國(guó)家財(cái)政預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理改革經(jīng)驗(yàn)做法及其對(duì)軍隊(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理的啟示

費(fèi)汪利

摘 要：文章在借鑒汲取國(guó)家財(cái)政預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理改革經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)提出進(jìn)一步改進(jìn)完善軍隊(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理的思路對(duì)策，在制度設(shè)計(jì)上實(shí)行歸類管理，在收支管理上實(shí)行集中統(tǒng)管，在核算模式上實(shí)行成本管理。

關(guān)鍵詞：預(yù)算外經(jīng)費(fèi) 管理 改革

中圖分類號(hào)：F230

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）02-127-02

近年來，國(guó)家預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理以“收支兩條線”改革為核心，強(qiáng)調(diào)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)本質(zhì)上是一種所有權(quán)歸屬于國(guó)家的財(cái)政性資金，并用“非稅收入”正式取代“預(yù)算外經(jīng)費(fèi)”，將預(yù)算外經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算管理的范疇。軍隊(duì)在軍費(fèi)使用管理的制度設(shè)計(jì)上，了解國(guó)家財(cái)政預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理的做法，借鑒并汲取其中有益的改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推進(jìn)軍隊(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)家財(cái)政預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理的經(jīng)驗(yàn)做法

1.以經(jīng)費(fèi)性質(zhì)為考量，實(shí)施歸類管理。2006年，財(cái)政部制發(fā)的《政府收支分類改革方案》，將預(yù)算外收入統(tǒng)一為非稅收入，并納入到政府財(cái)政收入范圍內(nèi)。預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的收取或提取，按照經(jīng)費(fèi)性質(zhì)，在法律制度規(guī)定的項(xiàng)目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序下，組織實(shí)施，重要的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，必須得到相當(dāng)級(jí)別的審批。預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的支出，在同級(jí)財(cái)政按預(yù)算外經(jīng)費(fèi)收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)籌安排下，納入國(guó)庫(kù)集中支付體系，一般采取?？顚Ｓ玫霓k法進(jìn)行管理，不得隨意變更用途，且不能用于平衡年度預(yù)算。2010年，財(cái)政部制發(fā)《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》，規(guī)定自2011年1月1日起，中央各部門各單位的全部預(yù)算外收入納入預(yù)算管理，收入全額上繳國(guó)庫(kù)，支出通過公共財(cái)政預(yù)算或政府性基金預(yù)算安排。地方財(cái)政部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，自2011年1月1日起將全部預(yù)算外收支納入預(yù)算管理。相應(yīng)修訂《政府收支分類科目》，取消全部預(yù)算外收支科目。至此，預(yù)算外資金概念已成為歷史。

2.以規(guī)范程序?yàn)楹诵模瑥?qiáng)化收繳分離。為解決預(yù)算外經(jīng)費(fèi)坐收坐支、收不入賬、私設(shè)“小金庫(kù)”等問題，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行進(jìn)一步從制度角度規(guī)范預(yù)算外經(jīng)費(fèi)收入收繳分離的程序和方法，即“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的管理模式?！皢挝婚_票”，就是收款單位在預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的收支上只具有“開票權(quán)”，在收取行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)和政府基金時(shí)，收款單位應(yīng)向繳款人開具省以上財(cái)政部門統(tǒng)一印制的專用票據(jù)，如繳款憑證與收款收據(jù)合一的《非稅收入一般繳款書》，繳款人憑《非稅收入一般繳款書》直接到指定銀行或執(zhí)收單位繳款，收款單位不再接觸現(xiàn)金?！般y行代收”，就是繳款人持《非稅收入一般繳款書》直接到代理銀行繳款，代理銀行每日將代收的資金，通過資金匯劃清算系統(tǒng)實(shí)時(shí)繳入財(cái)政專戶或財(cái)政匯繳專戶，并對(duì)財(cái)政匯繳專戶實(shí)施零余額管理。“財(cái)政統(tǒng)管”，是指包括統(tǒng)管收費(fèi)票據(jù)、統(tǒng)管財(cái)政專戶、統(tǒng)管預(yù)算外收支計(jì)劃等。

