試論淡化水利水電工程農(nóng)村移民“生產(chǎn)安置人口”概念

楊 勝， 鄧 益， 汪 奎

(中國電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

試論淡化水利水電工程農(nóng)村移民“生產(chǎn)安置人口”概念

楊 勝， 鄧 益， 汪 奎

(中國電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

本文梳理和回顧了現(xiàn)行生產(chǎn)安置人口概念，分析了生產(chǎn)安置人口的計(jì)算方法和發(fā)揮的作用，從生產(chǎn)安置人口內(nèi)涵、計(jì)算方法、對(duì)接到戶以及當(dāng)前面臨的形勢(shì)等方面分析了其存在的諸多問題。針對(duì)當(dāng)前存在的問題和面臨的形勢(shì)，建議水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置應(yīng)淡化“生產(chǎn)安置人口”概念，去虛存實(shí)、強(qiáng)化移民生產(chǎn)安置，以“恢復(fù)原有功能和價(jià)值”為指導(dǎo)思想進(jìn)行生產(chǎn)安置，保證新形勢(shì)下水利水電工程農(nóng)村移民安置工作的順利進(jìn)行。

水電工程； 農(nóng)村移民； 生產(chǎn)安置； 人口

0 前 言

生產(chǎn)安置人口是當(dāng)前水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作中的重要成果和基礎(chǔ)性資料，是合理進(jìn)行農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃的前提。生產(chǎn)安置人口的提出是為了解決以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)搬遷安置人口不能在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段反映移民搬遷后生產(chǎn)困難、難以恢復(fù)的問題而提出的[1]。生產(chǎn)安置人口自提出以來，在水利水電工程農(nóng)村移民安置過程中發(fā)揮了重要作用，使得移民生產(chǎn)條件得以較好的恢復(fù)和發(fā)展。

但是，在實(shí)際工作過程中生產(chǎn)安置人口也存在許多問題，諸如生產(chǎn)安置人口計(jì)算方法不完善[2]、生產(chǎn)安置人口分解到戶難操作[3]等。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，居民收入構(gòu)成的多元化，特別是水電工程建設(shè)向高海拔、少數(shù)民族地區(qū)挺進(jìn)，傳統(tǒng)的生產(chǎn)安置思路和方式已經(jīng)不能完全滿足移民生產(chǎn)和生活的需要[4]，水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口概念的適用條件已經(jīng)同當(dāng)前水電開發(fā)環(huán)境存在較大差異，淡化“生產(chǎn)安置人口”概念勢(shì)在必行。因此，有必要對(duì)我國目前的“生產(chǎn)安置人口”計(jì)算進(jìn)行思考，分析其存在的問題，為淡化“生產(chǎn)安置人口”概念后水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置提供意見和建議，以供探討。

1 生產(chǎn)安置人口的來源

1.1 生產(chǎn)安置人口概念

《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(DL/T 5378-2007)中對(duì)生產(chǎn)安置人口的定義是：指水電工程土地征收線內(nèi)因原有土地資源喪失，或其他原因造成土地征收線外原有土地資源不能使用，需重新配置土地資源或解決生存出路的農(nóng)村移民安置人口。《水利水電工程建設(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(SL440-2009)中對(duì)生產(chǎn)安置人口的定義是：指因工程建設(shè)征收或影響主要生產(chǎn)資料(土地)需進(jìn)行生產(chǎn)安置的人口。

從規(guī)范的定義可以看出，生產(chǎn)安置人口是由水利水電工程建設(shè)征地衍生出的概念，不是實(shí)實(shí)在在的、直接與現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)應(yīng)的人，它是以“人”來反映工程建設(shè)征地影響情況的指標(biāo)[5]。因此，同搬遷安置人口相比生產(chǎn)安置人口不是一個(gè)直觀的概念，其在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段并不能輕易確定到人，只能作為一個(gè)量化的指標(biāo)和進(jìn)行設(shè)計(jì)的依據(jù)。生產(chǎn)安置人口一個(gè)重要的考慮因素是喪失的生產(chǎn)資料(主要是土地)，但是在對(duì)土地的影響程度上有不同的理解[1]，有觀點(diǎn)認(rèn)為生產(chǎn)資料全部被征收的農(nóng)業(yè)人口才能確定為生產(chǎn)安置人口，也有觀點(diǎn)認(rèn)為只要生產(chǎn)資料被征收，不論是全部或者部分都應(yīng)算作生產(chǎn)安置人口。根據(jù)目前的生產(chǎn)安置人口計(jì)算方法，從理論上講，只要水利水電工程征收了耕園地，就會(huì)產(chǎn)生生產(chǎn)安置人口。

