新一輪退耕還林工程面臨的問(wèn)題與對(duì)策

袁 政

（水城縣林業(yè)局，貴州 水城 553000）

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前，水土流失導(dǎo)致耕地貧瘠，不利于林業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展，如果不能采取有效的生態(tài)環(huán)境優(yōu)化對(duì)策，就會(huì)造成耕地面積大幅減少。對(duì)此，可推廣退耕還林工程，構(gòu)建、恢復(fù)自然生態(tài)環(huán)境。

1 新一輪退耕還林工程的影響

1.1 加快綠化進(jìn)程，維護(hù)生態(tài)環(huán)境

通過(guò)退耕還林工程的實(shí)施，退耕還林區(qū)的森林覆蓋率得到了提高，同時(shí)還具有涵養(yǎng)水源及保持水土的作用，對(duì)于土地流失、土地石漠化問(wèn)題也能夠起到控制和改善的作用［1］。此外，退耕還林工程的實(shí)施可增加森林面積，森林植物可吸收有害氣體，釋放大量的負(fù)離子，促進(jìn)碳氧平衡，減少噪音污染，提升區(qū)域空氣質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境。

1.2 增加林農(nóng)收入，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

在退耕還林工程的實(shí)施過(guò)程中，可轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，增加農(nóng)民收入。退耕還林培育的經(jīng)濟(jì)林、用材林、竹林以及林下種植，既促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)了農(nóng)民增收后勁，又調(diào)整了土地利用結(jié)構(gòu)，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。

1.3 促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)，加快人們生活方式的轉(zhuǎn)變

退耕還林工程的實(shí)施使大量農(nóng)村勞動(dòng)力從廣種薄收的土地上解放出來(lái)，走出大山進(jìn)了城，開(kāi)眼界、學(xué)技術(shù)、變觀念，對(duì)改善鄉(xiāng)村面貌、推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)影響深遠(yuǎn)。通過(guò)農(nóng)村能源建設(shè)，減少了工程區(qū)森林資源消耗量，對(duì)保護(hù)森林資源起到巨大的推動(dòng)作用。同時(shí)，由于沼氣池和節(jié)柴節(jié)煤灶的推廣使用，減少了工程區(qū)的二氧化硫和燃燒煙塵排放量，對(duì)工程區(qū)的生態(tài)環(huán)境改善起到積極的推動(dòng)作用。退耕還林工程的實(shí)施優(yōu)化了農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村用能向清潔能源轉(zhuǎn)變，特別是實(shí)施改廚、改廁、改圈后，解決了農(nóng)村臟亂差的環(huán)境問(wèn)題，提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量和健康水平。

1.4 改變生產(chǎn)方式，增強(qiáng)農(nóng)民生態(tài)意識(shí)

在實(shí)施退耕還林工程項(xiàng)目后，當(dāng)?shù)馗刹恐饾u意識(shí)到退耕還林在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及改善生態(tài)環(huán)境方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)加強(qiáng)宣傳教育，農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷加強(qiáng)。隨之推進(jìn)退耕還林進(jìn)程、加快生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)得到了全縣群眾的支持，基于此，當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)也逐漸從自然放牧發(fā)展到圈舍飼養(yǎng)。

2 新一輪退耕還林工程面臨的問(wèn)題

2.1 改善生態(tài)與改善民生的問(wèn)題

目前，構(gòu)建良好的生態(tài)環(huán)境是黨和政府面臨的重要任務(wù)，同時(shí)也是滿足人民群眾基本需求的關(guān)鍵。對(duì)此，在新一輪退耕還林工程的規(guī)劃建設(shè)中，必須堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，并且立足于農(nóng)民的切身利益，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況合理選擇林種、樹(shù)種，對(duì)植被進(jìn)行優(yōu)化配置，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)。

2.2 農(nóng)民自愿與政府引導(dǎo)的問(wèn)題

在退耕還林工程的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)關(guān)注民生，重點(diǎn)考量農(nóng)民的意愿，選擇性退耕，合理選擇林木品種。在還林方面，農(nóng)民可以將林地流轉(zhuǎn)給大戶、合作社或者公司，農(nóng)民應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況自行選擇還林方式。需要注意的是，在此過(guò)程中，各級(jí)地方政府及林業(yè)部門不能因此而降低退耕還林管理力度。

