城市自然災(zāi)害前瞻性風(fēng)險管理與績效評估

尚志海

(嶺南師范學(xué)院 地理系，廣東 湛江 524048)

城市自然災(zāi)害前瞻性風(fēng)險管理與績效評估

尚志海

(嶺南師范學(xué)院 地理系，廣東 湛江 524048)

在全球氣候變化和快速城市化的背景下，城市自然災(zāi)害風(fēng)險可能越來越大。為應(yīng)對新風(fēng)險的產(chǎn)生和現(xiàn)有風(fēng)險的累積，必須將災(zāi)害管理從應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢靶燥L(fēng)險管理。前瞻性風(fēng)險管理是指處置和尋求避免發(fā)生新的或增加原有災(zāi)害風(fēng)險的管理活動，其核心手段是土地利用規(guī)劃，基本方法是接受部分風(fēng)險、建設(shè)抗災(zāi)社區(qū)、規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險，保障措施是風(fēng)險知識教育和有效風(fēng)險溝通。在城市自然災(zāi)害風(fēng)險管理的過程中，風(fēng)險問責(zé)機制應(yīng)該建立在災(zāi)害風(fēng)險績效評估基礎(chǔ)上。運用突變理論初步建立了風(fēng)險管理績效評估的指標(biāo)體系，綜合評價得到風(fēng)險管理績效值及等級，并反饋到前瞻性風(fēng)險管理過程中，促進城市可持續(xù)發(fā)展。

前瞻性；風(fēng)險管理；城市；自然災(zāi)害；風(fēng)險管理；績效評估

隨著經(jīng)濟全球化與中國城市化的發(fā)展，各種投資趨向于具有比較優(yōu)勢的城市，然而政府在投資決策時很少考慮這些城市的災(zāi)害風(fēng)險水平，多是考慮決策的短期獲利機會，而不是考慮城市的可持續(xù)發(fā)展。2015年中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貫?6.1%，流動人口就有2.47億人[1]。這意味著，如果不進行災(zāi)害風(fēng)險管理，快速城市化可能導(dǎo)致同等強度的災(zāi)害風(fēng)險涌現(xiàn)。而且在全球氣候變化的影響下，自然災(zāi)害的強度和頻率可能不斷增強，例如2015年臺風(fēng)“彩虹”給湛江市造成超過210億元的直接經(jīng)濟損失，占當(dāng)年湛江市GDP的近10%。自然災(zāi)害已成為城市可持續(xù)發(fā)展的絆腳石，因此必須實施有效的前瞻性風(fēng)險管理。

雖然人們在加強自然災(zāi)害應(yīng)急管理方面取得了一些進展[2]，例如政府部門建立了自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案制度，但“疲于災(zāi)害管理，疏于風(fēng)險管理”依然是目前大多數(shù)城市的寫照。2015年3月18日第三次聯(lián)合國世界減少災(zāi)害風(fēng)險大會在日本仙臺舉辦，會議通過了《仙臺減少災(zāi)害風(fēng)險框架》，其中最重要的轉(zhuǎn)變是強調(diào)災(zāi)害風(fēng)險管理而非災(zāi)害管理[3]。城市災(zāi)害是風(fēng)險未得到有效管理的體現(xiàn)，新風(fēng)險的累積速度有可能超過現(xiàn)有風(fēng)險的減少速度[4]?；诖吮疚慕梃b前瞻性風(fēng)險管理理念對城市自然災(zāi)害風(fēng)險管理進行了探討，并提出了風(fēng)險管理績效評估方法，可進一步完善災(zāi)害風(fēng)險管理研究。

