倫敦城市群環(huán)境治理的重要特征和主要經(jīng)驗

王玉明

一、引言

倫敦城市群是當今六大世界級城市群之一。從1960年代開始，英國強力治理倫敦城市群的大氣污染和泰晤士河流域污染，經(jīng)過數(shù)十年的治理，倫敦市摘掉了“霧都”的帽子，泰晤士河恢復成為一條潔凈的河流。

在倫敦城市群的環(huán)境治理中，各級政府扮演了極其重要的角色。中央政府通過立法和區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃，為區(qū)域環(huán)境治理制定行為準則和提供指導。大倫敦市政府和區(qū)域政府辦公室、區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳共同推動倫敦大都市區(qū)的整體發(fā)展。泰晤士河水務局的設立和高效運作，促進了流域政府間的合作治理和一體化管理。同時，政府組織以外的社會主體也積極參與區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理。地方政府間的合作與社會主體的廣泛參與既是倫敦城市群環(huán)境治理的重要特征，也是環(huán)境治理取得成效的主要經(jīng)驗。

二、倫敦城市群概貌

倫敦城市群形成于20世紀70年代，在空間結(jié)構(gòu)上包括四個圈層：一是內(nèi)倫敦，這是城市群的核心區(qū)，包括倫敦城及內(nèi)城區(qū)的12個區(qū)，面積310平方公里，其中倫敦城是核心區(qū)，面積只有1.6平方公里；二是倫敦市或大倫敦地區(qū)，包括內(nèi)倫敦和外倫敦的20個市轄區(qū)，總面積1580平方公里；三是倫敦大都市區(qū)，包括倫敦市及附近郊區(qū)的11個郡，總面積11427平方公里；四是倫敦城市群即包括倫敦城、內(nèi)倫敦和外倫敦，以及鄰近大城市在內(nèi)的大都市圈。以倫敦-利物浦為軸線，包括倫敦、伯明翰、謝菲爾德、曼徹斯特、利物浦等數(shù)個大城市和眾多中小城鎮(zhèn)[1]。這一地區(qū)總面積約4.5萬平方公里，占全國總面積的18.4%；人口3650萬，占全國總?cè)丝诘?4.2%。

在倫敦城市群內(nèi)，倫敦既是英國的首都，是該城市群的核心城市，也是英國政治、經(jīng)濟、文化中心和交通樞紐。與此同時，城市群還擁有伯明翰、曼徹斯特、利物浦等一批次級中心城市。該城市群是英國產(chǎn)業(yè)密集帶和經(jīng)濟核心區(qū)，也是世界五大城市群之一。

英國是世界上最早完成工業(yè)革命和走上工業(yè)化的國家。19世紀中期，隨著人口增長和現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展，英國的“城市病”和環(huán)境問題日益突出，集中表現(xiàn)為水體和空氣污染。造成倫敦城市群空氣危害的主要是煙塵、濕霧和有害氣體，如硫氧化物、碳氧化物等，主要出自以煤為燃料的各類工廠和家用爐灶，可稱之為煤煙型污染[2]。呼吸系統(tǒng)疾病肺結(jié)核、支氣管炎、肺炎等是當時非常嚴重的公共健康問題[3]。從1960年代開始，英國強力治理大氣污染。上世紀70年代后，倫敦市摘掉了“霧都”的帽子。2010年大倫敦城市區(qū)PM10年均值達標[4]。

倫敦城市群的水污染集中表現(xiàn)在泰晤士河流域的污染上。泰晤士河是倫敦城市群的一條重要河流，流經(jīng)英國南部六郡，向東流往倫敦，橫貫倫敦與沿河10多座城市，被稱為英國的“母親河”。泰晤士河流域有人口1200多萬，流域中經(jīng)濟最發(fā)達、人口最稠密[5]。流域西部為農(nóng)業(yè)區(qū)，中部泰晤士河谷為高科技工業(yè)園區(qū)，東部為倫敦市。自19世紀工業(yè)革命開始，河流兩岸人口激增，大量的工業(yè)廢水、生活污水未經(jīng)處理直排入河，沿岸垃圾隨意堆放，泰晤士河水質(zhì)迅速惡化，病菌滋生，乃至魚類絕跡[6]，成了一條舉世聞名的臭河[7]。70年代頒布新的《水資源法》后，泰晤士河流域進入了一個綜合治理時期，1980年代的河流水質(zhì)很快恢復到了17世紀的原貌，達到飲用水標準。泰晤士河治理的成效不但令英國為之自豪也為世界所矚目。

