PPP模式在大型體育公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的應(yīng)用探討

黃 瑩

(南京奧體建設(shè)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司，江蘇 南京 210019)

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PPP模式在大型體育公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的應(yīng)用探討

黃 瑩

(南京奧體建設(shè)開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司，江蘇 南京 210019)

通過(guò)分析我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的背景，探討了PPP模式在大型體育公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中應(yīng)用的可行性，并以南京青奧中心為例，從產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)收益管理、合同管理等方面，探討了PPP模式在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的合作機(jī)制，提出了幾點(diǎn)我國(guó)PPP模式的發(fā)展建議。

PPP模式,體育公共設(shè)施,建設(shè)運(yùn)營(yíng),合作機(jī)制

1 我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀

隨著國(guó)家對(duì)于體育產(chǎn)業(yè)的重視，越來(lái)越多的資本進(jìn)入體育產(chǎn)業(yè)。很多城市忽視了對(duì)體育設(shè)施的建設(shè)，大多數(shù)僅僅依托于兩三個(gè)綜合性的大型場(chǎng)館以及部分學(xué)校體育設(shè)施，導(dǎo)致眾多參與體育的人群基數(shù)與較少的體育公共設(shè)施數(shù)量之間的矛盾。根據(jù)相關(guān)資料顯示，我國(guó)2020年體育服務(wù)業(yè)占體育產(chǎn)業(yè)的比例有望提升至40%，按照體育產(chǎn)業(yè)2020年3萬(wàn)億的政策目標(biāo)，體育服務(wù)業(yè)市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到1.2萬(wàn)億。其中，體育公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)占體育服務(wù)業(yè)的比重預(yù)計(jì)會(huì)上漲至12%左右，市場(chǎng)規(guī)模則有望達(dá)到1 440億元，5年內(nèi)的復(fù)合增速可以達(dá)到60%左右[1]。

2 國(guó)內(nèi)外體育公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式

2.1 美國(guó)

美國(guó)大部分體育公共設(shè)施大多數(shù)是屬于社會(huì)資本出資與政府共同建設(shè)。主要體現(xiàn)在美國(guó)的體育產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度非常高，體育產(chǎn)業(yè)占GDP比重已經(jīng)達(dá)到20%左右。同時(shí)美國(guó)的法律也一直在不斷完善，促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入體育產(chǎn)業(yè)中，使得體育公共設(shè)施建設(shè)中不斷的有社會(huì)資本進(jìn)入并占據(jù)主導(dǎo)地位。

2.2 中國(guó)

2008年北京奧運(yùn)會(huì)主場(chǎng)館“鳥(niǎo)巢”就是采用的典型的PPP模式[2]。“鳥(niǎo)巢”是由北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司和中信集團(tuán)聯(lián)合體共同組建的國(guó)家體育場(chǎng)有限責(zé)任公司作為主要的建設(shè)運(yùn)營(yíng)公司。

但是如今“鳥(niǎo)巢”越來(lái)越被指出諸多的問(wèn)題：被當(dāng)成旅游產(chǎn)品、舉辦過(guò)多的演唱會(huì)而不是體育比賽、2016年因草皮問(wèn)題，曼聯(lián)和曼城取消比賽等。這些后期運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題都顯示鳥(niǎo)巢作為一個(gè)體育公共設(shè)施，在體育產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)方面專(zhuān)業(yè)化程度有待提高。

通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，我國(guó)體育公共設(shè)施的PPP模式更多的集中于投融資階段而非后期運(yùn)營(yíng)階段。盡管我國(guó)在PPP應(yīng)用中也有諸如奧運(yùn)場(chǎng)館等具體實(shí)踐案例，但成功與失敗案例并存。原因主要包括投資回收期較長(zhǎng)，相關(guān)的配套政策不完善、法律法規(guī)體系也不完善。

3 PPP模式在大型體育公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的管理機(jī)制分析

3.1 PPP模式在大型體育公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的應(yīng)用優(yōu)勢(shì)

PPP是指政府與私營(yíng)投資者之間，通過(guò)建立適當(dāng)?shù)馁Y源配置、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，共同建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目，彼此間所形成的一種伙伴式合作模式[3]。

將PPP模式應(yīng)用在大型體育公共設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)中具有以下優(yōu)勢(shì)：

1)政府經(jīng)濟(jì)體制改革的契機(jī)與需要;2)社會(huì)資本青睞體育產(chǎn)業(yè)和公共設(shè)施;3)專(zhuān)業(yè)化的運(yùn)營(yíng)與管理團(tuán)隊(duì)。

3.2 大型體育公共設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的合作機(jī)制——以南京青奧中心為例