1 前瞻性風(fēng)險管理

1.1 前瞻性風(fēng)險管理的含義

“2009UNISDR減輕災(zāi)害風(fēng)險術(shù)語”中的災(zāi)害風(fēng)險管理定義為[5]：一個系統(tǒng)過程，即通過動用行政命令、機構(gòu)和工作技能和能力實施戰(zhàn)略、政策和改進的應(yīng)對力量，以減輕由致災(zāi)因子帶來的不利影響和可能發(fā)生的災(zāi)害。自然災(zāi)害風(fēng)險管理又包括前瞻性風(fēng)險管理(Prospective risk management)和糾正性風(fēng)險管理(Corrective risk management)。前瞻性風(fēng)險管理是指處置和尋求避免發(fā)生新的或增加原有災(zāi)害風(fēng)險的管理活動[5]，前瞻性風(fēng)險管理旨在避免新風(fēng)險的積累。這個概念關(guān)注的是處置那些假如減輕風(fēng)險的政策不到位、可能在未來進一步發(fā)展的那些風(fēng)險，而不是現(xiàn)存、且可以被控制和減輕的風(fēng)險。與之對應(yīng)的是，糾正性風(fēng)險管理是針對并尋求糾正或減輕現(xiàn)存災(zāi)害風(fēng)險的管理活動[5]，其旨在減少現(xiàn)有風(fēng)險。

中國傳統(tǒng)安全文化中特別強調(diào)居安思危，居安思危與前瞻性風(fēng)險管理有異曲同工之妙。前瞻性風(fēng)險管理是在實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的過程中，采取一切措施使人類社會免受災(zāi)害的不利影響，而不是防災(zāi)減災(zāi)過程中產(chǎn)生新的風(fēng)險或者積累風(fēng)險。在城市災(zāi)害前瞻性風(fēng)險管理系統(tǒng)中，自然災(zāi)害是城市的一種疾病，城市是病人，自然災(zāi)害是疾病，風(fēng)險管理者是醫(yī)生。醫(yī)生不能僅僅治病救人，還要治病活人，貫徹“不治已病治未病”的理念進行前瞻性災(zāi)害風(fēng)險管理[6]。糾正性風(fēng)險管理是解決現(xiàn)有風(fēng)險所采取的措施，比如建造防洪堤壩、加固基礎(chǔ)設(shè)施等，這可能會帶來虛假的安全，促使更多承災(zāi)體聚集。而前瞻性風(fēng)險管理強調(diào)的是與風(fēng)險共存，其解決措施不會增加原來的風(fēng)險。

從一定角度來說，前瞻性風(fēng)險管理所涉及到的是一個決策問題，包括組織決策和個體決策。一方面，政府部門將大量投資投入到城市中，并引導(dǎo)農(nóng)村人口向城市集中，增大了人們暴露于風(fēng)險中的機會。另一方面，城市中一些公眾對災(zāi)害的暴露是無意識的；受到經(jīng)濟因素的影響，很多居民住在非正式居民點，而這些地區(qū)通常是土地價值低且非常脆弱的地區(qū)。這兩方面都凸顯了前瞻性風(fēng)險管理的重要性。由于失敗決策導(dǎo)致了城市面臨自然災(zāi)害風(fēng)險，但是城市管理者仍然將重點放在應(yīng)急管理上面。應(yīng)急管理僅是風(fēng)險管理的一個環(huán)節(jié)，災(zāi)害發(fā)生時留給人們的應(yīng)急時間很短，但是花費很大，且無法彌補已經(jīng)產(chǎn)生的損失，尤其是人員傷亡。前瞻性風(fēng)險管理是長期的工作，花費很小，但是能夠挽救的損失很大。

總之，城市自然災(zāi)害前瞻性風(fēng)險管理與糾正性風(fēng)險管理、應(yīng)急管理都不同，其區(qū)別在于風(fēng)險管理的對象和目的不同，前瞻性風(fēng)險管理更強調(diào)從人類自身出發(fā)減少災(zāi)害風(fēng)險。

1.2 前瞻性風(fēng)險管理的措施

在城市自然災(zāi)害前瞻性風(fēng)險管理的具體操作上，首先，土地利用規(guī)劃是核心手段；其次，根據(jù)城市自然災(zāi)害風(fēng)險的可接受水平，前瞻性風(fēng)險管理的基本方法為：接受部分風(fēng)險、建設(shè)抗災(zāi)社區(qū)、實施風(fēng)險規(guī)避，分別對應(yīng)可接受風(fēng)險、可忍受風(fēng)險和不可接受風(fēng)險；最后，風(fēng)險知識教育和有效風(fēng)險溝通是前瞻性災(zāi)害風(fēng)險管理的重要保障。

