水電工程移民安置方式收益模式配套措施的研究

李湘峰,李靜濤,吳立恒

(1.水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院,北京100120；2.河南省林州市水利局,河南林州456550)

隨著全國水電開發(fā)逐步向偏遠(yuǎn)高山峽谷、江河上游地區(qū)的挺進(jìn),受區(qū)域地域條件、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素影響,傳統(tǒng)的移民安置方式急需進(jìn)行創(chuàng)新與研究；而各類安置方式收益模式及缺點(diǎn)對應(yīng)措施設(shè)計(jì)是開展創(chuàng)新研究工作的基礎(chǔ),有必要進(jìn)行系統(tǒng)的分析與研究。

1 移民安置方式分類

生產(chǎn)安置方式主要指移民恢復(fù)生產(chǎn)、重建收入和就業(yè)系統(tǒng)的措施、路徑、辦法。一般,我們將其分為傳統(tǒng)安置方式和創(chuàng)新型安置方式。傳統(tǒng)安置方式,主要是指有法律、政策依據(jù),有據(jù)可查,在水電工程移民安置中比較經(jīng)常采用的安置方式,包括農(nóng)業(yè)安置、二三產(chǎn)業(yè)安置、自謀職業(yè)安置等。其中農(nóng)業(yè)安置方式最為普遍,該方式安置的移民占絕對多數(shù)；但該方式越來越受到土地資源和水資源以及社會環(huán)境的制約。近幾年,部分地區(qū)開展了養(yǎng)老保障、逐年補(bǔ)償、土地入股等創(chuàng)新移民安置方式償試。

2 各類安置方式收益模式及配套措施完善設(shè)計(jì)

2.1 農(nóng)業(yè)安置

2.1.1 資金來源

農(nóng)業(yè)安置的資金來源為土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi),費(fèi)用額度根據(jù)國務(wù)院令第679號《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉的決定》、國務(wù)院令第471號《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》和《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定執(zhí)行。當(dāng)土地補(bǔ)償補(bǔ)助倍數(shù)超過規(guī)定的倍數(shù)仍無法滿足要求的,從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。

2.1.2 安置收益

農(nóng)業(yè)安置收益等于農(nóng)業(yè)安置所配置的土地產(chǎn)出和剩余集體財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的效益之和。

2.1.3 配套措施設(shè)計(jì)

農(nóng)業(yè)安置生產(chǎn)配套措施是指在移民配置的土地資源基礎(chǔ)上所進(jìn)行的種植業(yè)結(jié)構(gòu)規(guī)劃、土地整理及田間配套等措施。由于移民配置的土地資源地類及生產(chǎn)條件有所不同,針對不同地類采用的配套措施也應(yīng)有所不同。對于耕地后備資源較為豐富的地區(qū),通過建設(shè)水利設(shè)施提高供水保證率、種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增加土壤肥力等措施可以彌補(bǔ)移民從河谷地區(qū)到高海拔地區(qū)的種植業(yè)收入損失。但對于土地資源較為匱乏的高海拔半農(nóng)半牧地區(qū)和以牧業(yè)為主的地區(qū),采用傳統(tǒng)的配置耕地進(jìn)行安置不僅經(jīng)濟(jì)代價(jià)大,而且收入可靠性差、移民接受程度低。針對這些地區(qū),牧業(yè)收入是移民收入的主要經(jīng)濟(jì)來源,通過配置草地資源并根據(jù)草地載畜平衡計(jì)算分析,提高草場產(chǎn)出將是一個(gè)重要的解決渠道。通過變放牧為圈養(yǎng)、變天然草場為人工草場、增加灌溉設(shè)施等措施,可提高草場單位產(chǎn)量,增加移民收入。例如,青海某流域某水電站,如采用配套耕地進(jìn)行安置,則存在改造耕地工程量巨大、移民不適應(yīng)等一系列問題；若采用耕地補(bǔ)償模式,人均耕地開發(fā)費(fèi)用達(dá)到23萬元,而土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用額度無法滿足耕地開發(fā)規(guī)劃要求；最終,通過充分利用庫周剩余草地資源、增加人工草場等措施,使電站節(jié)省投資約3.4億元,移民年人均收入增加了300余元。