在倫敦城市群的環(huán)境治理中，各級政府扮演了極其重要的角色。在英國，三級政府構(gòu)架包括中央政府、地區(qū)性政府（蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭）與地方政府。其中，地方政府構(gòu)成較為復雜，并且不斷變動。第一層為郡、郡級市，大倫敦郡議會；第二層為郡屬區(qū)、自治市鎮(zhèn)；第三層為教區(qū)和社區(qū)議會[8]。除了各級政府之外，企業(yè)、環(huán)保組織、大學、社區(qū)與媒體等社會力量也積極參與倫敦城市群的環(huán)境治理。

三、中央政府對環(huán)境治理的頂層設計

英國是單一制國家，地方事務受到中央政府的強力干預。中央政府在倫敦城市群環(huán)境治理中發(fā)揮了主導作用，在治理計劃中的一切政策行為皆在中央政府的控制監(jiān)督之下[9]。

面對倫敦都市區(qū)和泰晤士河日益嚴峻的環(huán)境形勢，英國政府出臺了一系列法律法規(guī)，規(guī)范指導大氣污染和水污染治理。1876年，英國議會通過了《河流防污法》，這是英國歷史上第一部防治河流污染的國家立法，也是世界上第一部水環(huán)境保護法規(guī)。為了防止倫敦市區(qū)空間蔓延，20世紀40年代，英國議會專門制定了《綠帶法》，通過環(huán)城綠化帶將倫敦大都市包圍，把倫敦大都市圈分為倫敦城中心、內(nèi)倫敦和外倫敦。1974年制定的《空氣污染控制法案》嚴格規(guī)定了工業(yè)燃料中的含硫上限。1995年頒布的《環(huán)境法》規(guī)定，各個城市都要進行空氣質(zhì)量的評價與回顧，對達不到標準的地區(qū)，政府必須劃出空氣質(zhì)量管理區(qū)域，并強制在規(guī)定期限內(nèi)達標[10]。

為了保護大倫敦都市區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境，英國政府多次編制了大都市區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃。

1937年，為解決倫敦人口過于密集的問題成立了巴羅委員會。1944年編制的《大倫敦規(guī)劃》將大倫敦都市區(qū)劃分為四個同心圓：內(nèi)圈、近郊圈、綠帶圈、鄉(xiāng)村外圈。內(nèi)圈是控制工業(yè)、舊城改造、降低人口密度、恢復功能的地區(qū)；近郊圈作為建設良好的居住區(qū)和健全地方自治團體的地區(qū)；綠帶圈的寬度約16公里，以農(nóng)田和游憩地帶為主，嚴格控制建設，作為制止城市向外擴展的屏障；鄉(xiāng)村外圈計劃建設8個具有工作場所和居住區(qū)的新城，從中心地區(qū)疏散40萬人到新城[11]。

為了疏散倫敦市區(qū)的人口和功能，到上世紀50年代末，在距倫敦市中心50公里的半徑內(nèi)建設了8座衛(wèi)星城，有效控制了倫敦城區(qū)無序蔓延的勢頭。1994年頒布的《新倫敦戰(zhàn)略規(guī)劃建議書》提出構(gòu)建“新倫敦都市區(qū)”，對環(huán)境高度關注，除大氣、水體、噪聲等問題外，還包括對一些重要空間要素的整治，如開放公園、廣場綠帶、歷史遺產(chǎn)等地的空間、街道和廣場，更加注重空間規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、功能規(guī)劃相協(xié)調(diào)。特別是2004年頒布的《倫敦規(guī)劃》是倫敦未來數(shù)十年發(fā)展的最重要的規(guī)劃文件。該規(guī)劃將大倫敦劃分為5大現(xiàn)代服務業(yè)功能區(qū)，進一步將某些具體區(qū)域界定為機遇區(qū)域、強化區(qū)域和重建區(qū)域[12]。這些規(guī)劃是中央政府指導倫敦城市群經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護的重要文件，有效優(yōu)化了大倫敦地區(qū)的空間布局，引導產(chǎn)業(yè)和人口有組織外遷，推動了倫敦城市群在經(jīng)濟、社會、交通、環(huán)境等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、區(qū)域政府對環(huán)境治理的協(xié)調(diào)推動

