國外區(qū)域大氣治理財稅政策研究

■文/趙世萍 路斌

國外區(qū)域大氣治理財稅政策研究

Study on foreign fiscal and taxation policies of the regional atmospheric treatment

■文/趙世萍 路斌

世界各國的大氣污染治理一般都經(jīng)歷了從末端治理到源頭防治再到環(huán)境保護的過程。在這個過程中，各國十分注重發(fā)揮財稅政策的作用，不斷探索和實施多樣化的財稅政策。經(jīng)過幾十年的努力，世界各國的大氣污染治理取得了明顯的效果，并逐步形成了完善的體系和運行機制。

一、合理劃分政府間環(huán)保事權(quán)

（一）清晰的縱向環(huán)保職責劃分

國際上發(fā)達國家在環(huán)境保護和大氣治理中，有著非常清晰的政府間職責劃分，各級政府各司其職，形成合力。在環(huán)保事權(quán)的劃分上聯(lián)邦制國家與單一制國家有很大的差異。聯(lián)邦制國家，憲法對中央政府的權(quán)利進行了明確的規(guī)定，地方政府具有較大的獨立性和自治權(quán)，體現(xiàn)在環(huán)保事權(quán)劃分上突出表現(xiàn)為中央政府與地方政府誰對環(huán)保責任負責兜底的問題。在單一制國家，權(quán)利被賦予了中央政府，中央再授予地方政府，在環(huán)保職責上更多的表現(xiàn)為自上而下的層級制，各層級政府之間有著比較明確的職責范圍。

美國是聯(lián)邦制國家，各級政府在憲法上相對獨立，并在法律規(guī)定的范圍內(nèi)獨立行使各自的職權(quán)。聯(lián)邦、州和地方政府同時在環(huán)保領域承擔各自職責，形成了各級政府在環(huán)保領域各司其職的模式。聯(lián)邦政府主要負責宏觀層面和跨界污染物的相關法規(guī)、政策的制定，如制定全國性環(huán)保法律，制定全國的最低環(huán)境標準，解決全國范圍內(nèi)的重大環(huán)境問題等。各州政府全面負責州轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量，在聯(lián)邦總局環(huán)境標準原則的指導下，可以根據(jù)本州的實際情況，通過立法和制定政策，應對大氣污染。地方政府則主要完成州政府法律規(guī)定的事務及其授權(quán)的事務。在環(huán)保機構(gòu)設置上，聯(lián)邦層面，美國環(huán)保局負責全國性的環(huán)保事務，其下轄的十個區(qū)域辦公室，負責監(jiān)督區(qū)域內(nèi)各州對聯(lián)邦的環(huán)境法律、項目的執(zhí)行，協(xié)調(diào)州與聯(lián)邦政府的關系。在州層面，美國各州都設有自己獨立的環(huán)境管理機構(gòu)，這些環(huán)境管理機構(gòu)不是國家環(huán)保局的附屬部門，它們只對本州負責，具有獨立的職責和法律地位。不同層級的政府在相互獨立的前提下，即各有側(cè)重又相互補充和交叉。

日本是典型的單一制國家，憲法并不明確劃分中央與地方的權(quán)利，地方的權(quán)利來自中央授權(quán)。日本的財權(quán)高度集中于中央政府，而事權(quán)大多分散在地方政府，中央政府和地方政府的財政關系非常明晰。在環(huán)境污染治理上，中央政府負責全國性法律及環(huán)境標準的制定與監(jiān)督，實施有關空氣污染、水質(zhì)污染以及污染物排放等的管制，大氣污染相關信息的提供，環(huán)境調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測等。地方政府按照中央環(huán)保相關政策，根據(jù)當?shù)氐沫h(huán)境污染情況，制定地方環(huán)境保護政策。地方政府無力承擔的事務劃歸中央或由中央出面協(xié)調(diào)。若中央政府獨立承擔的事務最終發(fā)生在地方，則作為中央對地方的委托事項處理。為了協(xié)調(diào)財權(quán)集中在中央，事權(quán)分散于地方的矛盾，日本建立了規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）建立區(qū)域合作共治的模式

空氣污染的跨區(qū)域性質(zhì)決定了大氣治理不僅需要政府的縱向聯(lián)動，而且需要區(qū)域之間的合作與協(xié)同。許多國家設立了跨行政區(qū)域的、獨立的、專門的公共機構(gòu)，負責跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)與合作。美國環(huán)保局建立了一系列區(qū)域大氣環(huán)境管理機制，如南加州海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)、臭氧污染區(qū)管理區(qū)、能見度保護與區(qū)域灰霾管理區(qū)等。在這些區(qū)域內(nèi)設立統(tǒng)一管理機構(gòu)，加強跨界合作，運用各種綜合手段進行協(xié)調(diào)和管理。