1.2.1 土地利用規(guī)劃

土地利用規(guī)劃是應(yīng)對現(xiàn)有城市風(fēng)險和新城市風(fēng)險積聚的核心措施。無序城市化及土地管理不善是造成城市災(zāi)害頻發(fā)的主要原因。因此，城市管理者必須將災(zāi)害風(fēng)險因素納入城市規(guī)劃中，包括城市規(guī)劃的草擬、批準和執(zhí)行，同時也包括對社會、經(jīng)濟和環(huán)境的風(fēng)險評估。雖然中國在減災(zāi)工作中完成了一批綜合減災(zāi)規(guī)劃[7]，但是以土地利用規(guī)劃為核心手段的風(fēng)險管理工作并沒有真正被納入到各個城市的發(fā)展規(guī)劃中，決策者對災(zāi)害風(fēng)險知之甚少[8]。

在城市規(guī)劃中如何體現(xiàn)前瞻性災(zāi)害風(fēng)險管理及其具體操作是一個嚴重的考驗。借鑒《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的理念[9]，城市災(zāi)害前瞻性風(fēng)險管理首先要建立自然災(zāi)害風(fēng)險警示區(qū)，包括可接受風(fēng)險區(qū)、可忍受風(fēng)險區(qū)、不可接受風(fēng)險區(qū)?？山邮茱L(fēng)險主要由公民個人承擔(dān)，通過保險和救災(zāi)保障金、儲備金來負擔(dān)；可忍受風(fēng)險由國家和公民共同承擔(dān)，不可接受風(fēng)險主要由國家承擔(dān)。通過權(quán)責(zé)明確行為約束，有利于災(zāi)害風(fēng)險的管理和災(zāi)害損失的降低。政府責(zé)任：發(fā)布風(fēng)險信息、承擔(dān)決策責(zé)任、負責(zé)監(jiān)督執(zhí)法、開展恢復(fù)重建；個體和其他利益相關(guān)者責(zé)任：了解風(fēng)險分布、學(xué)習(xí)應(yīng)急技能、規(guī)范個體行為、承擔(dān)選擇后果。從而使得國家不為公民不負責(zé)任的行為買單，公民不因政府不負責(zé)任的決策受損。

在城市自然災(zāi)害風(fēng)險警示區(qū)的具體操作中，根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險可接受風(fēng)險水平，城市自然災(zāi)害風(fēng)險分為可接受風(fēng)險、可忍受風(fēng)險和不可接受風(fēng)險，以土地利用規(guī)劃為核心手段來將其規(guī)劃為允許開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)3個類型，分別用藍色、黃色和紅色標(biāo)示。這里的“開發(fā)”與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的含義相同[9]，是指大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。允許開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)三個類型的差別主要是城市主體功能的差異，允許開發(fā)區(qū)的主體功能是提供工業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅用地、交通用地；限制開發(fā)區(qū)的主體功能是提供農(nóng)副產(chǎn)品和生態(tài)保育功能，限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)；禁止開發(fā)區(qū)的主體功能是提供生態(tài)服務(wù)功能。

1.2.2 接受部分風(fēng)險

前瞻性風(fēng)險管理與現(xiàn)有的災(zāi)害管理最大的不同在于：災(zāi)害管理將減輕災(zāi)害風(fēng)險的途徑理解為實施工程性防災(zāi)減災(zāi)措施，認為努力控制災(zāi)害風(fēng)險使其越小越好；而前瞻性風(fēng)險管理是在可接受風(fēng)險原則的指導(dǎo)下，使現(xiàn)有風(fēng)險保持在合理可行盡量低的水平上，即符合ALARP(As Low As Reasonably Practicable)原則[10]。因此，接受部分風(fēng)險是前瞻性風(fēng)險管理的一個基本內(nèi)容，其風(fēng)險管理理念就是：當(dāng)認定城市災(zāi)害風(fēng)險可接受時，就保持該狀態(tài)，并力圖獲得最大效益；當(dāng)認定城市災(zāi)害風(fēng)險不可接受時，則采取相應(yīng)措施降低風(fēng)險，并跟蹤監(jiān)控措施對于降低風(fēng)險的效果，反饋信息到風(fēng)險評價和風(fēng)險管理系統(tǒng)，實現(xiàn)動態(tài)的風(fēng)險管理[11]。