在大都市地區(qū)的政府結(jié)構(gòu)中，倫敦地區(qū)最早出現(xiàn)了區(qū)域性機構(gòu)和地方單位之間權(quán)力分享的雙層、聯(lián)邦式結(jié)構(gòu)[13]。

為了倫敦都市區(qū)的綠地建設，適應城區(qū)開放空間的擴大、中心城區(qū)人口密度降低、平衡周邊區(qū)域發(fā)展的需要，1964年創(chuàng)立大倫敦議會，作為區(qū)域政府專門負責整個大倫敦地區(qū)的發(fā)展和協(xié)調(diào)管理，承擔戰(zhàn)略規(guī)劃與協(xié)調(diào)發(fā)展職能。1986年保守黨政府廢除大倫敦議會，將其履行的眾多職權(quán)移交給了32個自治市議會和倫敦城法團及其委員會，比如城市規(guī)劃、道路、橋梁和街道的維護，垃圾和下水道的管理，防洪以及司法判決等。此后通過實踐，這種多頭分散治理的格局制約了大倫敦地區(qū)的整體發(fā)展，使得大倫敦地區(qū)各種“城市病”凸顯[14]。為此，英國工黨政府1999年頒布《大倫敦市政府法案》（Greater London Authority Act 1999）。根據(jù)該法案，2000年成立大倫敦市政府。大倫敦市政府由倫敦市長、倫敦地方議會組成，統(tǒng)轄整個大倫敦地區(qū)的32個自治市和1個倫敦城。

大倫敦市政府的主要職責是戰(zhàn)略規(guī)劃指導，對交通治安、消防應急、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境衛(wèi)生以及其他社會服務負責，研究制定倫敦發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，致力于實現(xiàn)大倫敦地區(qū)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境整體協(xié)調(diào)發(fā)展。大倫敦都市區(qū)實行大倫敦市政府-自治市議會雙層治理結(jié)構(gòu)。大倫敦議會是一個擁有權(quán)力和稅收基礎的民主合法機構(gòu)。倫敦的大多數(shù)服務項目包括教育、社會服務、住房、環(huán)境健康和消費者保護等，由32個倫敦城區(qū)來提供[15]。而交通和環(huán)境（如廢物收集處理與污染防控）等事務則與大倫敦市政府共同管理。

上世紀80年代，英國成立了蘇格蘭、威爾士發(fā)展局，負責處理區(qū)域內(nèi)的投資和管理事宜。此后在中央政府成立了區(qū)域政府辦公室，主要負責協(xié)調(diào)歐盟的區(qū)域政策在英格蘭地區(qū)的執(zhí)行。嚴格講，這些區(qū)域政府并不是一級真正意義上的政府，更多地具有中央政府派出機構(gòu)的特征[16]。

1998年，英國頒布《區(qū)域發(fā)展局法》，根據(jù)這個法案成立區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳，建立區(qū)域?qū)蛹壍暮献髡?999年在英格蘭除倫敦郡以外的8個地區(qū)建立了區(qū)域發(fā)展局，2000年在倫敦郡建立了區(qū)域發(fā)展局，從而形成了一個以區(qū)域政府辦公室、區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳為主體的治理結(jié)構(gòu)[17]，其中區(qū)域政府辦公室是在國家層面將不同的部門政策進行整合，同時體現(xiàn)區(qū)域優(yōu)先發(fā)展的重點，對區(qū)域的土地利用進行規(guī)劃。區(qū)域發(fā)展局主要負責領導地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，同時還監(jiān)察各個次區(qū)域的伙伴關系及其在地方實現(xiàn)。區(qū)域議事廳主要由一些地方議員和其他組織成員組成的志愿組織，負責制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和檢查執(zhí)行情況[18]。由于這3個部門更多的是代表中央政府，此后英格蘭各地區(qū)也成立了區(qū)域議會。這些機構(gòu)在全國和區(qū)域環(huán)境政策的制定和執(zhí)行中扮演著非常重要的角色。