雖然生產(chǎn)安置人口在水利水電工程建設(shè)征地中應(yīng)用廣泛，但是在其他行業(yè)征收土地中沒有使用這個(gè)概念，如國土征地、公路征地中并沒有使用生產(chǎn)安置人口的概念，而是將拆遷人口作為工作的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為所涉及的拆遷人口購買社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行安置。因此，生產(chǎn)安置人口是水利水電工程移民生產(chǎn)安置規(guī)劃中特有的概念[1]。

1.2 生產(chǎn)安置人口計(jì)算方法

根據(jù)《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(DL/T 5378-2007)、《水利水電工程建設(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(SL440-2009)，生產(chǎn)安置人口應(yīng)以其主要農(nóng)業(yè)收入來源(或主要生產(chǎn)資料)受水電工程建設(shè)征地影響的程度為依據(jù)計(jì)算確定。以《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(DL/T 5378-2007)為例，對(duì)以耕(園)地為主要收入來源者，按建設(shè)征地處理范圍涉及計(jì)算單元的耕園地面積除以該計(jì)算單元征地前人均占有耕(園)地?cái)?shù)量計(jì)算。必要時(shí)還需要考慮征地處理范圍內(nèi)與征地范圍外土地質(zhì)量級(jí)差因素。規(guī)劃設(shè)計(jì)水平年的生產(chǎn)安置人口以設(shè)計(jì)基準(zhǔn)年的計(jì)算結(jié)果考慮自然增長率進(jìn)行推算。

可以看出，計(jì)算生產(chǎn)安置人口的主要影響因素為征收前耕(園)地總面積、征收耕(園)地總面積、計(jì)算單元總?cè)丝凇⑼恋刭|(zhì)量級(jí)差系數(shù)。其中，征收前耕(園)地總面積、征收耕(園)地總面積、計(jì)算單元總?cè)丝诰梢詮漠?dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料、實(shí)物指標(biāo)調(diào)查數(shù)據(jù)中獲取，土地級(jí)差系數(shù)確定較為困難[1]，目前尚未有統(tǒng)一確定方法和權(quán)威資料。

1.3 生產(chǎn)安置人口的作用

生產(chǎn)安置人口作為現(xiàn)行水利水電移民生產(chǎn)安置過程中的一個(gè)重要概念，自提出以來在促進(jìn)移民生產(chǎn)恢復(fù)、控制移民生產(chǎn)安置投資方面發(fā)揮了重要作用，特別是在農(nóng)業(yè)安置占絕大多數(shù)的時(shí)期和項(xiàng)目，其作用更為明顯。

(1)生產(chǎn)安置人口概念在一定時(shí)期有效地避免了移民盲目后靠。搬遷安置人口能夠很直觀地體現(xiàn)建設(shè)征地對(duì)移民居住房屋的影響程度，而生產(chǎn)安置人口作為一個(gè)指標(biāo)能夠較好地反映建設(shè)征地對(duì)移民生產(chǎn)的影響。這使得相關(guān)人員在進(jìn)行和實(shí)施移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程中，不僅能夠保障移民的居住條件，也能夠關(guān)注移民的生產(chǎn)發(fā)展。特別是以農(nóng)業(yè)安置為主的項(xiàng)目，其作用更為突出。

(2)生產(chǎn)安置人口概念的提出從一定程度上規(guī)范了移民生產(chǎn)安置規(guī)劃，對(duì)移民生產(chǎn)安置規(guī)劃投資控制起到了一定的作用。生產(chǎn)安置人口是以“人”來反映工程建設(shè)征地對(duì)土地影響情況的指標(biāo)，從一定程度上來說它把土地面積對(duì)應(yīng)到人，根據(jù)安置標(biāo)準(zhǔn)可以較為容易地計(jì)算出生產(chǎn)安置補(bǔ)償投資。

(3)為開展后期扶持工作提供基礎(chǔ)。我國大中型水庫農(nóng)村移民后期扶持人口按照原遷人口(實(shí)際安置的農(nóng)村移民)核定，對(duì)于生產(chǎn)安置人口一般進(jìn)行項(xiàng)目扶持。

