從環(huán)境保護法角度淺析排污權(quán)交易制度

秦楊

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，環(huán)境污染也在不斷的加重，一種將環(huán)境資源使用權(quán)商品化的排污權(quán)交易制度應(yīng)運而生。排污權(quán)交易是在污染物排放總量一定的前提下， 利用市場機制允許企業(yè)之間將對環(huán)境資源的使用權(quán)即排污權(quán)像商品那樣進(jìn)行交易， 以此來控制污染物的排放，達(dá)到減少排放量保護環(huán)境的目的。環(huán)境使用權(quán)交易制度起源于美國，它一直被認(rèn)為是一項法律化的經(jīng)濟手段[1]。在承認(rèn)排污權(quán)交易為我國試點地區(qū)帶來環(huán)境效益的基礎(chǔ)上，我們也應(yīng)看到這一制度在實施過程中存在的種種問題。正文通過對排污權(quán)交易制度在我國存在的缺陷和問題，從立法層面提出了應(yīng)對措施，以求排污權(quán)及其交易制度能夠更加完善，在中國得到更廣泛的實施。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易 立法建議

排污權(quán)，又稱環(huán)境容量資源的使用權(quán)，是企業(yè)等排污單位通過行政申請在獲得環(huán)境行政部門的許可后，按照許可證指定的范圍、時間、地點、方式和數(shù)量等內(nèi)容進(jìn)行排污的權(quán)利。它是對環(huán)境容量資源的一種無償利用，在對環(huán)境造成污染時，行政機關(guān)又可以通過污染收費制度進(jìn)行以“罰”為目的的行政措施。在過去，生產(chǎn)力水平不是很發(fā)達(dá)，人口不如現(xiàn)在眾多，市場競爭不是那么激烈，環(huán)境容量資源也比較豐富，能同時滿足人們的生產(chǎn)生活需要，一度被認(rèn)為是取之不盡、用之不竭的免費材料。隨著生產(chǎn)力的提高由于經(jīng)濟的不斷發(fā)展，企業(yè)等排污單位的數(shù)目也在不斷的增多，為了發(fā)展經(jīng)濟企業(yè)的排污量也在相應(yīng)的的增加，直到某一行政或特定地區(qū)的排污量超過了特定的環(huán)境容量，環(huán)境資源再也難以容納人類排放的各種污染物時，環(huán)境容量變成了一種稀缺資源，只有稀缺資源才有交換價值，才能成為一種商品。研究排污權(quán)交易制度的起源、在我國的實施現(xiàn)狀、問題及應(yīng)對措施進(jìn)行分析，具有重大意義。

一、排污權(quán)交易的歷史發(fā)展

（一）排污權(quán)交易的定義

排污權(quán)交易最早由美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾斯于20世紀(jì)60年代末提出。美國政府通過簽署《排污交易政策總結(jié)報告書》，全面的闡釋了排污交易政策的原則。主要包括“泡泡政策”、“總量控制”、“排污補償”、“排污剩余量的銀行貯存”四個方面。美國的排污交易政策，簡單來說，就是將一定區(qū)域內(nèi)的排污單位或者機構(gòu)看做一個泡泡，總量控制就是行政機關(guān)規(guī)定限制泡泡里的排污總量是一定的，為了不超過排污總量的限制，將排污權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟化并允許其在泡泡內(nèi)或者與另一個泡泡間進(jìn)行排污剩余量的交易，也有排污剩余量充足的企業(yè)單位等將它以信用形式貯存在銀行里，別的企業(yè)需要時可以直接去銀行購買，總之是為了在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間尋求一種平衡和支撐，降低排污成本發(fā)展經(jīng)濟的同時也保護環(huán)境。

（二）排污權(quán)交易的起源及發(fā)展

隨著環(huán)境污染日益嚴(yán)重，環(huán)境容量一定的情況下，環(huán)境資源已日顯匱乏，環(huán)境容量已經(jīng)從一種公共產(chǎn)品變成了一種需要私人有償使用并相互競爭的資源，這就為環(huán)境使用權(quán)的交換價值提供了基礎(chǔ)。為環(huán)境容量的使用定價，排污者需要通過經(jīng)濟和理性分析，需要為自己的排污付出經(jīng)濟代價，而不僅僅是排污收費，一種在污染物無限制排放并嚴(yán)重污染環(huán)境后通過行政的處罰來治理。它更是一種事前的價格限制，當(dāng)排污也被計算入成產(chǎn)成本時，商人通過其本性自然會盡量降低這部分的成本，我國通過借鑒美國環(huán)保局的這一政策并結(jié)合中國的國情，決定在部分地區(qū)進(jìn)行試點實施此項制度，通過實行，取得了一些成效。