2.2 關(guān)于養(yǎng)老保障安置

2.2.1 資金來源

根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定,資金來源由個(gè)人、集體、政府配套三部分組成。對于每個(gè)水電工程,可用于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)用主要由土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)來解決。其中,對于個(gè)人而言,根據(jù)土地管理法第二十六款的規(guī)定“不需要統(tǒng)一安置的,安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用”的規(guī)定,可以獲得的土地補(bǔ)償資金為土地安置費(fèi)；對集體而言,根據(jù)土地管理法第二十六款的規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有”,可以獲得的土地補(bǔ)償資金為土地補(bǔ)償費(fèi),根據(jù)國務(wù)院令第471號《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》和國發(fā)〔2004〕28號《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》關(guān)于土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)滿足移民安置規(guī)劃要求的規(guī)定,對于養(yǎng)老保險(xiǎn)中由個(gè)人和集體的出資費(fèi)用應(yīng)在電站建設(shè)征地涉及的土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)中解決,費(fèi)用不足時(shí),應(yīng)提高土地補(bǔ)償補(bǔ)助倍數(shù),當(dāng)土地補(bǔ)償補(bǔ)助倍數(shù)超過規(guī)定的倍數(shù)仍無法滿足要求的,從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。對于政府配套資金,應(yīng)根據(jù)各省區(qū)的規(guī)定執(zhí)行。

2.2.2 安置收益

養(yǎng)老保障安置收益等于養(yǎng)老保險(xiǎn)收益與其他收入收益之和。其中,養(yǎng)老保險(xiǎn)收益由個(gè)人帳戶資金與基礎(chǔ)養(yǎng)老金構(gòu)成(目前國家標(biāo)準(zhǔn)為70元)。

2.2.3 配套措施設(shè)計(jì)

對于采取養(yǎng)老保險(xiǎn)方式的移民,根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)方式的缺點(diǎn),其配套措施主要包括不同年齡段的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式及養(yǎng)老保險(xiǎn)之外的其他收益措施：

(1)對于超過領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的移民,完全可以直接利用移民資金納入農(nóng)村社會保險(xiǎn),因?yàn)樾滦娃r(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)明確規(guī)定已達(dá)到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的,不用繳納費(fèi)用可直接領(lǐng)取養(yǎng)老金。對于水電工程給予的移民征地補(bǔ)償費(fèi)用,該部分移民可利用這筆資金進(jìn)一步獲得生產(chǎn)資源或用于其他投資,擴(kuò)大移民收入,考慮到該部分移民年齡較大以及行動不便的因素,若配置土地資源進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不太現(xiàn)實(shí),直接拿錢消費(fèi)不符合老年人的心理；因此,建議采用逐年實(shí)物補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｆ滟M(fèi)用主要配套措施模式為養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用(財(cái)政補(bǔ)貼費(fèi)用)加上移民土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi),其收益模式為養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)金與利用移民土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)所獲得的逐年實(shí)物補(bǔ)償收益之和。

(2)對于尚未達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡要求的移民,如果將全部征地費(fèi)用用于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn),則存在到法定年齡前無資源和無收入的窘?jīng)r。因此,當(dāng)征地費(fèi)用充裕時(shí),應(yīng)保證該期間的基本生活收入(采取貨幣、實(shí)物補(bǔ)償或者通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)措施達(dá)到基本生活收入目標(biāo)),并輔以必要的技能培訓(xùn),多余的資金可用于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。其費(fèi)用主要配套措施模式為達(dá)到基本生活收入所需要花費(fèi)的費(fèi)用(或必要的農(nóng)業(yè)安置費(fèi)用)加上養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。達(dá)到法定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡前,移民收入為基本生活收入,該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)達(dá)到或超過原有生活水平；達(dá)到法定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡后,其收入為基本生活收入、基礎(chǔ)養(yǎng)老金、自行繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)對應(yīng)的個(gè)人帳戶收益之和。