此外，發(fā)達國家借鑒城市區(qū)域管理模式，在大氣污染治理過程中進行了很多探索。如以加拿大多倫多為代表的“整合治理模式”，以英國的倫敦為代表的“分層復合治理模式”，以美國匹茲堡為代表的“多邊聯(lián)合治理模式”，都取得了很好的效果。

二、出臺有針對性的財稅政策

（一）發(fā)達國家大氣污染形成的主要原因

通過對發(fā)達國家大氣污染成因分析發(fā)現(xiàn)，造成空氣污染的主要原因不外以下幾種：一是工業(yè)排放。歐洲的工業(yè)化起步早，隨著工業(yè)化擴展，工業(yè)生產(chǎn)所需的煤炭、石油等能源消耗逐年上升，產(chǎn)生了大量的煤煙和二氧化硫，引發(fā)了嚴重的大氣污染。20世紀中期，英國、法國等工業(yè)化國家，由于大氣污染造成的公害事件頻發(fā)。二是生活排放。伴隨著工業(yè)的飛速發(fā)展，歐美等發(fā)達國家先后實現(xiàn)了城市化，大量人口向城市流動，人口和工業(yè)過度集中帶來極大的環(huán)境負擔，因此產(chǎn)生的大量生活排放，也是大氣污染的元兇之一。三是汽車尾氣排放。技術的進步加速了汽車工業(yè)的發(fā)展，尤其是汽車進入家庭帶來了尾氣排放污染。汽車排放的煙塵微粒不僅是霧霾天氣的主要污染源之一，還能引起“光化學煙霧”等。四是特殊的地理環(huán)境和氣候條件。以英國倫敦為例，倫敦處于泰晤士河谷地，缺少風的流動，加上英國氣候溫和濕潤，易出現(xiàn)逆溫現(xiàn)象。特殊的自然環(huán)境和氣候條件使倫敦地區(qū)的空氣不易流通，容易導致各種煙塵聚集，形成霧霾，引發(fā)空氣污染。

不同國家以及同一國家不同時期的主要污染源存在明顯差異，英國早期的污染源主要是工業(yè)生產(chǎn)和生活取暖產(chǎn)生的煤煙，日本主要的污染源是工業(yè)排污與汽車尾氣，德國則是汽車尾氣及鄰國污染物的漂移。針對不同的污染源，各國治理大氣污染的政策也各有不同。

（二）出臺針對性的財稅政策

在大氣污染治理的過程中，各國根據(jù)本國污染源及實際情況，采取了不同的治理路徑和政策手段。一類是以行政手段為主的治理方式，通過制定法律法規(guī)，輔之以必要的財稅政策，取得了立竿見影的效果，如英國初期的治理模式。另一類是以經(jīng)濟手段為主，充分發(fā)揮市場機制作用，達到治理污染的目的，如美國等國家。各國大氣治理財稅政策主要側(cè)重以下幾個方面：

一是促進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。1、政府通過財政投入和財政補貼，扶持清潔能源、轉(zhuǎn)變低碳經(jīng)濟和改造老舊能源設備。如企業(yè)和研究機構(gòu)研發(fā)新技術、新產(chǎn)品，英國政府給予其費用總額70%的資助。居民改造老舊燃爐，英國政府補貼40%費用，對采用可再生能源供暖的家庭戶均補貼1000英鎊。美國對一些重點可再生能源項目提供30%的現(xiàn)金補貼。2009年奧巴馬宣布投資24億美元對新型電動車以及車用電池的研發(fā)項目給予補貼。2、利用稅收政策鼓勵節(jié)能減排。首先，對產(chǎn)生污染的企業(yè)和個體征收環(huán)境稅。早在20世紀70年代，美國就開始征收二氧化硫稅。為促進能源節(jié)約、限制能源過度消費，美國征收能源消費稅，包括聯(lián)邦消費稅、燃料稅等稅種。其次，對節(jié)能減排產(chǎn)品和項目實行稅收優(yōu)惠：比如，美國政府規(guī)定，電力公司向居民提供安裝節(jié)能設施的費用可以免稅，向商業(yè)和工業(yè)用戶提供的節(jié)能費用也可以按照一定百分比免稅。美國政府對新型煤炭技術項目投資、煤氣化投資和節(jié)能建筑減免稅收，對防治污染的專項環(huán)保設備可以加速折舊，并在5年內(nèi)計提完折舊。