接受部分風(fēng)險并不是消極被動的風(fēng)險管理方法，而是城市對自然災(zāi)害風(fēng)險的主動適應(yīng)。IPCC認為適應(yīng)是：人類對實際或預(yù)期的氣候變化及其影響做出的調(diào)整，以避免危害或利用有益的機會[12]。前瞻性風(fēng)險管理就是需要在接受部分風(fēng)險的同時，在城市土地利用時有選擇地采用適當(dāng)?shù)姆罏?zāi)減災(zāi)措施，既不會過渡防治產(chǎn)生虛假安全，又不會浪費城市發(fā)展的機遇，從而改善城市社會、經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境，促進城市可持續(xù)發(fā)展。

1.2.3 建設(shè)抗災(zāi)社區(qū)

《兵庫行動綱領(lǐng)》中提出，減災(zāi)基礎(chǔ)是加強國家和社區(qū)的抗災(zāi)能力，這種能力主要是指通過抵抗和變革而形成的適應(yīng)能力，行動綱領(lǐng)的戰(zhàn)略目標(biāo)之一是加強社區(qū)的減少災(zāi)害風(fēng)險能力[13]?？篂?zāi)社區(qū)這個詞首先被國際市縣管理協(xié)會使用，在美國、日本等發(fā)達國家都開展了防災(zāi)抗災(zāi)社區(qū)的建設(shè)[14-15]?？篂?zāi)社區(qū)(Disaster-resistant community)是指具有承受災(zāi)害能力的社區(qū)，承受災(zāi)害能力表述了社區(qū)在災(zāi)前具有充分準備能力，使之能夠抵抗災(zāi)害打擊，并具有災(zāi)后恢復(fù)的實力[16]。

因此，前瞻性風(fēng)險管理工作應(yīng)該始于家庭、學(xué)校、工廠，即以社區(qū)為基本單元和前沿陣地，包括降低暴露于致災(zāi)因子的程度、減輕人員和財產(chǎn)的脆弱性、及改進應(yīng)對不利事件的備災(zāi)工作。在災(zāi)害風(fēng)險管理的各個尺度上，抗災(zāi)社區(qū)建設(shè)最有針對性，最能達到預(yù)期效果[6]。中國抗災(zāi)社區(qū)的建設(shè)還有待完善，從城市自然災(zāi)害影響后果來看，脆弱的社區(qū)是最主要的承災(zāi)體；從降低災(zāi)害風(fēng)險來看，社區(qū)是災(zāi)害風(fēng)險管理工作的基礎(chǔ)。

1.2.4 規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險

災(zāi)害風(fēng)險越來越集中于暴露在致災(zāi)因子下的城市。在城市中，尤其是在中低收入國家，居住于非正式場所的人口絕對數(shù)仍在增長[4]。隨著低收入家庭暴露于致災(zāi)力強的區(qū)域，災(zāi)害風(fēng)險也相應(yīng)放大。在面對極端自然災(zāi)害時，災(zāi)害風(fēng)險的等級更多地是由暴露程度而不是脆弱性來決定的，當(dāng)超級臺風(fēng)來襲時，暴露程度大的城市比農(nóng)村的風(fēng)險更大。換句話說，任何暴露于超級臺風(fēng)下的承災(zāi)體都是有風(fēng)險的，這與承災(zāi)體的個體屬性關(guān)系不大。2005 年8月29 日，卡特里娜颶風(fēng)襲擊了美國新奧爾良市，雖然政府已經(jīng)發(fā)出了預(yù)警信息并采取了應(yīng)急措施，但是由于一些公眾未能及時規(guī)避風(fēng)險，災(zāi)難仍無法避免[17]。