(3)對于征地費(fèi)用不多的地區(qū),其首要條件則應(yīng)考慮基本生活收入為前提,對未達(dá)到法定領(lǐng)取年齡的移民而言,不宜采納養(yǎng)老保險(xiǎn)方式,應(yīng)采用其他安置方式。

2.3 關(guān)于逐年補(bǔ)償安置

2.3.1 資金來源

根據(jù)發(fā)能源〔2012〕293號文《國家發(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》有關(guān)“因地制宜穩(wěn)步探索以被征收承包到戶耕地凈產(chǎn)值為基礎(chǔ)逐年貨幣補(bǔ)償?shù)壬偻?、無土安置措施”的精神,納入土地的范圍目前可暫定為“被征收承包到戶耕地”。隨著我國電價(jià)體制改革和承包制度的改善,對于除了耕園地外以其他農(nóng)業(yè)收入為主的地區(qū),可由各省區(qū)考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,據(jù)實(shí)研究將其他土地納入逐年補(bǔ)償范圍的可行性。耕地逐年補(bǔ)償資金的資金來源應(yīng)符合國土法第二十五款“征用土地的各項(xiàng)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)自征地補(bǔ)償、安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付”和國務(wù)院令第471號《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》、國土資規(guī)〔2016〕1號《國土資源部 國家發(fā)展改革委 水利部 國家能源局 關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)大中型水利水電工程建設(shè)的意見》的規(guī)定。即,應(yīng)將按規(guī)定計(jì)算的耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用納入概算,經(jīng)財(cái)務(wù)評價(jià)測算后,對于土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用仍無法滿足逐年補(bǔ)償發(fā)放費(fèi)用的,不足部分由電站運(yùn)行費(fèi)解決。該模式不僅保證了移民的逐年收入,而且減少了電站建設(shè)法人的籌款壓力。

2.3.2 安置收益

逐年補(bǔ)償安置收益等于逐年補(bǔ)償收益與其他集體土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用所產(chǎn)生的收益之和。

2.3.3 配套措施設(shè)計(jì)

逐年補(bǔ)償安置的缺點(diǎn)是逐年補(bǔ)償金額與移民心態(tài)的分歧,以及所產(chǎn)生的多余勞動力可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的隱患。因此,逐年補(bǔ)償安置方式需研究的配套措施包括逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和移民采取逐年補(bǔ)償方式后的后續(xù)發(fā)展問題。

(1)關(guān)于逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要與各省(區(qū))頒布的統(tǒng)一年產(chǎn)值相銜接,同時(shí)要考慮移民補(bǔ)償收益增長的合理要求。根據(jù)統(tǒng)一年產(chǎn)值制定的規(guī)定,每隔一定時(shí)間要考慮物價(jià)上漲、產(chǎn)量增加等因素對其進(jìn)行修訂,因此,逐年補(bǔ)償費(fèi)用是變化的,不是一成不變的。逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)通過分析與耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用的關(guān)系,進(jìn)行合理修正。將逐年補(bǔ)償費(fèi)用考慮折現(xiàn)后與耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用進(jìn)行比較,若小于耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用時(shí),則應(yīng)以耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用為現(xiàn)值,求解年值。亦即,利用資金回收系數(shù)計(jì)算得出的結(jié)果,即為每年應(yīng)該發(fā)放的逐年補(bǔ)償費(fèi)用。若大于耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用,則采用省區(qū)頒布的統(tǒng)一年產(chǎn)值。關(guān)于折現(xiàn)率的選取,考慮到移民安置工作屬于水電工程的一部分,宜考慮機(jī)會成本、電站融資成本等因素綜合分析確定。如果按照傾斜移民、等同水電站資本金考慮的話,建議采用資本金基準(zhǔn)收益率8%。以西南某電站為例,在不考慮移民補(bǔ)償收入增長和考慮移民補(bǔ)償增長的情況下(又分兩種情況,一是逐年補(bǔ)償基數(shù)采用省里頒布的統(tǒng)一年產(chǎn)值；二是以16倍耕地補(bǔ)償費(fèi)為控制所對應(yīng)的逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)),逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用間的關(guān)系計(jì)算結(jié)果為：在不考慮移民逐年補(bǔ)償費(fèi)用增長的情況下,16倍的耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)折算成年值為2 032元,大于當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一年產(chǎn)值1 580元的標(biāo)準(zhǔn),則逐年補(bǔ)償費(fèi)用采用2 032元；在考慮移民逐年補(bǔ)償費(fèi)用增長的情況下,16倍的耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)折算成年值為1 311元,小于當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一年產(chǎn)值1 580元的標(biāo)準(zhǔn),這時(shí)應(yīng)以1 580元作為年值返算需要多少資金,經(jīng)計(jì)算為耕地補(bǔ)償?shù)?8.4倍。