二是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。面對環(huán)境污染和能源短缺，英國政府加大了對服務業(yè)的扶持力度，大幅降低對傳統(tǒng)制造業(yè)、煤炭采掘業(yè)等污染嚴重產(chǎn)業(yè)的補貼，使得這些長期依賴政府補貼的高污染產(chǎn)業(yè)萎縮，制造業(yè)就業(yè)崗位逐漸下降。同時，政府出臺稅收減免政策，大力資助一些尚未實現(xiàn)盈利的服務性企業(yè)，實行按照研發(fā)費用24%進行現(xiàn)金退款的政策，使得金融等服務業(yè)的就業(yè)水平快速上升，逐步完成由制造業(yè)為主向服務業(yè)為主的轉(zhuǎn)變。

三是引導個體消費行為。政府通過財政投入促進公共交通的發(fā)展，同時利用稅收手段，促進居民改變出行方式。如英國自2008年起開征機動車環(huán)境稅，根據(jù)機動車二氧化碳排放量征收機動車環(huán)境稅，鼓勵消費者選擇低碳排放汽車。英國倫敦為減輕交通擁堵和空氣污染，從2003年起對進入市中心的私家車征收“擁堵費”，并逐步對環(huán)保、低能耗車輛實行減免機動車環(huán)境稅，由此獲得的收入用于改善倫敦的公交系統(tǒng)。為了鼓勵市民選擇低排量或使用清潔能源的新能源汽車，2010年美國聯(lián)邦國稅局宣布，截止到2010年年底，購買指定產(chǎn)品最多可享受30%最高至1500美元的減稅。

四是實施政府綠色采購政策。許多國家都出臺了政府綠色采購政策，引導和促進環(huán)保產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費。英國對可再生能源電力實施政府采購，推動可再生能源電力的發(fā)展。英國政府綠色采購占政府采購的份額超過了30%。美國相關法律規(guī)定，聯(lián)邦政府機構(gòu)必須采購具有“能源之星”標志的產(chǎn)品，以此促進節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

英國在制定大氣防治財稅政策時，引導與強制并重，美國則更強調(diào)發(fā)揮市場機制在大氣污染防治上的作用。

三、輔之以必要的財政支持

世界各國在各級政府出臺針對大氣污染治理的財稅政策的同時，也通過財政支持制度來保障地方財力、事權(quán)和支出責任的匹配。各國采用財政支持的手段來實現(xiàn)區(qū)域間的財政平衡，利用生態(tài)補償機制來平衡各方的利益關系。

（一）縱向轉(zhuǎn)移支付

在大氣污染治理的過程中，世界各國的地方政府承擔了主要的事權(quán)和支出責任，其中央政府則通過縱向的財政支持來保障地方財力和支出責任匹配，調(diào)節(jié)區(qū)域間的財政能力。

美國通過一般性財政支持的形式，將資金無條件地劃撥給地方政府，以確保其在大氣污染治理中的財政需求。根據(jù)美國環(huán)保局的財政預決算報告，2013至2015年，美國聯(lián)邦政府對州政府和地方政府的大氣污染防治財政資金支持分別是2.24億美元、2.28億美元和2.43億美元，聯(lián)邦政府的大氣環(huán)保投入資金約占其環(huán)保總投入的10%。

美國聯(lián)邦政府還通過專項補助的方式撥款給地方政府用于特定的環(huán)保用途，專項補助財政撥款要求地方政府按照指定的用途和方式使用所撥款項，且地方政府需要拿出一定比例的配套資金。美國專項補助主要的支出項目包括大氣全球變化研究計劃，清潔能源技術，減少溫室氣體等，并且逐年加大支出力度。以“清潔能源技術”項目為例，2013年美國聯(lián)邦政府用于清潔能源技術的支出為5783百萬美元，2014年該項支出為7933百萬美元，一年間增加了1845百萬美元。

日本為了協(xié)調(diào)中央與地方政府間事權(quán)與財權(quán)的嚴重不平衡，建立了政府間縱向財政支持制度。日本政府主要通過地方交付稅和國庫支出金完成對地方政府的財政支持，而國庫支出金是日本地方政府環(huán)境污染治理方面的主要資金來源。日本在大氣污染治理上的支出由中央和地方政府共同承擔，總體上中央負擔1/3，地方承擔2/3。