PPP模式應(yīng)用于大型體育公共設(shè)施領(lǐng)域，建設(shè)與運(yùn)營(yíng)周期很長(zhǎng)，需要政府與社會(huì)資本設(shè)定合理的合作機(jī)制，才能更好的發(fā)揮互相的優(yōu)勢(shì)與機(jī)能，促進(jìn)體育公共設(shè)施在建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的環(huán)節(jié)更好的發(fā)展。

3.2.1 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系項(xiàng)目所有權(quán)的歸屬問(wèn)題，其中涉及所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)以及收益權(quán)等權(quán)益的分配關(guān)系。

作為政府主導(dǎo)建設(shè)、社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)或合資建設(shè)類(lèi)的PPP項(xiàng)目，南京青奧中心項(xiàng)目的投資雙方在建設(shè)初期根據(jù)出資比例設(shè)立一個(gè)特殊的合資公司負(fù)責(zé)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。為保證南京青奧中心項(xiàng)目實(shí)施的公益性特點(diǎn)，其所有權(quán)仍然歸屬于政府，而社會(huì)資本擁有的則是一定期限的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)。

南京青奧中心項(xiàng)目總投資約40億元，其中建安工程總投資約25億元。青奧中心項(xiàng)目分股權(quán)融資和債務(wù)融資，各占總投資額一半。股權(quán)融資中分別由南京河西投資集團(tuán)和B集團(tuán)按比例出資，并直接承擔(dān)對(duì)應(yīng)比例的責(zé)任與義務(wù)。

3.2.2 收益管理

南京青奧中心是由商業(yè)設(shè)施與體育設(shè)施組成，根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，南京青奧中心商業(yè)設(shè)施以寫(xiě)字樓、酒店為主，可以為體育產(chǎn)業(yè)公司入駐辦公、比賽運(yùn)動(dòng)員的住宿提供服務(wù)；體育設(shè)施每月可以舉辦體育賽事3場(chǎng)～4場(chǎng)、文藝演出5場(chǎng)～6場(chǎng)，同時(shí)其下設(shè)的羽毛球館、游泳館、健身場(chǎng)所等是日常對(duì)外開(kāi)放。預(yù)計(jì)每年在寫(xiě)字樓運(yùn)營(yíng)方面可以收益2 000萬(wàn)元，商業(yè)方面每年收益1億元，而在文化體育產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)方面收益5 000萬(wàn)元。

因此對(duì)于PPP項(xiàng)目的實(shí)施，社會(huì)資本也是充分的回去考慮其投資回報(bào)。而大型體育公共設(shè)施項(xiàng)目必須充分發(fā)揮其作為基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)性、公共性、廣泛性作用，改變?cè)械恼鲗?dǎo)地位，吸引市場(chǎng)的進(jìn)入，促使其具有一定的收益可持續(xù)性。

3.2.3 風(fēng)險(xiǎn)管理

目前PPP模式的應(yīng)用對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)可能存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，在大型體育公共設(shè)施項(xiàng)目中存在較多的風(fēng)險(xiǎn)因素，而且這些因素相關(guān)影響。因此，無(wú)論是在前期的規(guī)劃建設(shè)階段，還是后期運(yùn)營(yíng)階段，管理主體都應(yīng)及時(shí)跟蹤，全程掌握項(xiàng)目資料和相關(guān)數(shù)據(jù)，運(yùn)營(yíng)全壽命周期理論，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行跟蹤識(shí)別和評(píng)估，并采取相應(yīng)的防控措施，降低項(xiàng)目管理風(fēng)險(xiǎn)，保障體育公共設(shè)施的健康發(fā)展。

南京青奧中心項(xiàng)目在風(fēng)險(xiǎn)管理方面采取了較好的處理方式，提出了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，即把風(fēng)險(xiǎn)分配給易于處理和控制的一方。結(jié)合南京青奧中心項(xiàng)目管理實(shí)踐，主要采取了以下風(fēng)險(xiǎn)分配原則：

1)誰(shuí)有能力控制某種風(fēng)險(xiǎn)，就把風(fēng)險(xiǎn)交給誰(shuí)，雙方都沒(méi)有能力的，通過(guò)保險(xiǎn)等手段將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給第三方；

2)誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)就有獲得相應(yīng)收益的權(quán)利；

3)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有上限，根據(jù)主體的承受能力來(lái)分配；

4)風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)充分利用合同的約束力予以約定。

3.2.4 合同管理

財(cái)政部于2015年印發(fā)了《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》，提出了PPP項(xiàng)目的合同管理要求，明確了合同起草直至失效的全過(guò)程管理規(guī)則。以此規(guī)定合同雙方正確表達(dá)意愿，強(qiáng)化權(quán)責(zé)利的關(guān)系，以奠定合作基礎(chǔ)。