2 應(yīng)用“生產(chǎn)安置人口”面臨的問題

生產(chǎn)安置人口在實(shí)施的過程中也面臨著較大問題，這主要體現(xiàn)在生產(chǎn)安置人口概念不易理解、計(jì)算方法存在不足、界定過程困難較多等。

(1)概念不直接，理解有差異。如前所述，生產(chǎn)安置人口并非實(shí)際的“人”，而是以“人”為指標(biāo)來反映工程建設(shè)征地對(duì)當(dāng)?shù)赝恋氐挠绊懗潭?，其?jì)算的人口僅僅是理論值、并非如搬遷安置人口一樣能一一對(duì)應(yīng)到現(xiàn)實(shí)中的每一個(gè)人，使得實(shí)際執(zhí)行過程中存在不少理解上的差異，造成不必要的麻煩。

(2)計(jì)算方法不完善，難適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)。生產(chǎn)安置人口計(jì)算是農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃中的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，但從工作實(shí)際看來，目前的計(jì)算方法存在較多不完善的地方。一方面，征收前耕(園)地總面積、征收耕(園)地總面積、計(jì)算單元總?cè)丝诘葦?shù)據(jù)均可從當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中獲取，但是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性難以確定，計(jì)算結(jié)果的合理性難以保證。另一方面，土地質(zhì)量級(jí)差系數(shù)目前尚無統(tǒng)一的確定方法，且在確定的過程中受到地方政府、移民群眾的影響較大，難以科學(xué)合理的反映實(shí)際情況。

同時(shí)，目前的水利水電工程(特別是水電工程)在逐漸向耕地資源較少、后備土地資源不足的地區(qū)挺進(jìn)，獨(dú)特的自然資源使得當(dāng)?shù)鼐用袷杖霕?gòu)成特殊、收入渠道多樣，種植業(yè)收入并非當(dāng)?shù)鼐用袷杖氲闹饕獊碓矗吧Y源采集及經(jīng)營收入、轉(zhuǎn)移性收入(退耕還林補(bǔ)貼等)是其收入的主要來源[6]。特別是在西藏、四川西部、青海等地區(qū)，牲畜養(yǎng)殖也是家庭收入以及食物的重要來源。在此背景下，現(xiàn)行生產(chǎn)安置人口計(jì)算若不將野生資源采集及經(jīng)營收入、轉(zhuǎn)移性收入和牲畜養(yǎng)殖等考慮在內(nèi)，將導(dǎo)致生產(chǎn)安置投資增加、移民生活水平恢復(fù)困難等一系列的問題[7]。

國內(nèi)學(xué)者圍繞如何更加準(zhǔn)確、符合實(shí)際的計(jì)算生產(chǎn)安置人口，進(jìn)行了許多研究，如尹忠武[8]提出需要根據(jù)土地利用方式不同、地塊位置不同和土地質(zhì)量不同，考慮土地質(zhì)量及經(jīng)濟(jì)等因素，客觀反映土地實(shí)際供養(yǎng)力；趙彪[2]等建議按照收入來源的重要程度將涉及地區(qū)分為純農(nóng)業(yè)區(qū)、多種用地并存區(qū)、純畜牧業(yè)區(qū)、純林業(yè)區(qū)，針對(duì)不同區(qū)域分別計(jì)算。同時(shí)，姚玉琴[1]認(rèn)為計(jì)算生產(chǎn)安置人口時(shí)考慮收入比重、土地質(zhì)量系數(shù)與否將帶來較大的差距，她認(rèn)為生產(chǎn)安置人口并不能十分精確，在一定范圍內(nèi)都是可以接受的?？梢钥闯?，現(xiàn)行僅僅針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)安置人口計(jì)算方法[2]已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前水電開發(fā)移民生產(chǎn)安置的需要。

