北京城市發(fā)展的十大關(guān)系

北京城市發(fā)展迎來(lái)難得的歷史機(jī)遇，特別是中央城市工作會(huì)議提出尊重城市發(fā)展規(guī)律以及五個(gè)“三位一體”的統(tǒng)籌指導(dǎo)思想，對(duì)北京城市發(fā)展具有全面、系統(tǒng)和科學(xué)的指導(dǎo)意義。北京作為國(guó)家首都，又是一座超大型城市，有著不同于一般城市的特殊性。本文就北京城市發(fā)展特有的十個(gè)重大關(guān)系提出自己的探索性理論思考。這些思考主要著眼于首都城市的特性、經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角、學(xué)理的梳理和實(shí)踐的反思。

一、國(guó)家首都與皇城古都

北京是中華人民共和國(guó)的首都，人們常常把北京作為中國(guó)的代名詞，這是這座城市區(qū)別于全國(guó)其他城市最獨(dú)一無(wú)二的特性，也是它的第一特性。其次，它才是一座城市，具有一般城市的共性和歷史形成的個(gè)性。作為首都的北京，除受首都特性的影響外，還受特定的歷史文化影響，是把首都特性與城市特性有機(jī)融為一體的一座城市，這自然也是其他城市所無(wú)法比擬的。

作為都城，北京不是歷史上唯一被選擇的。中國(guó)歷史上很多城市都曾經(jīng)是國(guó)家首都。但北京有3000年的建城史和850多年的建都史，皇城古都與國(guó)家首都的有機(jī)融合，這在世界首都城市中是不多見(jiàn)的。這座城市既有不可替代的歷史文化遺產(chǎn)，除地緣政治、地理位置、氣候條件外，特別是保存完整的紫禁城以及京城特有的皇城中軸對(duì)稱(chēng)的城市格局、皇家園林等，更為彰顯大國(guó)首都的氣派。作為中國(guó)的首都，又必須是現(xiàn)代化的?；食枪哦紴槭锥脊δ艿陌l(fā)揮提供了得天獨(dú)厚的人文環(huán)境，作為首都又使其擁有了特有的優(yōu)勢(shì)。因此，北京始終面臨著現(xiàn)代化國(guó)家首都與皇城古都兩者關(guān)系在矛盾調(diào)和中的平衡與融合。

就北京城市發(fā)展的主要演進(jìn)過(guò)程來(lái)說(shuō)，有機(jī)融合是主流、是主體，如背靠紫禁城的天安門(mén)、天安門(mén)廣場(chǎng)；中南海、人民大會(huì)堂、國(guó)家博物館，從空間布局到建筑風(fēng)格，形成了國(guó)家的政治文化中心和特有的國(guó)家象征，堪稱(chēng)古典美與現(xiàn)代美結(jié)合的典范。但同時(shí)，也存在著城市發(fā)展中既影響國(guó)家首都形象，又傷及古都風(fēng)貌的種種偏誤。

很多城市，為保持城市歷史風(fēng)貌和特有的天際線(xiàn)，采取了種種保護(hù)和限制措施（如曲阜建筑高度不能超過(guò)孔廟的大成殿，杭州城市發(fā)展保留、保護(hù)了西湖風(fēng)貌）。但也有些城市，現(xiàn)代化的摩天大樓淹沒(méi)了原來(lái)的城市地標(biāo)性建筑，它們隱藏在高大的現(xiàn)代建筑群和玻璃幕墻之中，顯得又矮又小、破舊不堪，顯不出原有的輝煌。北京城市發(fā)展也存在著這方面的問(wèn)題，亟需總結(jié)教訓(xùn)，辯證把握兩者關(guān)系。

二、首都功能與城市功能

首都特性與城市特性表現(xiàn)在首都功能和城市功能上。城市的功能定位是一座城市健康發(fā)展的前提，功能定位清晰明確，就會(huì)發(fā)展順暢健康；功能定位混沌模糊，就可能發(fā)生混亂無(wú)序。任何城市都與其他城市有共同的城市功能屬性，也有不同的城市功能特性。應(yīng)該說(shuō)，每一座城市都有自己的功能特性。這是由每一座城市的自然資源、地理環(huán)境、氣候條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、歷史文脈等條件決定的。但一個(gè)國(guó)家定都于某座城市，除其具備首都的基礎(chǔ)性條件外，還被賦予特有的首都功能。