(2)關(guān)于逐年補(bǔ)償后的移民后續(xù)發(fā)展。逐年補(bǔ)償解決了移民收入恢復(fù)的問題,但調(diào)研發(fā)現(xiàn)：我國目前已實(shí)施逐年補(bǔ)償?shù)牟糠炙姽こ?出現(xiàn)了勞動力剩余、移民無所事事的情況。為保持社會的穩(wěn)定,有必要加快剩余勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)或庫區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。移民后續(xù)發(fā)展需要資金的保障,資金來源可考慮從以下方面籌集：一是耕地之外的其他集體土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)；二是從水電站提取的庫區(qū)發(fā)展基金；三是地方稅收或電站建設(shè)單位提供的資金。以西南某工程為例,其庫周具有豐富的旅游業(yè)、林果業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)等資源，經(jīng)規(guī)劃預(yù)測,利用逐年補(bǔ)償后的剩余集體資金及庫區(qū)發(fā)展基金發(fā)展庫區(qū)產(chǎn)業(yè)后,不僅解決了移民的就業(yè)穩(wěn)定問題,而且提高了移民收入,移民實(shí)際收入超過規(guī)劃目標(biāo)收入4 800～6 200元。

2.4 土地入股

2.4.1 資金來源

參照國辦發(fā)〔2016〕73號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案的通知》,并考慮水電工程建設(shè)征地特點(diǎn),可首先考慮在耕(園)地土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)資金額度內(nèi)選擇確定。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)可由縣級人民政府指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織按照村民自治、民主協(xié)商的原則確定土地入股比例,安置補(bǔ)助費(fèi)可全額參與土地入股。對于除耕園地以外其他非建設(shè)用地土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)納入土地入股范疇的問題,可由各省區(qū)考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,據(jù)實(shí)研究其可行性。

2.4.2 安置收益

土地入股安置收益等于土地入股分紅收益與其他輔助措施產(chǎn)生的收益之和。

2.4.3 配套措施設(shè)計(jì)

土地入股安置方式的優(yōu)缺點(diǎn)如同逐年補(bǔ)償安置方式,但其還存在電站建設(shè)期無收益以及電站運(yùn)行期效益不確定性等風(fēng)險(xiǎn)。因此,對于土地入股安置方式而言,主要需要配套的措施就是如何解決電站建設(shè)期移民無收益和電站運(yùn)行期效益不確定對移民收入的風(fēng)險(xiǎn)控制問題。

(1)關(guān)于電站建設(shè)期移民無收益的處理。土地入股安置產(chǎn)生的入股效益是建立在電站發(fā)揮正常效益的前提下的,而電站移民安置是發(fā)生在電站建設(shè)期間的,由于兩者在時(shí)間上存在一定的矛盾,因此在移民搬遷期至電站發(fā)揮效益期間,當(dāng)征地費(fèi)用充裕時(shí),應(yīng)首先保證該期間的基本生活收入(采取貨幣、實(shí)物補(bǔ)償或者通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)措施達(dá)到基本生活收入目標(biāo)),多余的資金可用于繳納入股股金。其費(fèi)用主要配套措施模式為達(dá)到基本生活收入所需要花費(fèi)的費(fèi)用(或必要的農(nóng)業(yè)安置費(fèi)用)加上土地入股股金。電站發(fā)揮效益前,移民收入等于基本生活收入,該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)達(dá)到或超過原有生活水平；電站發(fā)揮效益后,其收入為入股分紅收益(若電站發(fā)揮效益前的基本生活收入有延續(xù)性,收入之和也包含基本生活收入)。但對于征地費(fèi)用不多的地區(qū),則應(yīng)首先以恢復(fù)基本生活收入為前提。