2.3 統(tǒng)籌規(guī)劃與突出重點(diǎn)的問(wèn)題

按照中央領(lǐng)導(dǎo)的要求以及《新一輪退耕還草總體方案》中的要求，2020年必須將全國(guó)嚴(yán)重沙化耕地以及滿足相關(guān)條件的坡耕地進(jìn)行退耕還林還草。另外，還應(yīng)科學(xué)制訂退耕還林總體實(shí)施方案，合理安排年度任務(wù)，明確退耕還林的重點(diǎn)和難點(diǎn)，有針對(duì)性地制訂治理對(duì)策。對(duì)于生態(tài)環(huán)境脆弱、集中連片的困難區(qū)域，可優(yōu)先安排退耕還林。

2.4 工程建設(shè)質(zhì)量與數(shù)量的問(wèn)題

在退耕還林工程實(shí)施過(guò)程中，必須加強(qiáng)質(zhì)量控制。過(guò)去，林業(yè)發(fā)展重點(diǎn)關(guān)注林地面積、林木密度、成活率等因素，而現(xiàn)如今，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注林地的生態(tài)功能、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)形式、林分結(jié)構(gòu)等因素，獲得林地生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益“三豐收”。

2.5 退耕還林與耕地保護(hù)的問(wèn)題

退耕還林退的是25°以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地坡耕地，水土流失問(wèn)題嚴(yán)重甚至出現(xiàn)沙漠化問(wèn)題，糧食產(chǎn)量較低，對(duì)于糧食生產(chǎn)的影響比較小。但是，這類耕地容易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害，如沙塵暴、泥石流等，如果不能及時(shí)采取有效的生態(tài)治理和保護(hù)對(duì)策，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平不斷下降，甚至?xí)?duì)糧食生產(chǎn)起到限制作用。

2.6 退耕還林與配套措施的問(wèn)題

在退耕還林工程實(shí)施過(guò)程中，不僅需要農(nóng)民群眾的支持和配合參與，而且要采用相關(guān)配套措施，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在前一輪退耕還林中，各地把退耕還林與生態(tài)移民、能源工程建設(shè)、基本口糧田建設(shè)進(jìn)行有效結(jié)合，并且中央從2008年起專門安排鞏固成果專項(xiàng)資金支持“五個(gè)結(jié)合”，促進(jìn)退耕還林成果鞏固和退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題得到解決。

3 新一輪退耕還林工程優(yōu)化對(duì)策

3.1 高度重視退耕還林成果鞏固工作

一是繼續(xù)實(shí)施好鞏固成果專項(xiàng)的掃尾工作。對(duì)退耕還林工程進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，對(duì)退耕還林成果進(jìn)行規(guī)劃。二是切實(shí)抓好自查驗(yàn)收問(wèn)題的整改，對(duì)不合格面積及毀林復(fù)耕的問(wèn)題，要制定整改措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，確保面積不減少并成林成材。三是強(qiáng)化政策支持。第一，與資源管理部門加強(qiáng)溝通，對(duì)于已經(jīng)符合國(guó)家和地區(qū)公益林要求的項(xiàng)目，納入中央、地方財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償中。第二，有些經(jīng)濟(jì)林、速生豐產(chǎn)用材林以經(jīng)營(yíng)收益為目標(biāo)，沒(méi)有納入公益林范圍，可以允許農(nóng)民合理經(jīng)營(yíng)或者依法流轉(zhuǎn)。第三，加快發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，綜合考慮當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)因素、管理因素、人才條件、技術(shù)條件等，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，同時(shí)，大力培育和扶持龍頭企業(yè)，通過(guò)龍頭企業(yè)把廣大退耕農(nóng)戶與市場(chǎng)聯(lián)結(jié)起來(lái)，提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的組織化程度。第四，嚴(yán)肅紀(jì)律。政府有關(guān)部門加強(qiáng)宣傳教育，使得農(nóng)戶能夠明確自身職責(zé)和任務(wù)，禁止毀林復(fù)墾，合理合法地進(jìn)行林木經(jīng)營(yíng)。對(duì)亂征亂占退耕還林地、擅自復(fù)耕等行為，要嚴(yán)厲查處并通報(bào)、曝光，以期起到應(yīng)有的警示作用［2］。