首都功能彰顯的是首都城市在國(guó)家的地位和對(duì)整個(gè)國(guó)家的影響，而城市功能卻是就其本身的生存運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)展而言的。一座城市，在定都之前，只具有城市功能；而定都之后，就附加了首都功能，首都功能和城市功能的疊加形成了首都城市的個(gè)性。當(dāng)然，從理論上講，首都功能與城市功能是完全可以剝離開(kāi)來(lái)的。中國(guó)的很多城市都曾附加過(guò)首都功能，一旦遷都，首都功能也就發(fā)生了轉(zhuǎn)移。從另一個(gè)角度看，首都功能與城市功能又是不可分離的。一方面，首都功能一定要以城市功能為基礎(chǔ)，任何一個(gè)國(guó)家的歷朝歷代的首都選擇都不能離開(kāi)優(yōu)質(zhì)的城市功能；另一方面，一座城市一旦被賦予首都功能，其城市功能就會(huì)發(fā)生天翻地覆的變化和升華，二者既有機(jī)融合又發(fā)生制約。如首都城市的城市功能只能服務(wù)和服從于首都功能，并且不斷提升和優(yōu)化這種服務(wù)質(zhì)量和水平，而不能影響首都功能，這就限制了城市功能的隨意擴(kuò)展。從北京城市的快速發(fā)展和急劇擴(kuò)張所帶來(lái)的嚴(yán)重城市病來(lái)看，處理好首都功能和城市功能的關(guān)系是今后需要把握的一大關(guān)系。只有從學(xué)理上厘清首都功能和城市功能的辯證統(tǒng)一，才能提高疏解非首都功能的自覺(jué)性。

三、核心功能與經(jīng)濟(jì)功能

北京要不要發(fā)展經(jīng)濟(jì)？一直是歷史的糾結(jié)。從中央對(duì)北京功能定位的歷次批復(fù)看，從來(lái)不提北京是全國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心；但北京作為一座城市，又不可能不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不可能沒(méi)有經(jīng)濟(jì)功能。正如中央城市工作會(huì)議指出的，“城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者相輔相成、相互促進(jìn)”。因此，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是，北京不是全國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心，但不是不發(fā)展經(jīng)濟(jì)。習(xí)近平總書(shū)記指出，北京不提經(jīng)濟(jì)中心定位，不是要放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是要放棄發(fā)展“大而全”的經(jīng)濟(jì)體系，騰籠換鳥(niǎo)，構(gòu)建“高精尖”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好服務(wù)于城市戰(zhàn)略地位?？蓡?wèn)題在于，作為首都的北京應(yīng)發(fā)展什么樣的經(jīng)濟(jì)？

北京城市戰(zhàn)略定位是：全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心，也就是首都的核心功能。而城市的基本經(jīng)濟(jì)功能就是：人口的高度集聚和土地的高效集約。具體講，就是在有限的空間內(nèi)，形成緊湊集約的產(chǎn)業(yè)體系，為城市提供豐富多彩的商品和服務(wù)的有效供給，產(chǎn)生強(qiáng)大的就業(yè)吸納能力，為市民提供滿(mǎn)足生存發(fā)展需要的可靠收入。同時(shí)，城市的經(jīng)濟(jì)功能還表現(xiàn)在公共產(chǎn)品和公共空間的供給上，即在緊湊空間布局中，提供便捷的城市交通，安全的水、電、氣、暖和衛(wèi)生的污水處理，垃圾消納等城市公共基礎(chǔ)設(shè)施；以及以人為本、宜業(yè)宜居的生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間；社會(huì)保障和社會(huì)生活的制度安排。經(jīng)濟(jì)功能是城市的基本功能，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)功能就沒(méi)有城市功能。首都的核心功能是與國(guó)家聯(lián)系在一起的，“四個(gè)中心”面向全國(guó)；但又必須扎根于北京的城市功能，核心功能只有與經(jīng)濟(jì)功能有機(jī)融合，才能使核心功能得到優(yōu)化和提升。簡(jiǎn)單概括，北京的經(jīng)濟(jì)特色是政治經(jīng)濟(jì)、文化經(jīng)濟(jì)、國(guó)際交往經(jīng)濟(jì)和科技經(jīng)濟(jì)。