(2)關(guān)于電站運(yùn)行期效益不確定對移民收入的風(fēng)險(xiǎn)控制。對于發(fā)電經(jīng)濟(jì)效益較好的經(jīng)營性水電站工程,只要保持運(yùn)行期電站正常效益的發(fā)揮,移民應(yīng)當(dāng)分享的效益是有保障的,但因電力市場化特點(diǎn)及一些不可預(yù)見因素,有些風(fēng)險(xiǎn)是無法回避的。對于移民個(gè)人而言,根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的大小,可分為移民可承受的風(fēng)險(xiǎn)和移民不可承受的風(fēng)險(xiǎn)。對水電站運(yùn)行單位和地方政府而言,可分為可管理風(fēng)險(xiǎn)和不可管理風(fēng)險(xiǎn)。就具體水電工程而言,電站和地方政府平時(shí)的資金管理及運(yùn)行管理屬于可管理的風(fēng)險(xiǎn),該風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)通過加強(qiáng)管理等措施嚴(yán)格控制,避免發(fā)生；對于運(yùn)行期發(fā)電量的年際合理變化及物價(jià)合理變化所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)屬于移民可承受的風(fēng)險(xiǎn)；而移民擔(dān)心的風(fēng)險(xiǎn)主要指移民不可承受的風(fēng)險(xiǎn)和不可管理的風(fēng)險(xiǎn)。其表現(xiàn)形式主要指自然災(zāi)害造成電站損失、電站發(fā)電無法取得收益、市場平均收益大于發(fā)電收益等情況。

對于上述風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)分別提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)對策。其中，對于可管理風(fēng)險(xiǎn)和移民可承受的風(fēng)險(xiǎn)通過提前預(yù)報(bào)、加強(qiáng)管理等措施予以回避和減輕；對于不可管理的和移民不可承受的風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方法,建立保險(xiǎn)金或備用金制度。建立保險(xiǎn)金或備用金制度可采取不同的方法,比如：可考慮從土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用中分出兩筆錢,第一部分用于土地入股滿足移民收入的恢復(fù),第二部分建立保險(xiǎn)或備用金,且該值應(yīng)該基本滿足移民收入的再次恢復(fù)；當(dāng)該值小于移民收入恢復(fù)所需要的措施費(fèi)用時(shí),應(yīng)考慮增加土地補(bǔ)償補(bǔ)助倍數(shù)或從運(yùn)行費(fèi)中解決；或者考慮土地入股按照優(yōu)先股方式進(jìn)行處理,當(dāng)電站項(xiàng)目法人解散清算時(shí),移民持有的股權(quán)具有剩余財(cái)產(chǎn)的分配優(yōu)先權(quán)。

3 結(jié)論與建議

(1)移民安置方式的選擇應(yīng)以當(dāng)?shù)刈匀坏乩項(xiàng)l件和社會經(jīng)濟(jì)狀況為基礎(chǔ),并充分考慮庫區(qū)移民年齡、受教育程度、收入構(gòu)成、生產(chǎn)生活習(xí)慣等情況,采取多途徑、多渠道方式合理選擇。各種移民生產(chǎn)安置方式收益需考慮相互間的相對平衡,在首先保證移民基本收入的前提下,通過收益可實(shí)現(xiàn)程度分析,考慮風(fēng)險(xiǎn)控制及可利用資金額度,提出合理的配套措施設(shè)計(jì)。

(2)本論文主要從安置收益方面對配套措施設(shè)計(jì)提出了完善意見,對于在土地補(bǔ)償費(fèi)用之外額外增加的費(fèi)用暫時(shí)沒有考慮電站和地方政府對配套資金的可承受程度,建議有關(guān)方面在統(tǒng)籌分析國民經(jīng)濟(jì)評價(jià)和項(xiàng)目財(cái)務(wù)評價(jià)的前提下,進(jìn)一步分析研究移民安置方式配套措施與項(xiàng)目整體效益之間的關(guān)系。

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