“租稅替代”與地方政府的房地產行為糾正

黃少安

“租稅替代”與地方政府的房地產行為糾正

黃少安

在土地資源給定前提下，對于地方政府的財政收入而言，因為由房價上漲所帶來的租金收入上升將導致本地稅收收入在長期內相同幅度的下降，分稅制的財政體制只是意味著部分稅收下降的損失將由中央政府承擔，地方政府依然要承擔稅收下降的部分代價。一個負責任的政府都不要幻想通過刺激地價房價上漲、刺激房地產片面發(fā)展來獲得更多的財政收入和拉動經濟增長。因為 “租”和 “稅”在長期內是等價的，即使在短期內也是相互替代的，過度吃 “租”還是要還的。對于現(xiàn)階段中國地方政府及其官員而言，有必要讓他們充分認識到 “租稅替代”關系以及高地價、高房價和房地產片面發(fā)展給本地區(qū)經濟發(fā)展的副作用，但是，更重要的仍然是優(yōu)化政績考核體系，依靠制度約束其短期行為。

租稅替代關系；房地產；土地財政；地方政府職能

一、“租稅替代”原理的意蘊

我們提出的 “租稅替代”原理的基本思想是在土地資源給定的前提下，政府要獲得高房價，從而推動房地產發(fā)展所產生的 “租”，就必須相應地犧牲來自于其它行業(yè)的 “稅”，形成 “租稅替代”機制。租稅替代關系，在量上可能有差異，在一定條件下是 “租稅等價替代”，這時的 “租稅替代”原理也可以稱為 “租稅等價”原理；而在另一些條件下，租稅替代的部分不一定完全等價，即 “租”的增加部分不一定等于 “稅”的減少部分。我們還把政府的財政收入來源分為兩部門———來自房地產的各種財政收入統(tǒng)稱為 “租” （無非是房租、地租或者其變種）；把來自房地產以外行業(yè)的收入統(tǒng)稱為 “稅”。

人們可觀察到的事實是：幾乎所有的地方政府及其官員都認為，本地房地產價格上漲對地方經濟發(fā)展是有利的，至少對增加地方財政收入是有利的，因此，對中央政府以抑制房地產價格上漲為目標的宏觀調控政策很難積極主動地配合和執(zhí)行，基本上是在玩貓和老鼠的游戲，只不過 “時代不同了”，貓常常玩不過老鼠。問題是：房地產價格過度上漲、房地產片面發(fā)展真的對地方政府的財政收入增長有利嗎？對本地區(qū)經濟增長和發(fā)展有利嗎？

此處要闡釋的是，對于地方政府而言，無論長期還是短期，財政收入的 “租稅替代”原理都會發(fā)生作用。房地產業(yè)短期繁榮、 房價上漲和地價上漲僅在短期內會帶來地方政府 “租”金收入的增加，但這未必導致本地區(qū)GDP總量、財政收入總量、就業(yè)總量獲得應有的增長。

從長期來看，在土地資源給定前提下，對于地方政府財政收入而言，因為由房價上漲所帶來的租金收入上升將導致本地稅收收入在長期內相同幅度的下降，分稅制的財政體制只是意味著部分稅收下降的損失將由中央政府承擔，地方政府依然要承擔稅收下降的部分代價，這說明 “租稅替代”原理對于財政分權下的地方政府在長期內依然適用。即使在短期內，地方政府依然會因為房價上漲損失一定的稅收收入，因為高房價必將一方面提高本地區(qū)居民的生活成本，從而提高工資成本，另一方面提高所有企業(yè)活動和其它商務活動的成本（房租或購房成本），而這些成本上升將降低企業(yè)當期利潤，進而降低企業(yè)稅收。唯一的差異在于，因當期房價上漲所導致的稅收損失不一定只體現(xiàn)在當期，會攤到后續(xù)的較長時期內。由此可見，對于地方政府而言，無論是長期還是短期，推高房地產價格在長期內并不能提高地方政府總收入，土地租金收入上升必然導致企業(yè)稅收的下降，房價上漲對政府收入肯定存在負面影響，租稅替代機制也肯定將起作用。

依據(jù)國家統(tǒng)計局1998—2008年間的工業(yè)企業(yè)調查數(shù)據(jù)進行實證分析，結果強有力地支持了 “租稅替代”原理：房地產價格提高，企業(yè)上繳的稅收越低，房地產價格上升一倍，企業(yè)總稅收占工業(yè)總資產比重下降5個百分點，企業(yè)增值稅、所得稅、主營業(yè)務稅金及附加占工業(yè)總資產比重分別下降3.1、1和0.8個百分點。換言之，如果政府通過推高房價獲取更高的土地租金收入，這必然導致企業(yè)稅收收入的下降，這種 “租稅替代”機制意味著房地產價格上漲并不能導致政府租稅總收入上升。