就政治經(jīng)濟(jì)來(lái)看，首先是中央政府的國(guó)務(wù)活動(dòng)、公務(wù)活動(dòng)、辦公需求及其公務(wù)人員的消費(fèi)，會(huì)對(duì)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和消費(fèi)市場(chǎng)供給產(chǎn)生巨大的需求。這種需求所要求的供給是高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)格的，這是首都獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。其次，首都有比其他城市更多的事件經(jīng)濟(jì)，如國(guó)慶、閱兵、奧運(yùn)、慶典、國(guó)際會(huì)議等，這些國(guó)家級(jí)的重大事件會(huì)對(duì)城市發(fā)展起到極大的拉動(dòng)作用。北京奧運(yùn)，使城市發(fā)展規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)提前了11年。當(dāng)然政治經(jīng)濟(jì)也有對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，如價(jià)格不能更充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用；工資也不能在全國(guó)率先提升。

同理，北京的文化經(jīng)濟(jì)、國(guó)際交往經(jīng)濟(jì)、科技經(jīng)濟(jì)都可以進(jìn)一步深化和展開(kāi)，綜合起來(lái)，可以概括為首都經(jīng)濟(jì)。限于篇幅不一一論述。

四、首都經(jīng)濟(jì)與首都經(jīng)濟(jì)圈

首都經(jīng)濟(jì)是北京市第八次黨代會(huì)提出的歷史性概念，在北京城市發(fā)展上起到了重要作用。后來(lái)隨著實(shí)踐的發(fā)展，認(rèn)識(shí)逐步深化，在“十二五”規(guī)劃中，進(jìn)一步提出首都經(jīng)濟(jì)圈的戰(zhàn)略構(gòu)思。首都經(jīng)濟(jì)圈的推進(jìn)始終面臨著經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)劃的矛盾，在習(xí)近平總書(shū)記的直接指導(dǎo)下，中央強(qiáng)力推動(dòng)的京津冀協(xié)同發(fā)展取得了歷史性突破。為了北京城市的瘦身健體，中央對(duì)疏解北京非首都功能提出了具體的要求和任務(wù)，并指出，要形成以北京為核心的世界級(jí)京津冀城市群。概括起來(lái)，我認(rèn)為：疏解是突破口，京津冀協(xié)同發(fā)展是途徑，世界級(jí)城市群是目標(biāo)。因此，北京的城市發(fā)展在堅(jiān)持首都經(jīng)濟(jì)特性的同時(shí)，必須有新的定位：這就是京津冀世界級(jí)城市群的核心城市。而其實(shí)質(zhì)仍然是處理好首都經(jīng)濟(jì)和首都經(jīng)濟(jì)圈的關(guān)系。

五、規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施

北京城市發(fā)展和建設(shè)存在著與城市規(guī)劃嚴(yán)重脫節(jié)的問(wèn)題。規(guī)劃是規(guī)劃，建設(shè)是建設(shè)。規(guī)劃編制沒(méi)有考慮實(shí)施，城市建設(shè)也沒(méi)有根據(jù)規(guī)劃行事。比如：北京南城與北城形成的巨大差距和城市空間的失衡，以及中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部以及城中村的強(qiáng)烈反差。

首先，必須要明確表明“城市發(fā)展必須有規(guī)劃”。十年樹(shù)木、百年樹(shù)人，現(xiàn)在應(yīng)該再加一句：千年樹(shù)城。城市大的建設(shè)項(xiàng)目一旦建成很難改變。比如，中央電視臺(tái)新臺(tái)（俗稱(chēng)“大褲衩”），無(wú)論從選址看、還是從造型看都有著歷史尷尬的難言之隱，但木已成舟，難以改變；橫切北京古城的平安大道，也有著各種不同意見(jiàn)，對(duì)于古都風(fēng)貌究竟是福是禍，有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。好在北京城市副中心的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)要“規(guī)劃”好每一寸土地再建設(shè)，我以為這是非常正確的。

其次，城市規(guī)劃要成為具有指導(dǎo)作用的硬規(guī)劃。北京的城市發(fā)展不能說(shuō)沒(méi)有規(guī)劃，但規(guī)劃似乎沒(méi)有起到應(yīng)有的作用，規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施存在嚴(yán)重的不協(xié)調(diào)、不匹配，不搭界。不但規(guī)劃編制部門(mén)沒(méi)有考慮規(guī)劃實(shí)施，城市建設(shè)部門(mén)也沒(méi)有考慮實(shí)施規(guī)劃，就連主管城市建設(shè)的政府部門(mén)實(shí)際決策時(shí)也另有自己的根據(jù)和道道。所以，北京的城市規(guī)劃是個(gè)軟規(guī)劃，至少是規(guī)劃不夠硬，彈性太大。因此，規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施是我們又一個(gè)繞不開(kāi)的重要關(guān)系。規(guī)劃編制一定要與規(guī)劃實(shí)施相關(guān)聯(lián)，編制出可行性規(guī)劃；規(guī)劃實(shí)施一定要以規(guī)劃為行為準(zhǔn)則和辦事依據(jù)。要讓規(guī)劃硬起來(lái)，成為具有指導(dǎo)作用的硬規(guī)劃。