南京青奧中心PPP項(xiàng)目的合同包括：政府與社會(huì)資本的股權(quán)合同、政府與PPP公司的特許經(jīng)營(yíng)合同、PPP公司與銀行的融資合同、PPP公司與建設(shè)方的施工合同、PPP公司與運(yùn)營(yíng)方的運(yùn)營(yíng)合同。

合同的主體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含：明確履約要求，設(shè)立違約的懲罰機(jī)制；設(shè)定支付機(jī)制，規(guī)定雙方的收益模式；設(shè)定靈活的合同調(diào)整機(jī)制，構(gòu)建履約過(guò)程中動(dòng)態(tài)的合約調(diào)整機(jī)制以及費(fèi)用調(diào)整機(jī)制；制定合同爭(zhēng)議處理機(jī)制，完善因合同爭(zhēng)議引起的糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制；完善合同管制的監(jiān)督機(jī)制。

4 對(duì)我國(guó)大型體育公共設(shè)施應(yīng)用PPP模式的建議

通過(guò)對(duì)PPP模式在大型體育公共設(shè)施上的應(yīng)用分析，未來(lái)我國(guó)政府項(xiàng)目將會(huì)越來(lái)越多的采用PPP模式，因此應(yīng)該從以下兩個(gè)方面對(duì)PPP模式發(fā)展提出建議：

1)明確大型體育公共設(shè)施應(yīng)用PPP合作的管理體制。

目前我國(guó)PPP發(fā)展處于初期階段，PPP項(xiàng)目主要是由財(cái)政部和發(fā)改委兩頭領(lǐng)導(dǎo)，目前為止尚未建立統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)部門(mén)。因此，為規(guī)范項(xiàng)目管理，整合各方資源，明確項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范，加強(qiáng)監(jiān)督管理，應(yīng)從市級(jí)以上組織牽頭出發(fā)，建立統(tǒng)一的PPP管理組織。另外，該部門(mén)的設(shè)置，既要考慮到業(yè)務(wù)和技術(shù)的相關(guān)性，更好以多部門(mén)協(xié)同合作為基礎(chǔ)，形成多部門(mén)協(xié)調(diào)、高效合作的PPP項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制。

2)完善大型體育公共設(shè)施應(yīng)用PPP模式的制度設(shè)計(jì)與建設(shè)。

PPP模式應(yīng)用的項(xiàng)目由于涉及多方的利益相關(guān)人，同時(shí)由于大型體育公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，為維護(hù)參與各方的關(guān)系和保證項(xiàng)目的有序推進(jìn)，需要完善的制度體系予以保障。我國(guó)在PPP應(yīng)用領(lǐng)域尚屬發(fā)展初期階段，相關(guān)法律法規(guī)都有待完善健全，因此必須設(shè)立相關(guān)的專(zhuān)業(yè)性法律法規(guī)來(lái)指引PPP項(xiàng)目的規(guī)范化、合法化操作，才能保證大型體育公共設(shè)施能夠提升城市品質(zhì)。

[1] 任 海.論體育產(chǎn)業(yè)對(duì)中國(guó)體育發(fā)展的影響[J].體育科學(xué),2015(11):13-18.

[2] 李長(zhǎng)軍,高存紅.PPP模式在國(guó)家體育場(chǎng)(鳥(niǎo)巢)項(xiàng)目的應(yīng)用分析——試論公開(kāi)招標(biāo)是PPP項(xiàng)目實(shí)施的有效途徑[J].招標(biāo)采購(gòu)管理,2014(11):19-24.

[3] 李秀輝,張世英.PPP:一種新型的項(xiàng)目融資方式[J].中國(guó)軟科學(xué),2002(2):52-55.

[4] 劉 波,龔暉暉.PPP模式與準(zhǔn)公共品的供給——論P(yáng)PP在大型體育公共設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用[J].首都體育學(xué)院學(xué)報(bào),2009(2):151-154.

[5] 桂 雄.PPP應(yīng)用于我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策分析[J].中國(guó)財(cái)政,2016(7):38-40.

Research on the application of PPP model in large-scale sports facilities

Huang Ying

(Nanjing Olympic Construction and Development Co., Ltd, Nanjing 210019, China)

Based on the analysis of the background of China’s sports industry, this paper discusses the feasibility of the application of PPP model in the construction and operation of large-scale sports facilities. This paper analyzes the cooperation mechanism in the process of construction and operation, including the design of property rights, the management of risk and benefit, the contract management, etc. Finally, some suggestions are put forward for the development of PPP mode in our country in the future.

PPP model, sports facilities, construction and operation, cooperation mechanism

1009-6825(2017)12-0235-02

2017-02-15

黃 瑩(1983- )，女，碩士，工程師

F407.9

A