二、當下房地產業(yè)在何種程度上推動了GDP增長

伴隨著高房價的房地產業(yè)發(fā)展到底多大程度上推動了GDP增長？人們現(xiàn)在往往相信 “高房價——房地產快速發(fā)展——GDP高速增長”的 “邏輯”，好像也有高房價地區(qū)GDP具有較高增長速度的 “事實”。但是，一個基本事實是：在資源總量一定的情況下，房地產業(yè)占用資源太多，必然擠占其它產業(yè)所需資源，從而影響其他行業(yè)發(fā)展，即不同產業(yè)發(fā)展之間也有替代關系。更何況，高房價到底是促進還是抑制了GDP增長？現(xiàn)有研究還沒有給出確定性的結論。有些地區(qū)經濟增長速度很快，恰好同期房價上漲也快，人們以為是高房價拉動了房地產業(yè)從而拉動了經濟增長，而事實很可能是：假如房價沒那么高，經濟增長會更快。目前，已經有了一些數(shù)據(jù)證明，很多房價高的地區(qū)并非GDP增長快的地區(qū)，很可能是過高的房價抑制了其GDP總量增長，只是這種抑制作用到底有多大，還很難測算出來，這是值得進一步研究的方向。

高地價和高房價的地區(qū)，由于高土地成本、高商務成本和高生活成本，其招商引資必然受到影響，既會影響新的、潛在的投資進入，又可能導致已經進入的投資者撤資或減少追加投資，特別是存在國家間和地區(qū)間競爭的情況下。地方政府為了本地區(qū)GDP增長和業(yè)績，很重視招商引資，又不得不實施各種優(yōu)惠政策以吸引投資，主要是廉價甚至免費提供大量投資建廠的土地（工業(yè)和商業(yè)用地）、減免稅或變相減免稅等等，為此，各地區(qū)還惡性競爭，爭相提供更優(yōu)惠的政策。結果是：一方面，在獲得GDP增長的同時，招商引資成本大幅度提高而得到的實惠卻不多；另一方面，政府因為高房價、高地價而多收入的 “租”，又因為必須廉價或免費提供土地、減免稅而送出去了。如果政府強行低價征用居民土地，又需要冒政治風險。這其實也是“租稅替代”原理在逆向地發(fā)生作用。

高房價地區(qū)，一定程度上還會影響優(yōu)秀人才的匯集和城市化。我們看到的事實是：一些地理位置較好的地區(qū)，例如距離大城市不遠的地區(qū)或城市周圍的小鎮(zhèn)，開始有房價低、生活還算方便的優(yōu)勢，一些優(yōu)秀人才樂意前去購房、定居，在吸引投資的同時，他們也愿意去創(chuàng)業(yè)?？墒牵捎诜康禺a價格的快速上漲，這些地區(qū)很快失去這些優(yōu)勢，由于對人才失去了吸引力，對投資也失去了吸引力，實際上會使這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化減速。

為什么高地價、高房價和房地產的片面發(fā)展對地區(qū)經濟有上述不利影響，地方政府還是熱衷于積極助推房地產業(yè)及其高價格呢？這主要歸因于現(xiàn)行的財政體制，主要表現(xiàn)為兩個方面：

第一，中央與地方現(xiàn)行的財政分權體制。大量研究表明，中國財政分權提高了地方政府的積極性，促進了中國經濟增長。然而，近年來的財稅體制改革導致地方政府支持本地企業(yè)發(fā)展的積極性相對下降，而更加熱衷于推動城市化，進而提高政府的土地收入。財政激勵導致地方政府更加熱衷于發(fā)展房地產業(yè)，表現(xiàn)為當前中國如火如荼的土地城市化。為什么財政分權下地方政府如此熱衷于房地產發(fā)展？現(xiàn)行分稅制背景下，與企業(yè)相關的大部分稅收需要上繳中央政府：75%的增值稅和60%的企業(yè)所得稅由中央政府獲得。與此相反，與土地相關的“租”的收入則絕大部分歸于地方財政。在預算內收入中，建筑業(yè)和房地產業(yè)的營業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等都由地方財政享有；作為預算外收入的土地出讓金更是地方財政收入最重要的來源。另一方面，土地出讓金作為預算外收入，地方政府對其使用具有更加自由的支配權。在這樣的激勵機制下，地方政府有更強的激勵推高房價，以獲取更高的土地收入。盡管政府收入的 “租稅等價”原理在長期內成立，但如果租的收益主要由地方政府獲得，而由此帶來的稅收損失主要由中央政府承擔時，地方政府有激勵不斷推高住房價格以提高來自租金的收入。