因此，前瞻性風(fēng)險管理的關(guān)鍵措施就是規(guī)避風(fēng)險，減少暴露程度。風(fēng)險規(guī)避是指通過有計劃的改變來消除風(fēng)險或風(fēng)險發(fā)生的條件，保護目標(biāo)免受風(fēng)險的影響。風(fēng)險規(guī)避中要規(guī)避的是未來風(fēng)險，實踐中是采取避讓搬遷的措施，舟曲災(zāi)后重建中采用了這一方式。根據(jù)《舟曲災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》[18]，將對舟曲縣城及周邊處于地質(zhì)災(zāi)害嚴重危險區(qū)一定范圍內(nèi)的居民，要堅決避讓搬遷。具體方案是對三眼峪溝泥石流、羅家峪溝泥石流、南山滑坡東側(cè)不穩(wěn)定斜坡體、龍江新村不穩(wěn)定斜坡體等區(qū)域的居民實施避讓搬遷。

1.2.5 風(fēng)險知識教育

災(zāi)害風(fēng)險知識的識別、理解和評估都是災(zāi)害前瞻性風(fēng)險管理的關(guān)鍵支柱[4]。如果暴露于災(zāi)害風(fēng)險中的組織和個人沒有意識到風(fēng)險，那么人們就沒有動力在風(fēng)險管理上進行投入。在風(fēng)險知識教育中，政府部門必須培育抗災(zāi)文化，并鼓勵利益相關(guān)者參與公眾風(fēng)險知識的教育與培訓(xùn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時代的到來，每時每刻都有大量的風(fēng)險信息產(chǎn)生，但是這些信息并沒有提升公眾的風(fēng)險知識運用能力。因此風(fēng)險信息應(yīng)該轉(zhuǎn)化為風(fēng)險知識，風(fēng)險知識是指能夠風(fēng)險管理的風(fēng)險信息，風(fēng)險信息量的增加并不一定帶來更多的風(fēng)險知識，也不一定能改善風(fēng)險管理[19]。

教育，尤其是學(xué)校教育，可以為個人風(fēng)險知識的完善奠定堅實的基礎(chǔ)。在泰國，受過良好教育的社區(qū)居民財產(chǎn)損失度更低[20]。教育對風(fēng)險知識能力提升的作用表現(xiàn)為：一是為公眾培養(yǎng)風(fēng)險意識、提升問題解決能力打下基礎(chǔ)，能夠使他們更好地理解風(fēng)險信息；二是使公眾有更好的信息獲取渠道和更強大的社交網(wǎng)絡(luò)來改善風(fēng)險管理效果。前瞻性風(fēng)險管理的重要保障就是發(fā)揮教育的功能，使公眾擁有準確、恰當(dāng)、充足的風(fēng)險知識。

1.2.6 有效風(fēng)險溝通

在城市前瞻性風(fēng)險管理的過程中，只有利益相關(guān)者保持風(fēng)險溝通，他們才能根據(jù)災(zāi)害的發(fā)展情況做出合理決策。風(fēng)險溝通被納入到風(fēng)險研究中來，根源于專家的風(fēng)險預(yù)測與公眾的風(fēng)險認知之間的差距。就某一具體的風(fēng)險事件而言，即使風(fēng)險專家的意見達成一致，公眾對風(fēng)險認知與專家們的解釋也經(jīng)常表現(xiàn)出系統(tǒng)的差異[21]。開展風(fēng)險溝通是減輕自然災(zāi)害風(fēng)險與強化公眾風(fēng)險意識的重要途徑。今后，以政府為主導(dǎo)的管理部門應(yīng)樹立風(fēng)險溝通意識，建立以宣傳部門為主體的災(zāi)害風(fēng)險溝通常設(shè)機構(gòu)，轉(zhuǎn)向有公眾參與的災(zāi)害風(fēng)險信息雙向交流，將預(yù)防性溝通、應(yīng)急性溝通及恢復(fù)性溝通結(jié)合起來，實現(xiàn)風(fēng)險管理全過程的信息公開。

2 風(fēng)險管理績效評估

2.1 風(fēng)險管理績效評估的背景

理論上，城市自然災(zāi)害風(fēng)險的成因很多。從實際情況看，一方面是由于發(fā)生各種災(zāi)害風(fēng)險的可能性在增加；但另一方面更重要的是，城市缺乏有效的災(zāi)害風(fēng)險管理能力，由此造成各種災(zāi)害風(fēng)險大大增加[22]。由于風(fēng)險一直得不到精確評估，因此人們較少將風(fēng)險后果歸咎于風(fēng)險決策，這種歸因和問責(zé)制的缺失可能會對不當(dāng)風(fēng)險決策產(chǎn)生激勵作用，因為那些從風(fēng)險決策中獲利的人卻很少承擔(dān)風(fēng)險代價。在一定程度上來說，是城市管理者的不當(dāng)決策產(chǎn)生和積累了災(zāi)害風(fēng)險[23]，因此城市必須實施自然災(zāi)害風(fēng)險管理問責(zé)機制。