（三）排污權(quán)交易的意義

排污權(quán)之所以能夠存在并在我國得以發(fā)展，與它的經(jīng)濟價值、環(huán)境價值是分不開的。它可以促進(jìn)排污者積極去解決自身排污問題，把自己行為造成影響的外部性內(nèi)部化，督促其權(quán)衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系，減輕國家的負(fù)擔(dān)，增加治理環(huán)境問題的資金，對環(huán)境保護起著不可忽視的作用。尤其是對環(huán)保主義者，這一政策更是一種完美的環(huán)保方式。企業(yè)排污變主動為被動，甚至可以漸漸的在實施過程中，減少分配的環(huán)境容量，這是一種創(chuàng)新性的進(jìn)步。

二、排污權(quán)交易在我國實施面臨的問題

固然，排污權(quán)的建立和交易對我國試點地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護起到了一定的作用，但我們也應(yīng)該看到這一政策在實施過程中的問題，既包括已經(jīng)顯現(xiàn)的問題也包括潛在的問題，我們都要考慮到，這樣才能為這一政策更好地為經(jīng)濟和環(huán)境服務(wù)創(chuàng)造條件。筆者認(rèn)為在排污權(quán)交易實施的過程中有許多不得不考慮的基礎(chǔ)性問題。

第一，排污權(quán)交易是以一定的環(huán)境總量為前提的，那么，環(huán)境總量又是如何確定，如何在“泡泡”和“泡泡”之間分配？一個“泡泡”中的企業(yè)數(shù)量不止一個，那么在不同的企業(yè)間，行政機關(guān)對企業(yè)排污權(quán)的初始分配要如何進(jìn)行才能合理、公開、公正、公平、效率化？后續(xù)的監(jiān)測和評價效果體系如何建立？在經(jīng)濟實力不同的排污單位之間，可能在相同的排污使用權(quán)中，競爭能力不同，從而會出現(xiàn)有的小型企業(yè)在競買過程中劣勢顯現(xiàn)，可能不能得到為了多余排污而需要的環(huán)境使用權(quán)，為了自身的生產(chǎn)發(fā)展又不得不向環(huán)境排放污染物，這樣的矛盾如何調(diào)和。

第二，雖然現(xiàn)行法律有規(guī)定“排污許可”、“排污收費”等制度的實行程序等，但是對企業(yè)來說這樣的成本并不是很高，那么會不會有企業(yè)并不通過購買環(huán)境使用權(quán)來排污，而是主動地去大肆生產(chǎn)排放污染物，然后靠行政機關(guān)的處罰措施來向其繳納罰款，這樣一來，環(huán)境還是一如既往的被破壞，總量控制對它們而言已沒有任何意義？排污權(quán)交易的基礎(chǔ)是排污許可，那么既然排污權(quán)作為一種商品，應(yīng)該如何去定量定價？要誰去定價，是排污權(quán)的所有者還是許可者或者政府？也就是說，定價機制是靠交易主體的自由意志還是政府干預(yù)？排污權(quán)作為一種交易的標(biāo)的，如果在企業(yè)間的交易過程中，雙方或者一方并沒有遵循誠實信用原則，那么違約責(zé)任是什么？如果產(chǎn)生了糾紛，那么解決糾紛的機制是什么？如果不能私力救濟，只有求助于司法手段時，這一行為可訴與否？如果可訴，法官除根據(jù)事實進(jìn)行分析外，確定法律責(zé)任并進(jìn)行司法判決的依據(jù)是什么？排污權(quán)交易可能還會造成一種兩極分化的情況，如競爭力、實力強的企業(yè)，有更多的資金來通過研究和使用更先進(jìn)的排污技術(shù)來減少成本創(chuàng)造更大的收益，而小型企業(yè)因為自身局限性，可能在競爭過程中產(chǎn)品的成本相對更高，而競爭力又會下降，由此形成一種惡心循環(huán)，逐漸分化，強弱企業(yè)之間的差距更加大，小型企業(yè)甚至有破產(chǎn)危機。

第三，環(huán)境監(jiān)測體制并不是很健全。如何確定泡泡中的每個企業(yè)排污的具體數(shù)量并不是一件容易的事情。由于排污權(quán)交易是一種平等的交易，那么也意味著地方保護主義者并不會得到排污收費制度實行時會得到的行政罰款，使得泡泡中企業(yè)間或者泡泡間的交易也許會存在著一些困難或阻礙。在交易的主體、程序等都不明了的情況下，如果環(huán)保主義者把一個泡泡內(nèi)一些企業(yè)的排污剩余量全部購買，而需要排污的企業(yè)無法排污，這樣的尷尬狀況要怎么處理？可否允許這樣一些群體任意購買排污權(quán)，只要它們有足夠的資金和財產(chǎn)？這樣是不合理不科學(xué)的，就像前文中提到的環(huán)保主義者，他們的本意并不壞，但是他們的購買行為可能會給企業(yè)的發(fā)展造成阻礙。應(yīng)該有完整的法律規(guī)定來對上述的種種實在和潛在問題進(jìn)行規(guī)定，而不能片面的只是為了環(huán)保而扼殺經(jīng)濟發(fā)展。