3.2 準(zhǔn)確把握實(shí)施新一輪退耕還林的根本目的

退耕還林工程的主要目標(biāo)是增加森林面積，提升區(qū)域生態(tài)功能。對(duì)此，應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、兼顧經(jīng)濟(jì)的原則，對(duì)于生態(tài)水平比較低的區(qū)域，重點(diǎn)推進(jìn)工程建設(shè)，使得退耕還林工程具有針對(duì)性和有效性。另外，在林地建設(shè)樹(shù)種的選擇方面，要首選涵養(yǎng)水土效果好的樹(shù)種，以鄉(xiāng)土適生樹(shù)種為主，特別是陡坡耕地上要引導(dǎo)農(nóng)民多種植生態(tài)效益好的林木。

3.3 進(jìn)一步強(qiáng)化工程管理，提升工程管理水平

一是完善退耕還林合同。2014年11月4日，國(guó)家林業(yè)局印發(fā)了《退耕還林合同書范本》（辦退字［2014］170號(hào)）?？h級(jí)應(yīng)根據(jù)這一范本，組織鄉(xiāng)級(jí)人民政府與退耕農(nóng)戶簽訂合同。二是調(diào)整和完善檢查驗(yàn)收、流轉(zhuǎn)承包、政策兌現(xiàn)、資金管理等管理辦法，做到有章可循、有據(jù)可依。三是加強(qiáng)具有典型自然地理特征、綜合效益突出的營(yíng)造林技術(shù)模式和經(jīng)營(yíng)管理模式的推廣，為進(jìn)一步鞏固成果和更好地實(shí)施新一輪退耕還林做好技術(shù)儲(chǔ)備。四是認(rèn)真組織開(kāi)展新一輪退耕還林政策宣傳和技術(shù)培訓(xùn)。特別是對(duì)新接觸退耕還林工作的政府分管領(lǐng)導(dǎo)、林業(yè)局局長(zhǎng)、退耕辦主任及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要制訂系統(tǒng)的培訓(xùn)計(jì)劃，全面進(jìn)行培訓(xùn)，使他們?nèi)?、?zhǔn)確地掌握新一輪退耕還林政策及有關(guān)管理要求。五是要嚴(yán)肅工作紀(jì)律，嚴(yán)防腐敗。各地在實(shí)施過(guò)程中要把各項(xiàng)工作做扎實(shí)，通過(guò)嚴(yán)格的監(jiān)管和驗(yàn)收，防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3.4 開(kāi)拓創(chuàng)新，提高退耕還林的質(zhì)量效益

在新一輪退耕還林工作中，要引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，方式多種多樣，要因地制宜，鼓勵(lì)退耕還林林地林權(quán)依法流轉(zhuǎn)［3］（指森林或林木所有人或是林地使用權(quán)人將其森林、林木的所有權(quán)或林地使用權(quán)依法全部或部分轉(zhuǎn)移給他人行為，形式包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股和抵押等）。

3.5 全面落實(shí)責(zé)任

3.5.1 政府責(zé)任。在新一輪退耕還林工程的實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家實(shí)行從省政府到各級(jí)政府的責(zé)任制度，國(guó)家每年將退耕還林責(zé)任書對(duì)各個(gè)省進(jìn)行通報(bào)，然后層層落實(shí)到各級(jí)政府，確保國(guó)家政策和措施能夠落實(shí)到位。

3.5.2 林業(yè)部責(zé)任。林業(yè)部門的主要任務(wù)是作業(yè)設(shè)計(jì)、提供種苗、組織實(shí)施退耕還林工程、兌現(xiàn)國(guó)家政策和撫育管理等，必須加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)及質(zhì)量管理。在此過(guò)程中，科技部門、造林部門、財(cái)會(huì)部門必須加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，保證退耕還林工程能夠順利實(shí)施。

3.5.3 部門責(zé)任。退耕還林工程涉及多個(gè)部門，包括發(fā)展改革部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門等，各個(gè)部門應(yīng)各司其職，加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，尤其是林業(yè)部門，更應(yīng)主動(dòng)溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取有關(guān)部門的大力支持。

3.5.4 農(nóng)戶責(zé)任。為了保證農(nóng)戶的合法利益，對(duì)于退耕還林工程必須加強(qiáng)檢查驗(yàn)收，確權(quán)發(fā)證。

4 結(jié)語(yǔ)

針對(duì)新一輪退耕還林工作中所存在的問(wèn)題，應(yīng)提高重視度，改變退耕農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)管理模式，增加對(duì)退耕還林地區(qū)的財(cái)政支持，貫徹落實(shí)農(nóng)戶自愿選擇樹(shù)種政策，同時(shí)提高退耕還林工程的執(zhí)行力度和服務(wù)力度，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。