3.以設(shè)置專戶為依托，實(shí)現(xiàn)收支脫鉤。為了實(shí)現(xiàn)“收支兩條線”的管理要求，各級(jí)財(cái)政部門在代理銀行總行或分支機(jī)構(gòu)設(shè)立預(yù)算外經(jīng)費(fèi)財(cái)政專戶，為其所屬的每個(gè)獨(dú)立核算的執(zhí)收單位設(shè)立預(yù)算外經(jīng)費(fèi)財(cái)政匯繳專戶。財(cái)政匯繳專戶只能用于預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的收入收繳，不得用于支出。支出要在同級(jí)財(cái)政按預(yù)算外經(jīng)費(fèi)收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)籌安排下，從財(cái)政專戶中撥付，從而實(shí)現(xiàn)了預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的收支脫鉤。財(cái)政專戶核算反映預(yù)算外經(jīng)費(fèi)收支活動(dòng)，在收入方面，區(qū)分單位、收入項(xiàng)目進(jìn)行核算，每日與財(cái)政匯繳專戶進(jìn)行清算；在支出方面，定期向國(guó)庫(kù)單一賬戶繳款以及按照收支計(jì)劃撥付預(yù)算外經(jīng)費(fèi)，確保了預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的“專戶專管”。上級(jí)單位或同級(jí)監(jiān)督部門通過銀行賬戶全面核查預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的收支情況，實(shí)現(xiàn)了“專戶專查”。

二、改革完善軍隊(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理的思路對(duì)策

軍隊(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理改革是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的工作，涉及各方面的利益調(diào)整，既要繼承現(xiàn)行預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理的有益做法，又要借鑒國(guó)家財(cái)政預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也及時(shí)吸收經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離制度改革的現(xiàn)實(shí)成果，處理好繼承與創(chuàng)新、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、現(xiàn)實(shí)與可能的關(guān)系，通過優(yōu)化管理體制，采取收支分類管理辦法，建立成本核算體系，完善執(zhí)法獨(dú)立的監(jiān)督體系，全面提高預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理效益。

1.在制度設(shè)計(jì)上，實(shí)行歸類管理。軍隊(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)包括專項(xiàng)收入、事業(yè)有償服務(wù)收入、行政與執(zhí)法收入、保障性和福利性企業(yè)收益等。針對(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的特點(diǎn)，應(yīng)采取有所區(qū)別的管理方法。尤其要合理借鑒國(guó)家在預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理中采取的“歸類管理”方法。當(dāng)前的軍隊(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)分類管理方法，是依據(jù)預(yù)算科目設(shè)計(jì)的，主要考察的是經(jīng)費(fèi)的來源渠道，對(duì)于經(jīng)費(fèi)的開支用途并沒有體現(xiàn)出來。而國(guó)家對(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)實(shí)施歸類管理，其出發(fā)點(diǎn)是綜合考慮預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的收入和支出兩個(gè)方面，是統(tǒng)籌的歸類管理法，我們?cè)谶M(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須充分關(guān)注國(guó)家與軍隊(duì)在這一點(diǎn)上的差異。我們可以借鑒國(guó)家財(cái)政預(yù)算外資金管理的成功經(jīng)驗(yàn)，采取“兩步走”的解決措施，第一步在保留軍隊(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)科目的同時(shí)，將所有預(yù)算經(jīng)費(fèi)之外的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目納入預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理，涵蓋所有經(jīng)費(fèi)科目，糾正現(xiàn)階段概念定義的不完整；第二步在第一步的基礎(chǔ)上，取消預(yù)算外經(jīng)費(fèi)，將軍隊(duì)所有經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目都納入預(yù)算管理，使與軍隊(duì)活動(dòng)相關(guān)的一切收支行為都能夠得到預(yù)算上的控制和管理，保證軍費(fèi)得到充分地轉(zhuǎn)化，確保軍費(fèi)使用的效益。