(3)界定過程復(fù)雜，分解到戶困難。生產(chǎn)安置人口計(jì)算的結(jié)果是一個(gè)理論值，要將其對(duì)應(yīng)到人還需要以計(jì)算結(jié)果為基礎(chǔ)，將生產(chǎn)安置人口分解到戶，但是分解到戶的工作存在極大的困難[9]。一方面，生產(chǎn)安置人口對(duì)接到戶工作目前尚無統(tǒng)一的政策、法規(guī)或者實(shí)施辦法，每個(gè)項(xiàng)目的操作有較大差異；另一方面，目前的生產(chǎn)安置人口是移民補(bǔ)償和后期扶持的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在利益的驅(qū)使下不僅會(huì)出現(xiàn)生產(chǎn)安置人口界定操作困難，也會(huì)有較多的機(jī)械增長[10]，使得最終人口往往突破計(jì)算結(jié)果，并給移民工作的順利開展和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定帶來隱患。同時(shí)，目前農(nóng)村土地成果經(jīng)營權(quán)確權(quán)到戶已基本完成，農(nóng)民的土地權(quán)屬意識(shí)不斷增強(qiáng)，生產(chǎn)安置人口將計(jì)算單元內(nèi)的耕園地進(jìn)行所有成員平均的做法，將受到人均耕園地面積大于計(jì)算單元平均水平家庭戶的反對(duì)，這也是對(duì)他們權(quán)利的損害。

(4)生產(chǎn)安置方式不斷創(chuàng)新，計(jì)算生產(chǎn)安置人口的必要性減弱。隨著水利水電工程開發(fā)地區(qū)逐漸上移，以前以農(nóng)業(yè)安置為主的生產(chǎn)安置方式被打破，自主安置、養(yǎng)老保障安置等逐漸增多，逐年貨幣補(bǔ)償安置方式得到較為廣泛的應(yīng)用，移民入股安置方式等也在不斷研究中，加之涉及地區(qū)土地后備資源匱乏、農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量不足，選擇農(nóng)業(yè)安置的移民越來越少。

一方面，由于農(nóng)業(yè)安置方式應(yīng)用的不斷減少，從規(guī)劃設(shè)計(jì)和安置實(shí)施角度而言，部分項(xiàng)目采用的逐年貨幣補(bǔ)償安置方式并不需要計(jì)算生產(chǎn)安置人口就能較好解決生產(chǎn)安置問題。如四川省雅礱江兩河口水電站建設(shè)征地共征收耕園地348.57 hm2，根據(jù)移民意愿納入逐年貨幣補(bǔ)償安置的耕園地為318.74 hm2，占征收耕園地總面積的91.44%，該方式以選擇逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的移民戶被征收的耕園地為基礎(chǔ)，根據(jù)實(shí)際調(diào)查的耕園地面積按年產(chǎn)值給予現(xiàn)金補(bǔ)償。該方式并沒有與生產(chǎn)安置人口相關(guān)，而是直接以征收耕園地的面積作為基礎(chǔ)進(jìn)行生產(chǎn)安置。因此，針對(duì)農(nóng)業(yè)安置方式提出的“生產(chǎn)安置人口”在今后生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計(jì)中的必要性將明顯減弱。

另一方面，已有相關(guān)項(xiàng)目[10]在進(jìn)行農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的過程中采用了將用于生產(chǎn)安置的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)“補(bǔ)償?shù)綉簟钡牟僮鞣绞?，淡化了“生產(chǎn)安置人口”概念，直接將生產(chǎn)安置同生產(chǎn)資料聯(lián)系起來，避免了生產(chǎn)安置人口計(jì)算和界定的矛盾。

3 淡化“生產(chǎn)安置人口”概念的相關(guān)思考

3.1 淡化“生產(chǎn)安置人口”的必要性

從上述分析可以看出，雖然“生產(chǎn)安置人口”在一段時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了重要作用，但是，一方面，生產(chǎn)安置人口概念本身難理解、計(jì)算方法存在較多不足、計(jì)算的理論結(jié)果在分解到戶的過程中困難重重，給生產(chǎn)安置人口的實(shí)際應(yīng)用帶來了諸多麻煩、使其作用大打折扣；另一方面，當(dāng)前的水利水電工程建設(shè)征地移民生產(chǎn)安置形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，涉及地區(qū)土地后備資源的不斷減少、逐年貨幣補(bǔ)償?shù)刃滦蜕a(chǎn)安置方式的廣泛采用，使得生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計(jì)同以農(nóng)業(yè)安置為主時(shí)期的工作發(fā)生了諸多變化，根據(jù)工作的實(shí)際需要可不再計(jì)算生產(chǎn)安置人口[1]。