三、針對我國排污權(quán)交易的實施問題提出立法建議

（一）應(yīng)立法明確排污權(quán)總量的確定原則和初始分配方法。排污權(quán)的基礎(chǔ)即為泡泡中被分配的總量是一定的?？偭康目刂坪头峙?，不僅需要立法層面的規(guī)定，也需要在技術(shù)層面上對其進(jìn)行相對精確的測量和分配。再就是一個特定地區(qū)環(huán)境總量的分配機制問題，我認(rèn)為應(yīng)在鼓勵經(jīng)濟發(fā)展的同時結(jié)合該地區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀，以維持既有環(huán)境現(xiàn)狀為目的，進(jìn)行有償分配。若實行一段時間后總量在泡泡內(nèi)和泡泡間有所改觀，屆時可出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，彌補之前環(huán)境總量較少的地區(qū)或者相應(yīng)減少環(huán)境總量較多地區(qū)的容量。

（二）立法應(yīng)確認(rèn)交易對象即排污權(quán)的法律地位，構(gòu)建排污權(quán)交易的法治基礎(chǔ)。排污權(quán)是一種對世權(quán)，即權(quán)利主體之外的任何自然人或法人團體等都負(fù)有不得加之干涉的義務(wù)（這里的排污權(quán)必須是建立在合法取得的基礎(chǔ)上）。如果因為地方阻礙或他人惡意阻撓導(dǎo)致權(quán)利無法正常實現(xiàn)，法律應(yīng)對其加以約束，或規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任來使其承擔(dān)因侵犯他人權(quán)利導(dǎo)致的法律后果。權(quán)利主體對排污權(quán)的行使一個重要的方面就是排污權(quán)交易，法律應(yīng)當(dāng)明確、全面地規(guī)定排污權(quán)交易程序，切實保障交易市場的正常運轉(zhuǎn)。包括以“誠實守信”、“平等公平”等基本原則為指導(dǎo)，反對以自身強勢壟斷市場，同時也應(yīng)對交易主體違約后果和解決糾紛的機制進(jìn)行規(guī)定，另外還要注意排污權(quán)交易的排污量具體數(shù)量和同一主體一定時間內(nèi)購買的排污總量應(yīng)當(dāng)?shù)玫较拗?，以防止少?shù)人過分或惡意攬斷排污權(quán)。若排污權(quán)交易出現(xiàn)供不應(yīng)求的情況，可以設(shè)立拍賣程序，提高排污成本，刺激商人改善排污技術(shù)，從而減少對環(huán)境的進(jìn)一步破壞。

（三）法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定主要以政府為代表的行政機關(guān)在排污權(quán)交易過程中的法律地位。由于在排污權(quán)這一概念成立之前，企業(yè)等排污者的排污行為主要通過向政府申請并被許可，著重在超過當(dāng)?shù)丨h(huán)境總量后交費治理的方式來進(jìn)行，排污權(quán)與行政機關(guān)有著密不可分的關(guān)系。法律可以通過規(guī)范政府行為，充分發(fā)揮政府優(yōu)勢，利用其權(quán)威性和自身便利性來為廣大的潛在排污權(quán)交易主體提供信息，使得交易主體之間的交易成本降低，使得交易更便捷，更健康。當(dāng)然，在交易的過程和排污權(quán)的實施中，法律應(yīng)賦予環(huán)境保護行政部門權(quán)力，及時做好環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督，確保企業(yè)自身排污達(dá)到與排污權(quán)指標(biāo)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）法律應(yīng)引用環(huán)境法的基本原則之一即公眾參與原則來鼓勵一個泡泡內(nèi)的當(dāng)?shù)鼐用駚韰⑴c對泡泡內(nèi)排污者的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象及時舉報，切實維護自身利益，在無法用私力救濟的情況下，確保他們訴訟的權(quán)利，可以以排污者排污行為為其造成的損害為訴由，訴諸法院。

參考文獻(xiàn)：

[1]呂忠梅：《論環(huán)境使用權(quán)交易制度》，載《政法論壇》2000年第四期。

[2]鄧海峰：《排污權(quán)——一種基于司法語境下的解讀》，北京大學(xué)出版社，2008年版。

[3]韓廣等：《中國環(huán)境保護的基本制度研究》，中國法制出版社，2007年版。

[4]韓德培主編 陳漢光副主編：《環(huán)境保護法教程》，法律出版社，2007年版。