構建以復雜性為基礎的城市規(guī)劃與管理體系

韓昊英　賴世剛

長期以來，我國的空間規(guī)劃延續(xù)著計劃經濟條件下“設計型”規(guī)劃的基本特征，城市管理則一直關注市政改造和市容整治等內容，二者之間難以溝通和結合。隨著城市復雜性的增強以及對這種復雜性認知的日益廣泛，以復雜性為基礎的決策范式和理論可以建立起連接規(guī)劃與管理的有效橋梁。在大規(guī)模、快速的城市化進程中，為應對日趨復雜的城市系統(tǒng)，對原有的規(guī)劃模式進行變革，以提高規(guī)劃的成效，是從城市規(guī)劃入手解決復雜系統(tǒng)問題的一個重要手段。

本研究提出了一個從設計型規(guī)劃向戰(zhàn)略型規(guī)劃轉變的框架，主要包含四個方面的轉變：從“時間驅動型”向“事件驅動型”轉變；從“結果型”規(guī)劃向“過程型”控制轉變；從單一目標規(guī)劃向多目標規(guī)劃轉變和從“區(qū)劃型”規(guī)劃向“區(qū)劃-許可混合型”規(guī)劃轉變。這種規(guī)劃范式和模式的轉變使規(guī)劃更多地具有了公共政策的屬性，更加“管理化”。另一個解決城市復雜性問題的思路是對城市管理概念的擴展。城市管理理論應能夠回答“城市如何運作”、“城市發(fā)展決策如何制定”，以及“城市應如何運作”、“城市發(fā)展決策應如何制定”這四個有關城市和管理的基本問題。同時，城市管理可以涵蓋規(guī)劃、法規(guī)、治理和行政四大部分內容。由此，規(guī)劃作為管理的一個面向，也可以有效地和管理加以結合。

一、復雜系統(tǒng)下的規(guī)劃決策范式

城市是一個復雜系統(tǒng)，規(guī)劃的核心在于探討如何在這一復雜系統(tǒng)中進行理性的方案選擇。經濟學中完全理性的選擇理論不足以面對這一復雜系統(tǒng)。目前，最為廣泛接受的理性典范是主觀預期效用理論，當前規(guī)劃的制定和實施以該理論為指導。

該理論的典型特征是假設一個理想的未來，尋找最優(yōu)化行動，并認為可以通過自上而下的嚴格控管來實現(xiàn)特定目標下空間資源的最佳配置。其基本假設是世界是簡單的，并強調制定單一且獨立決策的重要性。當決策者面對的世界具有復雜性時，這種思維便會失靈。此外，由于決策者自身能力的限制，使其在決策過程中無法完全處于理性狀態(tài)，而是在“有限理性”的前提下制定決策。因而，主觀預期效用理論近年來受到心理學家和實驗經濟學家的嚴厲挑戰(zhàn)[5]。而框架理性則可能是解決復雜系統(tǒng)中規(guī)劃不確定性問題的一個新的認知路徑。

在框架理性理論中，框架被定義為決策者行為下的決策事件。按照1979年Kahneman和Tversky設計的心理實驗，問題的框架會影響決策者所認知的選擇情況，并會產生偏好逆轉現(xiàn)象[4]。通過使用Kahneman和Tversky實驗發(fā)現(xiàn)，數(shù)目顯著的受測者在進行選擇時，無論問題如何建構，都會實現(xiàn)其主觀預期效用最大化。換言之，偏好逆轉并未違反主觀預期效用理論模式，反而在特定的框架內驗證了該模式的效度。因此，無論問題的框架如何界定，決策者如同主觀預期效用理論所定義的那樣“一般是理性的”，就可將這種選擇行為解釋為框架理性?？蚣芾硇苑穸诵鹿诺浣洕碚摰募僭O以及從實證主義科學哲學所發(fā)展出來的綜合式完全理性的概念，進而鞏固了主觀預期效用理論模式或類似的概念在特定框架下的效度。框架理性理論不再尋找規(guī)劃中最優(yōu)化的行動方案，而是在所有未來均可能會產生的情境下，探尋哪一個規(guī)劃的子集合行動最能呈現(xiàn)效益的韌性。此概念源于對不存在完整的一般性規(guī)劃理論的充分認知，與一致性規(guī)劃的理論異曲同工[3]。