六、城市更新與規(guī)劃管控

再好的規(guī)劃也只是規(guī)劃，是對(duì)城市發(fā)展的事先設(shè)計(jì)；而實(shí)際的城市發(fā)展會(huì)面對(duì)實(shí)際進(jìn)程中的千變?nèi)f化和繞不開(kāi)的現(xiàn)實(shí)難題，形成客觀存在的城市更新。

城市更新，學(xué)界有不同的解釋。我將其解釋為：城市發(fā)展的實(shí)際進(jìn)程和客觀現(xiàn)狀，包括自覺(jué)的，也包括順其自然的。順其自然的城市更新，都有其生成的客觀條件。比如：北京舊有的城市道路是適應(yīng)人力車(chē)的交通工具的，由人力車(chē)發(fā)展到半機(jī)械的洋車(chē)，問(wèn)題還不突出，但發(fā)展到機(jī)動(dòng)車(chē)時(shí)矛盾越來(lái)越大；再有北京城墻的拆除，當(dāng)時(shí)是緣于北京城市交通的建設(shè)需要。在世界歷史上，很多城市都曾拆過(guò)城墻，但是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，被毀掉的歷史遺產(chǎn)卻永遠(yuǎn)不能修復(fù)了。城市的發(fā)展繞不開(kāi)層出不窮的新問(wèn)題，這是來(lái)自城市更新與城市規(guī)劃的矛盾。面對(duì)這對(duì)矛盾，除在規(guī)劃編制的環(huán)節(jié)盡力做到科學(xué)并留有調(diào)整余地外；規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)必須伴有規(guī)劃的有效管控，以防止城市建設(shè)的短視和短期行為。

七、城市動(dòng)力與資本逐利

城市發(fā)展的動(dòng)力是個(gè)體系，既有公共利益的潛在力量，也有執(zhí)政者的治理需求；既有市場(chǎng)主體的利益訴求，也有要素集聚后派生的創(chuàng)新；既有科技進(jìn)步的拉動(dòng)，也有制度創(chuàng)新的推動(dòng)。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資本逐利正成為這個(gè)動(dòng)力體系的主導(dǎo)，一方面極大地促進(jìn)城市的擴(kuò)張、提升城市的經(jīng)濟(jì)效率；另一方面卻偏離了城市的本質(zhì)，產(chǎn)生了城市的異化。事實(shí)證明，利益是城市發(fā)展的根本動(dòng)力，資本逐利是不可缺少的動(dòng)力源。但在這個(gè)體系中，應(yīng)該有來(lái)自公共利益和私人利益的不同組合（包括政府購(gòu)買(mǎi)、非盈利組織等），公共利益必須始終是城市的主導(dǎo)。而不能讓資本逐利占統(tǒng)治地位，主導(dǎo)城市的走向。最重要的問(wèn)題不應(yīng)是公司想要什么，而應(yīng)是公民們想要什么。

八、公共領(lǐng)域與市場(chǎng)入侵

最近，我在審讀丹尼爾·德拉徹（加拿大）主編的《市場(chǎng)或公共領(lǐng)域：全球治理和權(quán)力不對(duì)稱(chēng)》（論文集） 的譯著時(shí)，發(fā)現(xiàn)了這兩個(gè)概念，很能說(shuō)明我們今天在城市發(fā)展上遇到的問(wèn)題。

城市的本質(zhì)屬性是公共領(lǐng)域，首都城市的這個(gè)屬性更為明顯，這已為世界所有的首都城市所證明。這本書(shū)中指出：特別是在這樣一個(gè)時(shí)代，存在著史無(wú)前例的互相依存關(guān)系，國(guó)家邊界已不再那么重要，每個(gè)社會(huì)都需要公共資源、場(chǎng)所、空間和服務(wù)這些避難所和保護(hù)公共利益的社會(huì)空間。在這個(gè)至關(guān)重要的時(shí)刻，公共領(lǐng)域進(jìn)入了我們的視野。最有效、最打動(dòng)人心的例子就是這個(gè)擁有復(fù)雜多樣的特征的現(xiàn)代世界城市（Kasinitz 1995）。