目前，城市自然災(zāi)害管理還是集中在災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)階段，風(fēng)險管理意識不強，風(fēng)險管理績效低下。城市總是從“一個災(zāi)害走向另一個災(zāi)害”，不能有效地減少災(zāi)害損失。在進一步努力降低暴露程度和脆弱性的同時，城市管理者應(yīng)防止形成新的災(zāi)害風(fēng)險，建立風(fēng)險產(chǎn)生、累積、溝通的問責(zé)制。只有人們對其做出的決定承擔(dān)責(zé)任，才有可能將災(zāi)害風(fēng)險管理的全部成本和收益納入投資決策、金融部門、風(fēng)險融資、社會保障和城市發(fā)展中。強有力的問責(zé)機制，不僅要對已發(fā)生的災(zāi)害損失和影響問責(zé)，更重要的是對產(chǎn)生和積累未來風(fēng)險問責(zé)。

任何一種問責(zé)機制都取決于能否就哪些人應(yīng)該對哪些決策承擔(dān)責(zé)任達成一致。目前，城市自然災(zāi)害仍被視為外來沖擊，而非未解決的發(fā)展問題，這意味著一旦有災(zāi)害損失和影響，城市管理者首先將其歸因于自然原因，從而逃避責(zé)任。隨著社交媒體的迅速發(fā)展，城市管理者越來越難以隱藏或掩飾有關(guān)風(fēng)險產(chǎn)生和積聚的因果關(guān)系，這種情況下災(zāi)害風(fēng)險管理問責(zé)制的實施就更有必要。本文認為，災(zāi)害風(fēng)險管理問責(zé)機制實施的前提是對政府風(fēng)險管理績效進行恰當(dāng)?shù)脑u估，風(fēng)險管理績效評估是對政府風(fēng)險管理效率、能力和公眾滿意度的全面分析和水平判斷，并最終反饋到風(fēng)險管理過程中，實現(xiàn)城市自然災(zāi)害風(fēng)險的動態(tài)管理。

2.2 風(fēng)險管理績效評估的方法

本文在突變理論的基礎(chǔ)上，采用突變級數(shù)法來進行政府風(fēng)險管理績效評估。突變級數(shù)法是按照系統(tǒng)內(nèi)在作用機理，確定若干評價指標(biāo)，并對這些指標(biāo)進行無量綱化處理，得到突變模糊隸屬度值，并利用突變模型的歸一公式進行遞歸運算，求出系統(tǒng)的綜合評價值[24]。

2.2.1 評估指標(biāo)

構(gòu)造評估指標(biāo)體系，即按風(fēng)險管理績效的內(nèi)在作用機理，將系統(tǒng)分解為由若干評價指標(biāo)組成的多層指標(biāo)體系，一般每一層指標(biāo)體系不超過4個。本文認為：城市自然災(zāi)害風(fēng)險管理績效，首先要注重人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，體現(xiàn)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。因此，建立了風(fēng)險管理績效評估指標(biāo)體系，包括公眾滿意程度、城市規(guī)劃效力、風(fēng)險管理投入和抗災(zāi)社區(qū)建設(shè)四個二級指標(biāo)(表1)。

表1 政府風(fēng)險管理績效評估指標(biāo)體系

公眾滿意程度評估中，最重要的是風(fēng)險知識教育，其中公眾風(fēng)險意識是城市自然災(zāi)害風(fēng)險管理的根[25]，亦是形成城市災(zāi)害風(fēng)險文化的基石，如果缺乏這種意識或者意識淡薄，再好的風(fēng)險管理機制都于事無補[7]。有了風(fēng)險意識，公眾還要掌握風(fēng)險知識才能配合政府進行減輕風(fēng)險的措施，因而必須要保持風(fēng)險溝通渠道的暢通，做好上情下達和下情上傳的雙向溝通。同時，公眾還要相信政府發(fā)布的信息，并積極參與和執(zhí)行政府的風(fēng)險管理決策。