2.在收支管理上，實(shí)行集中統(tǒng)管。從國(guó)家財(cái)政預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)：預(yù)算外經(jīng)費(fèi)收入必須繳入國(guó)家非稅資金清算賬戶，由第三方（如銀行）代管，成本性支出專戶核算，按規(guī)定比例返還的留用支出納入預(yù)算，收入單位只有支出申請(qǐng)權(quán)、沒有審批權(quán)，由此實(shí)現(xiàn)收入權(quán)、收繳權(quán)、支出權(quán)相分離，杜絕了坐支、挪用、私設(shè)“小金庫(kù)”等現(xiàn)象。軍隊(duì)在進(jìn)行預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理改革過程中，可以借鑒國(guó)家財(cái)政預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理的做法，通過財(cái)務(wù)集中統(tǒng)管，進(jìn)一步劃清收入、收繳、支出的界限。一是強(qiáng)化財(cái)務(wù)部門歸口管理。歸口管理預(yù)算外經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)專戶，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)在代理銀行總行或分支機(jī)構(gòu)設(shè)立預(yù)算外經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)專戶或委托代理銀行設(shè)立預(yù)算外收入?yún)R繳專戶；歸口管理預(yù)算外收支計(jì)劃，對(duì)于同級(jí)事業(yè)部門預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的收支計(jì)劃，必須經(jīng)財(cái)務(wù)部門審核審批后方可納入預(yù)算，同時(shí)監(jiān)督部門按財(cái)務(wù)收支計(jì)劃組織開支；歸口管理收費(fèi)票據(jù)，負(fù)責(zé)收費(fèi)票據(jù)的印制、發(fā)放、核銷、稽查和其他監(jiān)管工作。二是預(yù)算外凈收入全額繳存。當(dāng)前，軍隊(duì)各級(jí)開設(shè)的財(cái)務(wù)單一賬戶既能收也能支，無法實(shí)現(xiàn)收支分離。要從根本上糾正預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理過程中亂收亂支、截留挪用等問題，就必須強(qiáng)化預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的收繳管理。應(yīng)上繳的預(yù)算外收入，可以依托銀行系統(tǒng)，由銀行代收，逐步推行直達(dá)收繳。三是納入年度預(yù)算組織開支。繳入專戶的預(yù)算外收入必須納入年度預(yù)算，按預(yù)算編制方法和程序組織開支。預(yù)算審批部門必須認(rèn)真審核批復(fù)，確保預(yù)算控制在繳存收入的一定比例以內(nèi)。

3.在核算模式上，實(shí)行成本管理。在利益主體的影響下，一些有償服務(wù)單位往往根據(jù)各單位實(shí)際需要進(jìn)行成本管理，費(fèi)用開支范圍不同，成本核算方法各異，費(fèi)用開支和成本核算結(jié)果不夠真實(shí)。為了正確地考核評(píng)估預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的效益，必須在預(yù)算外經(jīng)費(fèi)分類的基礎(chǔ)上明確各類預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的費(fèi)用開支范圍，實(shí)行成本核算，加強(qiáng)成本費(fèi)用管理。首先，要明確成本核算模式。成本核算模式根據(jù)核算單位類型，可選擇單軌式核算和雙軌式核算。單軌式核算完全按照企業(yè)成本核算的要求，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)會(huì)計(jì)科目，通過設(shè)置賬戶進(jìn)行成本核算，提供成本信息。選擇此種核算模式的有償服務(wù)單位，應(yīng)當(dāng)是單純從事有償服務(wù)性活動(dòng)的單位，如招待所、幼兒園、印刷廠等。雙軌制模式是指分別按照收支核算和成本核算進(jìn)行會(huì)計(jì)監(jiān)督，提供會(huì)計(jì)信息。既要采用收付實(shí)現(xiàn)制，對(duì)軍隊(duì)單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行收支核算；同時(shí)，也要采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，對(duì)軍隊(duì)單位的有償服務(wù)進(jìn)行成本核算。其次，要強(qiáng)化成本核算職能。實(shí)行單軌或雙軌成本核算模式的單位，對(duì)核算機(jī)構(gòu)和人員都提出了較高的要求。為此，要建立健全成本核算機(jī)構(gòu)，配備懂成本核算、精經(jīng)濟(jì)管理的核算人員，明確職責(zé)分工，強(qiáng)化內(nèi)部控制，確保成本核算真實(shí)準(zhǔn)確。再次，要完善成本核算制度。盡快制定頒布相關(guān)的成本費(fèi)用制度規(guī)范，明確核算主體、對(duì)象、范圍和方法，從制度上明確成本項(xiàng)目和范圍。應(yīng)當(dāng)計(jì)入成本的不得漏項(xiàng)，創(chuàng)收單位的人員，無論是軍人還是職工，其工資和福利都必須全部納入成本核算；創(chuàng)收中占用的固定資產(chǎn)（包括部隊(duì)營(yíng)房、機(jī)械、車輛等）都必須計(jì)提折舊費(fèi)和大修理基金。不能將與創(chuàng)收無關(guān)的開支列入創(chuàng)收成本，杜絕亂擠亂攤成本的現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的完全成本核算。

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（作者單位：廣州軍區(qū)聯(lián)勤部財(cái)務(wù)部 廣東廣州 510063）（責(zé)編：賈偉）