卻禹屬于別的縣區(qū)，這就造成了違法主體不聽從當(dāng)?shù)赝恋貓?zhí)法部門的管理，這就更加大了土地執(zhí)法的難度。

3、取證、處罰措施落實難。雖然我國有相關(guān)的土地管理法律、法規(guī)，且對于土地違法案件的行政處罰較為嚴(yán)厲，但土地違法者卻總是采用一切辦法以對抗、阻撓執(zhí)法人員的調(diào)查取證和處罰，拒不執(zhí)行土地管理部門的停工及拆除等行政處罰決定，加之各執(zhí)法部門之間沒有做好相關(guān)的協(xié)調(diào)與溝通，執(zhí)法力量的大力缺失，使土地執(zhí)法寸步為堅。以拆除私建房屋為例，沒有各執(zhí)法部門的聯(lián)合執(zhí)法，僅靠國土部門的微薄力量很難將處罰決定落實到位，致使土地行政處罰成為一紙空文。

4、強制執(zhí)行缺乏可操作性，執(zhí)法困難。（1）是土地執(zhí)法制止權(quán)難以執(zhí)行到位。現(xiàn)行法律賦予國土部門的執(zhí)法權(quán)力和手段十分有限，沒有賦予切實可行的強制執(zhí)行權(quán)。即使個別條款所規(guī)定的制止權(quán)和執(zhí)行權(quán)，也都缺乏實際的可操作性。（2）是土地執(zhí)法查處權(quán)難以落實到位。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)和《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，土地違法案件必須經(jīng)過立案、調(diào)查、內(nèi)部討論會審、定性、告知、送達處罰決定等法定程序，案件辦理時間一般需兩、三個月。如果當(dāng)事人不配合，或者故意阻撓調(diào)查工作，時間還會相應(yīng)延長。過長的案件辦理時間，必然給案件的查處執(zhí)行帶來難度。（3）是現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)缺乏可操作性。比如，《土地管理法》對非法占用土地的處罰是限期拆除或沒收非法占地新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。但是對于拆除或沒收的方法、途徑與具體實施人，法律卻沒有明確的規(guī)定。國土部門依法處罰，如果違法當(dāng)事人拒不執(zhí)行，國土部門既沒有強制執(zhí)行的法律依據(jù)，又沒有強制執(zhí)行的手段，結(jié)果往往是以罰代法，收取罰款結(jié)案了事。這也在一定程度上使土地違法行為人產(chǎn)生了只要繳納罰款就算代替辦理合法用地手續(xù)的錯誤觀念。

二、成因。

1、土地管理的責(zé)任落實不到位。隨著國寺土系統(tǒng)半垂直狀態(tài)的成立，對鎮(zhèn)、村缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究機制，個別鎮(zhèn)、村甚至認為基層國土所垂直管理后，土地執(zhí)法主要是國土部門的責(zé)任，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不去配合主動做好違法用地的拆除整改工作，對村干部的違法出租、非法轉(zhuǎn)讓耕地、私自擴建宅基地的責(zé)任追究，往往流于形式，甚至不予追究。由于河口區(qū)成立較晚，歷史遺留問題較多，違法主體比較復(fù)雜，這也是造成此原因的一大主因。

2、違法用地成本低，獲取利益大。一些違法單位和個人非法占用土地被查處后，該罰款的不能落實到位，該拆除的不能執(zhí)行到位，對于提出處理建議或移送司法機關(guān)處理的案件，由于各和原因不了了之，使違法主體不能得到應(yīng)有的處理，形成部分違法用地成本比合法用地成本低的現(xiàn)象，致使違法主體心存僥幸，敢于以身試法。此類情況存在于未批先建，私建房屋等情況較多，由于執(zhí)法不到位，起不到震懾作用。

3、聯(lián)合執(zhí)法機制不健全。國土部門向法院、公安部門移送案件缺少有效渠道，有些部門甚至對國土部門移送的案件受理不及時，使土地執(zhí)法工作的效力大打折扣。國土部門與銀行、工商、稅務(wù)、建設(shè)、規(guī)劃、供電、供水、公安、執(zhí)法等部門的工作不銜接。由于各方利益不同，聯(lián)合制止違法用地的措施落不到實處。

三、對策。

1、加大對國土資源政策的宣傳力度。采取多種形式，如發(fā)放宣傳資料、舉辦法律講座、在電視臺設(shè)立土地宣傳專欄等，廣泛深入宣傳國土資源管理的法律、法規(guī)。尤其是要強化對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級領(lǐng)導(dǎo)的土地宣傳教育。對一些重大、典型的國土資源違法案件給予通報、曝光，充分發(fā)揮警示、震懾作用。

2、加強土地執(zhí)法體制的建設(shè)。逐步健全聯(lián)運執(zhí)法機制，嚴(yán)厲查處國土違法案件。針對當(dāng)前土地執(zhí)法面臨的新形勢，在實際工作中，健全由當(dāng)?shù)攸h委、政府牽頭，銀行、工商、稅務(wù)、建設(shè)、規(guī)劃、供電、供水、公安、執(zhí)法等部門參加的聯(lián)席會議制度，一旦發(fā)現(xiàn)重大土地違法案件，多部門共同進行會商會審，迅速實行聯(lián)動執(zhí)法，規(guī)定對所有違法占地建筑一律不辦理任何證件，不供水供電，將社會監(jiān)督機制的整體效益最大限度發(fā)揮，提高土地執(zhí)法效果，使土地執(zhí)法這個拳頭變得更加有力，第一時間對土地違法行為給予重擊。這樣，即可彌補國土資源管理法律法規(guī)強制權(quán)受限的局限，又可形成管理職責(zé)的分?jǐn)?，大大加強國土資源的科學(xué)管理，同時增強了土地執(zhí)法力量。

3、強化當(dāng)?shù)卣?zé)任。把土地執(zhí)法工作列入對地方政府及鎮(zhèn)、村的目標(biāo)考核內(nèi)容，如果新增違法用地占新增建設(shè)用地面積或宗地數(shù)達到一定比例，或者發(fā)生土地違法違規(guī)用地行為造成嚴(yán)重后果或惡劣影響的，對土地違法違紀(jì)行為不及時制止、組織查處不力，違法違規(guī)用地集中整治工作不能通過上級政府驗收的鎮(zhèn)、村，實行一票否決制，取消有關(guān)主要負責(zé)人的評先樹優(yōu)資格，并追究其相關(guān)責(zé)任。