3.2 去虛存實(shí),以“恢復(fù)原有功能和價(jià)值”為指導(dǎo)進(jìn)行生產(chǎn)安置

對(duì)于逐年貨幣補(bǔ)償安置、貨幣安置等不以土地為生產(chǎn)資料的非農(nóng)業(yè)安置方式，可按照土地承包經(jīng)營權(quán)，將水利水電工程建設(shè)征地涉及的耕園地落實(shí)到家庭，生產(chǎn)安置只與征收的耕園地有關(guān)[10]。該種方式是以“恢復(fù)被征收耕園地的原有功能和價(jià)值”為指導(dǎo)思想，按照征收多少耕園地就恢復(fù)相應(yīng)面積耕園地功能的操作方式，以征收耕園地的面積和耕地統(tǒng)一年產(chǎn)值為基礎(chǔ)，將生產(chǎn)安置費(fèi)用核算到戶，而不以現(xiàn)實(shí)中的人口為基礎(chǔ)核算生產(chǎn)安置投資，體現(xiàn)了公平公正、依法補(bǔ)償?shù)乃枷搿?/p>

3.3 進(jìn)一步研究、完善移民生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計(jì)

淡化“生產(chǎn)安置人口”能夠很好地解決當(dāng)前生產(chǎn)安置過程中遇到的一系列問題，也能夠較好地適應(yīng)當(dāng)前水利水電工程生產(chǎn)安置面臨的形勢(shì)。但是，淡化“生產(chǎn)安置人口”相對(duì)于當(dāng)前的水利水電工程移民生產(chǎn)安置規(guī)劃、設(shè)計(jì)的理念、指導(dǎo)思想有較大差別，淡化“生產(chǎn)安置人口”后生產(chǎn)安置規(guī)劃如何進(jìn)行、生產(chǎn)安置投資平衡如何分析、涉及各方在生產(chǎn)安置中的職責(zé)和權(quán)限如何劃分、地方政府(特別是鄉(xiāng)、村級(jí))在生產(chǎn)安置過程中如何公平公正的進(jìn)行、不同戶之間土地面積相差較大情況如何處置等問題，都需要進(jìn)行深入的研究和探討。

3.4 地方政府加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督

淡化“生產(chǎn)安置人口”后以“恢復(fù)原有功能和價(jià)值”的生產(chǎn)安置對(duì)地方政府提出了更高的要求。一方面，在實(shí)物指標(biāo)分解到戶的過程中，需要清晰界定耕園地的面積、權(quán)屬，這要求最小集體經(jīng)濟(jì)組織按照村民自治法公平公正的進(jìn)行，縣、鄉(xiāng)人民政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)；另一方面，地方政府應(yīng)該加強(qiáng)移民生產(chǎn)安置資金的監(jiān)督和管理，淡化“生產(chǎn)安置人口”后移民生產(chǎn)安置只與涉及的土地掛鉤，生產(chǎn)安置資金的發(fā)放和使用都需要地方政府精心組織和指導(dǎo)，防止生產(chǎn)安置資金的浪費(fèi)，增加生產(chǎn)安置資金發(fā)揮的效益。

4 結(jié) 語

“生產(chǎn)安置人口”作為水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置中的重要概念，它的提出為促進(jìn)移民安置發(fā)揮了重要作用。但是，隨著生產(chǎn)安置人口問題越來越突出和水利水電工程生產(chǎn)安置形勢(shì)的變化，特別是逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的廣泛應(yīng)用，“生產(chǎn)安置人口”的必要性逐漸減弱，淡化“生產(chǎn)安置人口”的呼聲越來越高。而以“恢復(fù)原有功能和價(jià)值”為指導(dǎo)思想，只與土地掛鉤,不與人口相關(guān)并落實(shí)到戶的生產(chǎn)安置能夠有效地解決“生產(chǎn)安置人口”存在的問題和適應(yīng)新形勢(shì)。因此，水利水電工程移民生產(chǎn)安置規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)該淡化“生產(chǎn)安置人口”計(jì)算，去虛存實(shí)、強(qiáng)化生產(chǎn)安置本身，以“恢復(fù)原有功能和價(jià)值”為指導(dǎo)思想，根據(jù)征收土地面積進(jìn)行生產(chǎn)安置，不與人口相關(guān)，以促進(jìn)新形勢(shì)下水利水電工程移民生產(chǎn)安置工作的順利進(jìn)行。

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2017-01-12

楊勝(1983-)，男，四川巴中人，碩士，高級(jí)工程師，從事水電站建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作。

D632.4

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