五、專門機構(gòu)對環(huán)境事務的具體管理

在倫敦大都市區(qū)環(huán)境治理中，區(qū)域性或流域性的環(huán)境管理機構(gòu)發(fā)揮了重要作用。

早在1751年，英國喬治二世時期議會通過法案，成立泰晤士河管理局[19]。該機構(gòu)管轄克里科雷德至斯坦尼斯大橋這一段水域。成員包括來自泰晤士河流域的議員、泰晤士河邊城鎮(zhèn)的市長和其他官員、倫敦市長和市議員、牛津大學的官員和一些學院的領導以及諸多教區(qū)的官員，此外還有一部分宣誓加入大土地的所有者、地產(chǎn)繼承者、擁有大量個人財產(chǎn)和債券持有者[20]。

19世紀30年代，英國政府針對倫敦污染問題，開始考慮設立都市性權(quán)力機構(gòu)對都市區(qū)實行統(tǒng)一管理。1848年成立都市下水道委員會，擬將都市區(qū)的下水道、排水和供水等相關職能置于都市統(tǒng)一管理，以期改善都市區(qū)的衛(wèi)生狀況[21]。1856年成立新的機構(gòu)——泰晤士河管理委員會，由其負責西起斯坦尼斯河東至延特勒特河口的泰晤士河管理。該委員會的委員主要來自港務局、海軍部和商務部，代表城市和航運利益。該機構(gòu)雖然規(guī)模比較小，但權(quán)力比較廣泛，對泰晤士河流域的治理進行計劃安排、監(jiān)督和糾紛處理[22]。

1973年，英國制定《水資源法》，改革水管理體制，分別建立以城市或工礦區(qū)為中心的水污染防治體制和以水體為中心的區(qū)域性污染防治體制。針對泰晤士河流域的生態(tài)整體性和區(qū)域關聯(lián)性，采取區(qū)域性污染防治體制，特點是以流域為主體，做到點、線、面相結(jié)合，體現(xiàn)多目標、多層次、多因素的綜合治理[23]。1974年，英格蘭-威爾士組建了10個新的流域水務局，泰晤士河水務局隨之建立。這些機構(gòu)除提供污水處理和供水服務外還負責流域管理、水污染防治、防洪及地表排水，承擔推進和協(xié)助流域水治理工作，統(tǒng)一負責流域治理與地表地下水資源管理，包括水文水情檢測、工農(nóng)業(yè)及城市供水、污水處理與排放、水質(zhì)控制、防洪、水產(chǎn)、水上旅游等。規(guī)定凡從泰晤士河取水的公司或廠礦企業(yè)必須由水務局發(fā)放許可證并繳納許可證費，審批、監(jiān)測的原則是取水量不得影響泰晤士河流域生態(tài)和植被環(huán)境；任何向泰晤士河排水的單位，污水必須經(jīng)過處理或由水務局收取費用后集中進行處理。

泰晤士河水務局的設立和高效運作，推動了流域政府間的橫向聯(lián)動，促進了流域政府間的合作治理和一體化管理，造就了今日干凈的泰晤士河。撒切爾夫人上臺后，1989年對水務管理局實行私有化改革，水務管理局成為泰晤士河水務管理公司[24]。政府通過建立專業(yè)化的監(jiān)管體系，負責財務、水質(zhì)監(jiān)管等，實現(xiàn)了經(jīng)營者和監(jiān)管者的分離。泰晤士河水務公司只承擔供水、排水、污水處理職能，不再承擔防洪、排澇和污染控制職能，水質(zhì)檢測、污水監(jiān)管、檢舉起訴等權(quán)力收歸全國層面的國家河流管理局，但該公司仍然是泰晤士河治理的重要主體。泰晤士河水務公司經(jīng)過近十多年的公司化運作，在基礎設施建設和提高服務標準方面取得了很大進步。