第二，地租收入的短期性甚至一次性導致有任期限制，從而有短期行為傾向的地方政府官員偏好從房地產，特別是土地租金中獲得財政收入，因為這樣的收入既快又多。所以，對于他們而言，地價和房價越高，短期內地方財政收入越多，至于短期內把土地用完了，未來怎么辦，不是重點關心的問題。盡管長期內 “租稅等價”成立，但在短期內，租的收益可能大于稅收的損失，具有任期限制的政府官員有激勵以損失未來稅收為代價來提高本期的地租收入。

另一個導致地方政府熱衷于房地產發(fā)展的原因與地方政府官員業(yè)績考核制度有關。政績考核有片面追求GDP增長、招商引資的傾向，但同時并不考核GDP和招商引資的代價，也不考核財政收入的支出范圍和質量（退稅、免稅、無償或廉價提供土地等于放棄一部分租），這些都不影響其政績。這樣就導致通過短期內增加房地產的租而增加財政收入是政績，短期內房地產業(yè)增長導致GDP增長是政績，通過優(yōu)惠政策（更多的財政支出，實際上也是減少了財政收入）來增加招商引資還是政績。從這個角度而言，地方政府及其官員偏好租從而偏好抬高地價和房價而不顧其它方面，也是理性行為。

三、提高房地產宏觀調控的政策效力需要系統(tǒng)思維

第一，所有負責任的地方政府都不要幻想通過刺激地價房價上漲，刺激房地產片面發(fā)展獲得更多的財政收入來拉動經濟增長。因為 “租”和 “稅”在長期內是等價的，即使在短期內也是相互替代的，而且，政府和整個國民經濟可能會付出超出財政收入的代價（過度吃 “租”是要還的）。日本曾經的高房價和房地產片面發(fā)展帶給了日本什么呢？美國政府想依靠金融手段刺激房地產業(yè)發(fā)展（表現(xiàn)為需求增加、房價不斷上漲），從而刺激經濟發(fā)展和政府財政收入增加，最后不是付出了金融危機的代價嗎？其實，中國20世紀90年代也有過房地產泡沫的教訓。

第二，改革財政管理體制，調整中央與地方政府的財政分權關系。在科學研究的基礎上，尋求中央和地方財政收入的分配比例和稅源結構，同時改變財政支出的軟預算狀況并相應地調整財政職能，改變地方財政對房地產的高度依賴狀況。

第三，現(xiàn)階段對于地方政府及其官員而言，有必要讓他們充分認識到 “租稅替代”關系以及高地價、高房價和房地產片面發(fā)展給本地區(qū)經濟發(fā)展的副作用，但是，更重要的是優(yōu)化政績考核體系，依靠制度約束其短期行為。

第四，對于中國現(xiàn)階段的中央政府的房地產宏觀調控政策，應該考慮到 “租稅替代”機制的作用。宏觀調控的目標是房地產價格穩(wěn)定和房地產行業(yè)健康發(fā)展，而不是價格的大幅下降。如果短期內房地產價格猛跌，房地產業(yè)可能因此陷入困境，導致國民經濟的不良連鎖反應，地方財政也將在短期內受到嚴重影響。作為地方政府，在財政支出具有剛性、不可能宣布破產的情況下，可能就會增加其他方面的稅收，或者要求中央政府增加財政的轉移支付或者為其債務買單，最后都要落實為增加稅收。也就是說，在來自房地產的 “租”突然大幅度減少而支出不可能大幅度減少的情況下，會加大其它領域的 “稅”，從而加大其它企業(yè)和百姓的負擔。這本身也是從支出意義上的或逆向的 “租稅替代”原理的作用。而且，短期內房地產價格猛跌，很可能導致大量中小房地產企業(yè)破產，從而導致房地產業(yè)高度壟斷局面的形成，對國民經濟整體、中央政府、地方政府、企業(yè)、居民個人都是不利的。

（責任編輯 陳孝兵）

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（2017）01-0069-03

黃少安，山東大學經濟研究院（中心）院長、教育部長江學者特聘教授，山東濟南，250100。