框架理性提供了一個規(guī)劃方案理性選擇的思維范式，但并未解釋規(guī)劃者面臨復雜環(huán)境時，如何尋找高效配置空間資源的路徑和方案。因此，建構一種范式是值得認真探討的重要問題。因為有效的范式能使問題透明化，進而發(fā)現(xiàn)有效的解決方法?；羝战鹚菇淌谔岢龅臋C會川流模型貼切地描述了規(guī)劃者所面對的真實決策情況。他根據(jù)垃圾桶模型的概念[2]，說明規(guī)劃者面對復雜而不確定的環(huán)境時，應在機會的川流中掌握決策情況，以適當?shù)姆桨竵斫鉀Q問題[8]。賴世剛基于垃圾模式，將區(qū)位的空間因素考慮在內，提出了空間垃圾桶模型。他認為特定的決策者、解決之道、選擇機會、問題和設施區(qū)位等元素在機會流中隨機相遇后產生決策，并進而解決問題。他所設計的實驗結果顯示，通道結構在影響系統(tǒng)效能方面是顯著的，但空間結構之影響卻不顯著[6]。這意味著在城市系統(tǒng)演變過程中，傳統(tǒng)以空間設計的方式來改善系統(tǒng)效能的方法不如以制度設計的方式來改變活動的方法，或者至少兩者兼顧的方法更有效。很多情況下，城市系統(tǒng)可能沒有秩序，且系統(tǒng)中各要素之間的因果關系并不直觀。規(guī)劃方案的產生有時是在問題產生之前，而規(guī)劃者只能在這樣的環(huán)境中不斷規(guī)劃，不斷解決問題，以實現(xiàn)規(guī)劃的目標。機會川流模式或空間垃圾桶模型都表明，城市系統(tǒng)的復雜性以及動態(tài)變化不在規(guī)劃者的掌控中。規(guī)劃者唯一能做的是洞悉決策、問題及方案在時間和空間上的關系，不斷擬定規(guī)劃、修正規(guī)劃和實施規(guī)劃。

二、復雜系統(tǒng)中的規(guī)劃模式選擇

面對不確定性并考慮相關決策的規(guī)劃，傳統(tǒng)有設計及戰(zhàn)略兩種規(guī)劃機制[8]。設計是在一線性規(guī)劃問題基礎上尋找最佳解的過程。在無法找到最佳解時，設計便退而求其次，成為尋求局部最優(yōu)化的一種手段。戰(zhàn)略與設計不同，追求的不是一次到位，而是權宜措施。它與決策分析密不可分，最適用于有許多決策者參與、面對極大不確定性的環(huán)境，即復雜系統(tǒng)。設計與戰(zhàn)略方式的規(guī)劃都會給規(guī)劃者帶來凈利益，但兩者適用的時機不同。設計是綜合性長期規(guī)劃，一旦制定需依照規(guī)劃實施。戰(zhàn)略則如同短期滾動式規(guī)劃，不斷隨著時間的演進修正并制定。設計和戰(zhàn)略的主要特征比較（表1）。

計算機仿真實驗發(fā)現(xiàn)，以最優(yōu)化為目標的設計規(guī)劃雖然在資源的利用上比無規(guī)劃有效，但并不能解決更多的問題[10]。當面對規(guī)律或隨機系統(tǒng)時，如已達均衡的經濟體系，設計或許能滿足需求，因為在這些系統(tǒng)當中事件的發(fā)生呈現(xiàn)固定的形態(tài)；但當面對介于兩者間的復雜系統(tǒng)時，例如土地利用，事件的發(fā)生呈現(xiàn)不可預測的形態(tài)，對決策進行獨立考慮的設計將會失靈。此時，考慮相關決策的戰(zhàn)略規(guī)劃方能導致較佳效益。在解決快速變動環(huán)境下所產生的問題時，戰(zhàn)略式規(guī)劃要比設計式規(guī)劃有效，主要是因為戰(zhàn)略規(guī)劃具有彈性且有其制定的成本較低。從某一角度而言，戰(zhàn)略規(guī)劃介于漸進式無規(guī)劃與藍圖式設計規(guī)劃之間，是復雜理論所說介于混沌與秩序之間，故兼顧兩者的優(yōu)點[9]。