城市規(guī)劃效力評估中，既要恰當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險在城市規(guī)劃中的地位，更要關(guān)注城市規(guī)劃本身的民主性、執(zhí)行度和追責(zé)能力，分別對應(yīng)城市規(guī)劃的制定、實施和監(jiān)管三個問題。首先城市規(guī)劃的制定必須貫徹民主原則，尤其是吸收災(zāi)害風(fēng)險相關(guān)利益者的建議，不能以某些領(lǐng)導(dǎo)的意見為僅有的評判標(biāo)準；其次城市規(guī)劃的實施必須有一定的執(zhí)行力度，尤其是應(yīng)該嚴格按照災(zāi)害風(fēng)險警示區(qū)的等級進行開發(fā)；最后，要實施追責(zé)制度，包括規(guī)劃制定者、批準者和實施者，使城市規(guī)劃真正為城市可持續(xù)發(fā)展制定藍圖和方向。

表2 常見突變系統(tǒng)類型及其特征[26]

風(fēng)險管理投入評估中，風(fēng)險信息平臺建設(shè)最為重要，及時準確地向處于風(fēng)險中的人們提供信息，以便采取有效措施進行風(fēng)險規(guī)避。如果可以提前發(fā)布準確的災(zāi)害風(fēng)險預(yù)警，可以大大減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。另外，風(fēng)險管理投入還需要資金保障，其在一定程度上決定了工程和非工程風(fēng)險管理措施的力度和標(biāo)準。最后，風(fēng)險管理法制和人員建設(shè)同樣也不可或缺，它們?yōu)榍罢靶燥L(fēng)險管理工作的有序、有效、有力進行提供了保障。

抗災(zāi)社區(qū)建設(shè)評估中，首先是要體現(xiàn)社區(qū)組織在前瞻性風(fēng)險管理上的效率，這在災(zāi)害風(fēng)險孕育時期尤為重要，高效率的風(fēng)險管理可為減輕災(zāi)害損失提供時間和機遇。高效率的風(fēng)險管理是以社區(qū)的風(fēng)險評估能力為前提的，同時需要社區(qū)配置防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施，并提供充足的食物、水和衣物等。另外，社區(qū)居民的避災(zāi)自救技能非常重要。

2.2.2 評估過程

(1)確定底層評價指標(biāo)的評分，本文中底層指標(biāo)采用公眾和專家打分的方式來取值，采用0，0.1，0.2，0.3……1.0這11個分值作為打分的依據(jù)，這樣的話評價過程更為簡單。

(2)歸一運算，即利用歸一公式進行綜合量化遞歸運算，求出系統(tǒng)的總突變隸屬度值。根據(jù)初始模糊隸屬函數(shù)值，按歸一公式計算各控制變量對應(yīng)的x值時必須遵循兩個原則，即“互補”與“非互補”原則。若諸控制變量間不存在明顯的相互關(guān)聯(lián)作用，x值遵循大中取小的“非互補”原則；若諸控制變量之間存在明顯的相互關(guān)聯(lián)作用，則應(yīng)遵循“互補”原則，即取諸控制變量相應(yīng)的突變級數(shù)值的平均值作為系統(tǒng)的x值[24]。

(3)綜合評價，首先將綜合值轉(zhuǎn)換為0～1之間的數(shù)值，綜合評價值的轉(zhuǎn)換值用ARM表示，其計算公式為：

(1)

式中：A為突變級數(shù)法的綜合值。根據(jù)評估結(jié)果，并結(jié)合人們對評價等級的習(xí)慣表達，將風(fēng)險管理績效等級分為5級，即綜合評價值為0～0.29、0.30～0.59、0.60～0.79、0.80～0.89、0.90～1.00分別代表很差、較差、中等、良好、優(yōu)秀。綜合評價值越大，則風(fēng)險管理績效越好。