所謂公共領(lǐng)域，表現(xiàn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、公共管理、公共事業(yè)、公共產(chǎn)品、公共空間、公共政策等。公共領(lǐng)域的基礎(chǔ)是公共利益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖然是以私人領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)，同樣離不開(kāi)市場(chǎng)規(guī)則的公共領(lǐng)域。但市場(chǎng)的私人行為常常會(huì)破壞市場(chǎng)規(guī)則，形成對(duì)公共領(lǐng)域的破壞，稱(chēng)之為“市場(chǎng)入侵”。

以市場(chǎng)入侵的概念審視我們今天的城市，我們發(fā)現(xiàn)：從平民百姓的擠占道路、隨便停車(chē)、私搭亂建、開(kāi)墻打洞，到開(kāi)發(fā)商綁架政府，隨意改變公共屬性、侵占公地，市場(chǎng)入侵行為可謂比比皆是。城市發(fā)展如何保衛(wèi)和強(qiáng)化公共領(lǐng)域，防止和消除市場(chǎng)入侵，同樣是北京城市發(fā)展不可回避的挑戰(zhàn)。

九、政府意志與市民認(rèn)同

政府是公共利益的代表，為了實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域的最大、最優(yōu)，政府還必須有有效的強(qiáng)制力，表現(xiàn)為政府意志。盡管政府意志是公共利益的意志，但可能會(huì)與市民的個(gè)體利益和暫時(shí)的利益發(fā)生矛盾，這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)政府意志與市民認(rèn)同的關(guān)系。

政府意志與市民認(rèn)同的關(guān)系每個(gè)城市都有，北京的特點(diǎn)是兩級(jí)政府與三類(lèi)市民，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。政府有代表國(guó)家意志的中央政府和代表北京地方意志的市級(jí)政府；而市民又可分為三類(lèi)：中央政府工作人員的市民、北京市居民的市民、全國(guó)流動(dòng)到北京的市民。一個(gè)政策下來(lái)，不同的市民有不同的想法，處理好北京城市的政府意志與市民認(rèn)同關(guān)系是北京面臨的難題。政府意志還有強(qiáng)弱之分，可以表現(xiàn)為意志強(qiáng)、意志弱。當(dāng)政府意志與市民的個(gè)體利益和暫時(shí)利益發(fā)生矛盾時(shí)，強(qiáng)意志政府可能會(huì)保證城市的健康發(fā)展，弱意志政府也可能會(huì)損壞城市的公共領(lǐng)域。但如果政府意志發(fā)生異化，意志越強(qiáng)也有可能使公共領(lǐng)域損害越嚴(yán)重。一座城市不可能沒(méi)有政府，也不可能沒(méi)有市民。在城市發(fā)展上，只有實(shí)現(xiàn)政府的意志與市民的認(rèn)同有機(jī)融合，才能形成城市健康發(fā)展的推動(dòng)力。

十、外在約束與內(nèi)在自覺(jué)

這樣一對(duì)關(guān)系，還可以表述為城市法治與文化治理的關(guān)系。

一座城市不可能沒(méi)有約束。這些約束表現(xiàn)在：資源約束、規(guī)律約束、規(guī)劃約束、法律約束、規(guī)則約束、程序約束、行為約束、習(xí)俗約束等；一座城市也不能只有外在約束，還必須有內(nèi)在的自覺(jué)。

記得在荷蘭，我陪一位教授在湖邊散步，湖水很清澈。我曾問(wèn)道：這里讓游泳嗎？教授毫不猶豫地答：不讓?zhuān)∥艺f(shuō)這兒也沒(méi)有警示牌，有人游了怎么辦？答曰：不會(huì)有人游。我又問(wèn)：萬(wàn)一有人游會(huì)如何處罰？教授回答：不會(huì)有人游！我無(wú)語(yǔ)了。人家是有規(guī)定、沒(méi)警示、無(wú)罰則，但有人人自覺(jué)遵守的秩序；我們常常是有規(guī)定、有罰則、無(wú)人管、無(wú)人聽(tīng)、無(wú)秩序，在“禁止游泳”的警示牌下照游不誤。

我以為所謂“城里人”，其內(nèi)涵是能把外在約束內(nèi)化于自覺(jué)的人。