我國傳統(tǒng)的規(guī)劃都是將相關決策的完整結果一次性確定的藍圖式規(guī)劃，屬于典型的設計型規(guī)劃。這種規(guī)劃模式由一套高度相關的行動構成，僅考慮少數(shù)行動者參與且在行動不確定性較小的情況。因此，其適合于開發(fā)主體單一、開發(fā)行為較為確定的計劃經濟；在多主體、偶發(fā)性開發(fā)為主的市場經濟條件下則作用有限。

在土地開發(fā)日趨復雜的今天，從傳統(tǒng)的設計型規(guī)劃模式向更為靈活的戰(zhàn)略規(guī)劃模式轉變是大勢所趨。這種轉變可以由以下四個方面的轉變來實現(xiàn)：從“時間驅動型”向“事件驅動型”轉變；從“結果型”規(guī)劃向“過程型”控制轉變；從單一目標規(guī)劃向多目標規(guī)劃轉變；從“區(qū)劃型”規(guī)劃向“區(qū)劃-許可混合型”規(guī)劃轉變（表2）。

三、復雜系統(tǒng)中的城市管理

與城市規(guī)劃強調為城市物質發(fā)展制定計劃不同，城市管理涵蓋更廣泛的領域。

城市管理的理論可同時作為“城市與管理”兩種現(xiàn)象的解釋及辯解?！俺鞘小钡慕忉屖菍Τ鞘袑嶋H運行狀況的客觀描述，而“管理”的解釋則是對城市相關決策的實際制定方式的說明。辯解包含著價值判斷，具有主觀特性。城市的辯解主觀地闡釋城市應如何運作，而管理的辯解則聚焦在決策應如何形成及制定。城市管理的解釋與辯解可以構成（表3）所示的四組理論（簡稱為四個H）。

城市管理可以包含對城市的規(guī)劃、治理、法規(guī)與行政四個部分。規(guī)劃取其狹義，指的是面對不確定性因素時制定多個且相連結的決策；治理指的是制定并采取集體決策與行動；法規(guī)確認并界定制定決策的權利；行政強調在組織環(huán)境中制定日?；蛲话l(fā)的決策。這四種城市管理的行動的方式，即規(guī)劃、治理、法規(guī)以及行政，構成了城市管理者解決城市物質及非物質課題的各類活動。一組有用且有效的城市管理理論應涵蓋（表3）所示的所有四個研究問題。具體講，它們應對城市實際如何運作和應該如何運作，以及城市管理者通過計劃、治理、法規(guī)與行政實際如何和應該如何制定決策并采取對應行動，提供充分而透徹的理解。其中，規(guī)劃主要用以解決城市這一復雜系統(tǒng)的動態(tài)失靈，法規(guī)和治理則分別通過應對外部性和提供公共財來解決市場失靈，行政用以解決政府失靈。

就城市管理者而言，對城市規(guī)劃應從更寬廣的角度加以理解。

規(guī)劃不僅同時關注城市中物質及制度環(huán)境，更應結合治理與法規(guī)加以解釋與描述。必須清楚地區(qū)別規(guī)劃、治理及法規(guī)間的關系，并了解它們之間如何通過互補來改善城市的宜居性。例如，我們能為集體行動及法規(guī)而規(guī)劃，同時也能以法規(guī)來規(guī)范規(guī)劃的編制。規(guī)劃的制定可以同時從外部或內部生于組織環(huán)境中。因此，行政行為與規(guī)劃關系密切。簡言之，城市管理者必須知道何時為城市發(fā)展及社會空間程序制定規(guī)劃并采取適當?shù)膶胧?，同時要認識到規(guī)劃是改善人居環(huán)境的有限方式。

如何用法規(guī)來規(guī)范城市是城市管理者必須掌握的一項內容。法規(guī)界定權利，而權利限定城市中行動者選擇的范圍。法規(guī)的必要性體現(xiàn)在兩個方面。一是法規(guī)犧牲了個別行動者的自由，增進集體效率；二是制定法規(guī)減少了市場的交易成本。法規(guī)界定財產權，即使不完整，但可使任一交易因財產權界定不清所造成的交易成本降低。