六、多元主體在環(huán)境治理中協(xié)同行動

在倫敦城市群的環(huán)境治理中，英國中央政府、大倫敦市政府、區(qū)域政府辦公室、自治市政府、區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳，以及專門環(huán)境機構(gòu)都是治理機構(gòu)的重要主體。同時，政府組織以外的社會主體也積極參與區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理。地方政府間的合作行動與社會主體的廣泛參與是倫敦城市群環(huán)境治理的重要特征，也是環(huán)境治理取得成效的主要經(jīng)驗。

在環(huán)境治理中，地方政府合作主要表現(xiàn)在大倫敦市政府、倫敦市與各自治市之間的合作和協(xié)調(diào)。

大倫敦都市區(qū)不是大倫敦市政府壟斷所有的地方行政權(quán)力，而是與各地方政府一道，共同分享大倫敦區(qū)的行政權(quán)，合作展開公共治理。特別是在關于環(huán)境保護（如跨界生物多樣性、大氣排放、水質(zhì)保持等流域環(huán)保）方面。雖然大倫敦市政府在層級上高于倫敦市和大倫敦區(qū)內(nèi)的自治市政府，但是33個自治市仍然處于自治狀態(tài)。

大倫敦市政府與倫敦自治市議會之間職能分工明確，權(quán)責劃分清晰，避免了兩級政府之間互相推諉，有利于發(fā)揮各自的優(yōu)勢，有利于彼此合作和意愿的表達。大倫敦市政府與32個自治市和倫敦市政府共同推動了中央政府采取彌補方案，以增加充盈流域的治理經(jīng)費[25]。大倫敦市政府與各域內(nèi)政府的協(xié)調(diào)更多地是流域內(nèi)統(tǒng)一行動和發(fā)展規(guī)劃，著重于執(zhí)行全國環(huán)境政策，以便步調(diào)一致分工協(xié)作。從大倫敦市的空間關系看，倫敦城、內(nèi)倫敦與外倫敦各區(qū)域的地方政府所面臨的問題是不同的。如果按照倫敦城、西倫敦、東倫敦、南區(qū)、港口區(qū)與郊區(qū)的劃分方法，泰晤士河流域的環(huán)境保護與生態(tài)建設的具體任務存在區(qū)域性差別。因此，不同區(qū)域的地方政府間必須充分溝通，進行有效合作[26]。

倫城城市群環(huán)境質(zhì)量的改善不僅有政府的努力，企業(yè)、環(huán)保組織、各大高校、社區(qū)與媒體等社會力量也形成了合力。

在英格蘭的區(qū)域政府辦公室、區(qū)域發(fā)展局和區(qū)域議事廳中的論壇、網(wǎng)絡體系和委員會中吸納了大量的區(qū)域伙伴組織參與，這也是英國政府區(qū)域治理的一個基礎[27]。

在英國，私有企業(yè)對改善空氣環(huán)境的創(chuàng)新和投入絲毫不亞于政府。例如，金融企業(yè)野村證券公司參與倫敦舊城公司發(fā)起的城市空氣項目，有效合并了食品、辦公設備的投遞和垃圾的清運，以減少排放量大的垃圾車運輸次數(shù)。私有化改革后的泰晤士河水務公司承擔倫敦和泰晤士河流域的飲用水、生活用水供應和污水處理。該公司向社會籌措資金，向排污者收取排污費，通過發(fā)行股票募集資金。同時，這家私營公司也受到了政府、環(huán)保組織、公益機構(gòu)、媒體和公民“無情”的監(jiān)督[28]。近年來，在這種“無情”的監(jiān)督和該公司的努力下，泰晤士河流域的污染得到了嚴格的控制，受到世人好評。

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（責任編輯：李靜敏）