（二）橫向資金支持

橫向財政資金支持是在既定的財政體制下，財力充裕地區(qū)向財力不足地區(qū)進行的資金轉(zhuǎn)移，是縮小地區(qū)間差距、實現(xiàn)地區(qū)財力均衡的手段。

德國政府間橫向財政平衡是其特有的財政支持方式，也是德國平衡各州財力差距的重要手段。政府為各州之間的橫向財政支持提供了完善的法律保障，規(guī)范了財政支持的計算方法和指標。德國財政橫向財政支持的資金來源主要有兩種：一是扣除劃歸各州銷售稅的25%后,余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配;二是財政較富裕的州按照橫向平衡機制將部分稅金直接撥給財政貧困的州。通過財政橫向轉(zhuǎn)移支付，縮小了各州之間的財力差距，緩解了貧困州財政的困境。

四、建立靈活有效的財政投融資制度

發(fā)達國家在保護環(huán)境的過程中，同樣面臨著資金供需的矛盾。為了突破資金瓶頸、有效解決資金供需的矛盾，各國積極拓寬多元化融資渠道，調(diào)動社會資本加入，逐步形成了政府公共財政引導、金融機構(gòu)綠色信貸支持、污染物排放權(quán)交易等多元化的投融資模式。

（一）建立環(huán)?；?/h3>

20世紀80年代末期，美歐等發(fā)達國家采用了通過政府引導基金撬動社會資本的方式，增加大氣污染投入，創(chuàng)新污染治理機制。

英國政府通過建立“碳基金”“減排基金”“碳信托基金”來解決企業(yè)環(huán)境污染治理的融資問題，其目的是幫助企業(yè)減少二氧化碳的排放，提高能源效率，投資低碳技術，降低環(huán)境污染程度。

美國加利福尼亞州成立了南海岸大氣質(zhì)量管 理 區(qū)（South Coast Air Quality Management District，SCAQMD），并設立了南海岸大氣質(zhì)量管理基金，用以解決跨區(qū)域大氣治理中不同地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，美國SCAQMD跨域治理的基金既有來自政府的部分，也有來自企業(yè)和公眾的部分，基金對內(nèi)部資源進行調(diào)整，盡量縮小不同地區(qū)之間的差異造成的影響，使得跨域治理體系更具有公平性和凝聚性。此外，美國還利用市政債券來籌集環(huán)境污染治理的資金。市政債券在吸引了大量社會閑置資金的同時，也起到了引導社會資金的示范作用。

（二）創(chuàng)新財政信貸支持

美國鼓勵銀行等信貸機構(gòu)通過財政貼息等激勵政策參與大氣治理活動，引導銀行等金融機構(gòu)對環(huán)保項目提供綠色信貸資金，鼓勵對減輕大氣污染的項目給予低息和無擔保貸款。

日本政府鼓勵成立非盈利新金融機構(gòu)，并為環(huán)保企業(yè)和環(huán)保項目企業(yè)提供中長期優(yōu)惠利率貸款。德國也對節(jié)能環(huán)保企業(yè)和項目給予低利率、借貸周期長的優(yōu)惠貸款。這些優(yōu)惠貸款不僅利率低于市場利率、償還條件優(yōu)于市場條件，甚至前幾年不需要償還，必要時還給予補貼。英國政府針對企業(yè)設立了“減排基金”和“碳信托基金撥款”，該基金規(guī)定，凡是與英國財政部簽訂減排協(xié)議的企業(yè)都可以申請一定數(shù)量的無息貸款，對企業(yè)的減排技術進行更新和改造。

（三）建立以污染物排放交易為工具的融資模式

建立針對特定大氣污染物的排放權(quán)交易機制，使排污信用額度具有市場價值，成為可以交易的金融資產(chǎn)，是歐美發(fā)達國家廣泛使用的一種模式。

SCAQMD實施的“區(qū)域清潔空氣激勵市場”計劃，就是一項排污交易計劃。SCAQMD設定硫氧化物和氮氧化物的總量控制限額，每年向特定企業(yè)核發(fā)一定的排污許可額度，企業(yè)可通過自主選擇減排或者購買其他企業(yè)的額度來達到總量控制目標。

歐盟的碳排放交易體系是目前全球最大的碳排放交易體系，也是歐盟控制溫室氣體排放的關鍵工具。歐盟是世界上第一個建立碳排放權(quán)交易立法的區(qū)域，它的交易體系不僅覆蓋了歐盟成員國還包括了一些與歐盟有密切聯(lián)系的歐洲國家，形成了和非歐盟國家進行減排的銜接。

作者單位：1.中國財政科學研究院；2.環(huán)境保護部機關服務中心