例如，作為一種土地使用法規(guī)，區(qū)劃將土地使用權利賦予特定土地，并且降低土地市場因收集信息所造成的交易成本，因為開發(fā)商可以通過區(qū)劃了解某塊土地的土地使用類型[7]。法規(guī)與規(guī)劃不同，前者可強制執(zhí)行并直接影響行動者的行為，而后者通過信息的提供改變這些行為。法規(guī)是不可逆的，規(guī)劃是可逆的。同時，法規(guī)與規(guī)劃均面臨相關性、不可分割性與不完全預見性。由于不完全預見性行動通常會導致不確定的結果，所以有效的法規(guī)才能導致期望的結果。法規(guī)系統(tǒng)的設計需要考慮所規(guī)定的行為，而針對所選擇的法規(guī)，這些行為的反應往往是策略性的，并可用博弈論進行分析。

因此，城市管理者必須以寬廣的視野來理解法規(guī)在塑造城市如何運作上的作用，以及法規(guī)與規(guī)劃及治理的關系，是法規(guī)、規(guī)劃與治理互動塑造了城市中物質及制度的環(huán)境，并被該環(huán)境所影響。一方面，規(guī)劃及治理需要可強制執(zhí)行的法規(guī)以達到期望的結果；另一方面，作為行動的法規(guī)可通過規(guī)劃及治理加以深思熟慮并集體實行。它們共同構成了城市管理者處理復雜城市議題的管理技巧。

城市管理者還應關注城市治理的內容，關注集體選擇和集體行動。

城市中的大多數(shù)這些財產權是集體財或者共享資源，個體具有在公共領域中奪取財產權的動機。因而這些財產及資源的運用必須通過集體選擇及行動的制定進行，這是城市管理的本質。城市管理因此需要進行機制設計。通過此設計，集體選擇得到制定，從而決定集體財?shù)奶峁┮约肮蚕碣Y源的分配。集體財提供需要參與部門的承諾，因為任一參與者皆有可能采取免費搭便車而獲取額外收益的可能，不采取強制行動而提供的集體財通常是不充足的，所以共享資源需要適當?shù)臋C制保障其能夠被有效地分配給受影響的行動者。

傳統(tǒng)有三種方式分配共享資源：政府、契約及市場。地方政府可以收購共享資源并分配給行動者以增進資源的使用效率，但這種分配方式會導致管理共享資源的高行政成本。也有觀點認為共享資源必須通過市場機制來分配，但這種分派分配會造成高交易成本。另外，共享資源可通過受影響行動者簽訂集體設計的契約來分配，這種方式被認為是最受歡迎的，因為它同時具有政府及市場分派的優(yōu)點。

有關城市治理的最后一個課題是社會選擇，由Arrow（1951）提出的著名的“不可能定理”否定了一個符合基本民主原則的社會選擇機制的存在可能性[1]。在某些設計下，例如兩黨政治的代議政府，通過立法者間接投票的社會選擇結果卻與由行動者直接投票的結果一致[11]。由此可見，城市管理者必須了解制定決策以及采取行動的不同方式，以提供集體財和分配共享資源。

城市管理的有效實施離不開行政。行政主要探討組織中的決策問題。規(guī)劃、治理及法規(guī)通常在組織中發(fā)生，而組織也是復雜系統(tǒng)，但它們的規(guī)模遠比城市小。組織行政關注的是面對不確定性與復雜時，應當如何恰當?shù)刂贫ㄈ粘５臎Q策。

地方政府的行政過程更像是垃圾桶模式所描述的狀況，而不是傳統(tǒng)追求最優(yōu)化的企業(yè)。行政與規(guī)劃互補，因為兩者都是通過協(xié)調決策以降低不確定性。如同法規(guī)一樣，行政用以理順決策，但行政比法規(guī)更容易改變。

為了有效地制定與規(guī)劃、治理及法規(guī)有關的決策，城市管理者必須理解組織的運作。制定多個且相連結決策的創(chuàng)新技術，或稱為在組織背景中制定規(guī)劃的創(chuàng)新技術。規(guī)模對于復雜系統(tǒng)具有較大的影響，因此針對不同的系統(tǒng)管理技巧也應該有所不同。例如，管理城市的技巧就不同于組織的行政管理。針對大型而復雜的系統(tǒng)，城市管理者必須尋求關鍵點以促成改變。

參考文獻

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