下面以底層指標(biāo)評分值全部為0.1為例，介紹突變級數(shù)法的計算過程。

對于公眾滿意程度B1，C1、C2、C3、C4構(gòu)成蝴蝶突變，并且它們的評分值都為0.1，根據(jù)表2中蝴蝶突變的歸一公式，則xc1=0.11/2=0.316，xc2=0.11/3=0.464，xc3=0.11/4=0.562，xc4=0.11/5=0.631。

由于C1、C2、C3、C4四個變量之間可以互補，根據(jù)互補原則，xB1=(xc1+ xc2+ xc2+ xc4)/4=0.493。

以此類推，可以得到xB1、xB2、xB3、xB4都為0.493，而它們又構(gòu)成蝴蝶突變，根據(jù)歸一公式，則A=(xB11/2+xB21/3+xB31/4+xB41/5)/4=0.80。

根據(jù)公式(1)，則ARM為0.05，屬于風(fēng)險管理績效的最低等級，即風(fēng)險管理績效很差。

3 結(jié)語

針對城市自然災(zāi)害風(fēng)險有增無減的現(xiàn)實和趨勢，本文借用前瞻性風(fēng)險管理的理念，認為城市自然災(zāi)害管理應(yīng)以前瞻性風(fēng)險管理為主導(dǎo)，并充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的核心作用，通過接受部分風(fēng)險、建設(shè)抗災(zāi)社區(qū)、規(guī)避災(zāi)害風(fēng)險來避免產(chǎn)生新的風(fēng)險或者積累風(fēng)險，同時推進風(fēng)險知識教育和有效風(fēng)險溝通。前瞻性風(fēng)險管理需要進一步明確風(fēng)險管理責(zé)任，并實施風(fēng)險管理績效評估。本文初步構(gòu)建了風(fēng)險管理績效評估指標(biāo)，運用突變級數(shù)法對風(fēng)險管理績效進行評估，綜合評價值越大，則風(fēng)險管理績效越好。只有權(quán)責(zé)清晰，才能凸顯前瞻性風(fēng)險管理的實踐價值。

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Prospective Risk Management and its Performance Assessment of Urban Natural Disaster

SHANG Zhihai

(DepartmentofGeography,LingnanNormalUniversity,Zhanjiang524048,China)

Urbannaturaldisasterwillbecomehigherinthecontextofglobalclimatechangeandrapidurbanization.Theshiftsasastrongemphasisonprospectivedisasterriskmanagementasopposedtoemergencymanagementmustbeidentifiedtomanagenewriskandtheaccumulatedoldrisk.Prospectivedisasterriskmanagementmeansthemanagementactivitiesthataddressandseektoavoidthedevelopmentofneworincreaseddisasterrisks.Thecoreofprospectiveriskmanagementislanduseplan,andthebasicmethodsareacceptingrisk,constructingdisaster-resistantcommunity,avoidingrisk.Inaddition,prospectivedisasterriskmanagementisguaranteedbyriskknowledgeeducationandriskcommunication.Intheprocessofriskmanagement,performanceassessmentisneededofaccountabilityfordisasterrisk.Weintroducecatastrophetheorytoassessriskmanagementperformancebyindexsystem,andcalculationprocess.Atlast,riskmanagementperformancevalueiscalculatedandasfeedbacktoprospectiveriskmanagementwhichhelpsurbansustainabledevelopment.

prospectiveriskmanagement;urbannaturaldisaster;riskmanagementperformanceassessment

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.02.001.]

2016-08-29

2016-10-23

廣東省自然科學(xué)基金項目(2016A030310364)；湛江市哲學(xué)社會科學(xué)2016年度規(guī)劃項目(ZJ16YB09)

尚志海(1979-)，男，河北遷安人，博士，副教授，研究方向為環(huán)境災(zāi)害風(fēng)險評價與管理. E-mail：shangzhihai@126.com

X43

A

1000-811X(2017)02-0001-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2017.02.001

尚志海. 城市自然災(zāi)害前瞻性風(fēng)險管理與績效評估[J]. 災(zāi)害學(xué)，2017，32(2)：1-6. [SHANG Zhihai. Prospective Risk Management and its Performance Assessment of Urban Natural Disaster[J]. Journal of Catastrophology，2017，32(2)：1-6.