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    新時期國有企業(yè)財務監(jiān)管機制研究

    2017-04-08 23:23:13龐菁王凱
    環(huán)球市場信息導報 2017年1期
    關鍵詞:出資人國有資產(chǎn)董事會

    龐菁 王凱

    在經(jīng)濟發(fā)展的過程中,國有經(jīng)濟起著至關重要的作用。因此,為了促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展,國有企業(yè)要實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展必須要以完善的監(jiān)管作保障,而財務監(jiān)管是做好國有企業(yè)監(jiān)管工作的基本內(nèi)容。在全面深化改革和進一步轉(zhuǎn)變政府職能的背景下,積極探索和完善國有企業(yè)的財務監(jiān)督機制,不斷優(yōu)化監(jiān)管的流程,努力提升監(jiān)管的效能,是推進國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。

    習近平總書記指出:堅持做大做強國有企業(yè),才會壯大國家的綜合實力,保障人民的共同利益,實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。加強對國有企業(yè)的改革,堅持創(chuàng)新,要把我國企業(yè)的各類人才的積極性,主動性,創(chuàng)造性發(fā)揮出來。并強調(diào),黨和人民把國有資產(chǎn)交給企業(yè)領導人員經(jīng)營管理,是莫大的信任。如何不辜負黨和人民的信任,不辜負習總書記的重托,是擺在國有企業(yè)管理者面前的一個重要課題。

    我國國有企業(yè)財務監(jiān)管存在的問題

    我國的國有企業(yè)的政企不分和所有者缺位的問題,在歷次的國企改革和國有資產(chǎn)的管理體制改革中,一直都沒有很好的解決。其根源在于政府對國有企業(yè)的監(jiān)管是依靠行政隸屬關系,沿著“政府一部門—企業(yè)”的路徑來進行的。從形式上看,有很多政府部門都對國有企業(yè)行使所有者權利,但本質(zhì)上這種所有權的行使帶有強烈的行政色彩,甚至被行政手段所替代,致使國有企業(yè)缺乏有效的產(chǎn)權約束,導致國有資本保值增值的目標很難真正實現(xiàn)。

    截至到目前,以各級國資委為出資人代表的國有企業(yè)的監(jiān)管體制已經(jīng)形成,初步解決了國有企業(yè)政企不分、出資人缺位、多頭管理以及責任不落實等一系列體制性問題,也在一定程度上完善了我國國有資產(chǎn)監(jiān)管體制,推動了國有企業(yè)的改革發(fā)展。雖然有成績,但是還是有一些問題需要改正,具體到財務監(jiān)管方面主要存在以下問題:

    監(jiān)管目標不合理、不明確。一般來說。國有企業(yè)同時具有特有的社會屬性和一般企業(yè)的企業(yè)屬性,這就是常說的國有企業(yè)具有的雙重屬性。國有企業(yè)存在的意義,就在于它的社會屬性。國有企業(yè)的社會屬性,要求其必須為國民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品及服務,而不能僅僅滿足于追求利潤最大化,否則國有企業(yè)就沒有其存在的必要了。但是任何企業(yè)擁有資源是有限的,提供社會目標產(chǎn)品和經(jīng)濟目標產(chǎn)品都要耗用資源,而兩者是此消彼長的關系。因此,在確定國資監(jiān)管目標時,必須明確企業(yè)是以社會目標為主,還是以經(jīng)濟目標為主。但是國資委并沒有一個明確的監(jiān)管目標,確定國有企業(yè)到底是以社會目標為主,還是以經(jīng)濟目標為主。這使得國資監(jiān)管目標的不明確、不合理,嚴重阻礙了國有企業(yè)的健康有序發(fā)展。

    國有資產(chǎn)管理的委托代理鏈過長。由于我國目前國有企業(yè)的管理模式,采取是“國家所有、分級管理”的模式,這往往會導致委托環(huán)節(jié)過多,使得“代理鏈”過長。國家作為第一層委托人,會層層向下委托,直到具體的每個國有企業(yè)。而上層與下層,在信息傳遞的過程中,不可避免的會出現(xiàn)信息傳遞不完整、不及時的現(xiàn)象。再加上中央和地方之間、地方與地方之間、地方與企業(yè)之間利益的不一致,信息就會在各部門的手中,被按照自己利益的方式來重新解釋。這種上層與下層之間信息的不對稱,導致國有企業(yè)監(jiān)管部門,難以掌握企業(yè)真實情況,更遑論對其實施有效的監(jiān)管。

    企業(yè)治理機制不健全,“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴重。在我國的國有企業(yè)中,由于沒有能夠建立起有限的企業(yè)治理控制機制,國有企業(yè)經(jīng)營者和監(jiān)管者又存在信息不對稱,容易形成“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。內(nèi)部人通過自身存在的相對于政府或者外部出資人的信息優(yōu)勢,故意或者隨意粉飾會計報表。同時內(nèi)部人利用自身的權限優(yōu)勢,拉攏或者控制企業(yè)的財務、內(nèi)審等國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督部門,使其與自己同流合污,使得監(jiān)督職責和各種監(jiān)督措施流于形式。

    通過以上問題可看出,改善出資人代表不到位,以及國有資產(chǎn)管理體制的改革,已經(jīng)迫在眉睫。只有對國有企業(yè)進行有效的財務監(jiān)管,才能真正深入推進國有資產(chǎn)管理體制改革,從而提高我國國有經(jīng)濟運行的效率。

    國有企業(yè)現(xiàn)行財務監(jiān)管問題的成因

    內(nèi)部治理方面的原因

    股東監(jiān)督職能缺失。通常我國國有企業(yè)為國有股、法人股持股比例高,“一股獨大”現(xiàn)象非常突出。股權高度集中,再加上產(chǎn)權的模糊,所有者的缺位,就會導致政府憑借最大的股東身份,指派的管理人員,很容易凌駕于股東大會之上,這樣的話管理人員實際上,將股東大會和董事會的決策權以及經(jīng)營權壟斷于一身,使得股東大會難以體現(xiàn)其財務監(jiān)督功能。

    董事會、監(jiān)事會難以發(fā)揮監(jiān)督作用。一般來說,企業(yè)的董事會,往往是由股東大會來決定的,但由于我國國有企業(yè)的特殊性,董事會成員多由政府來指派,這就很容易造成,董事會難以發(fā)揮自己應有的作用。此外,一般的國有企業(yè)的董事會,缺少必要的輔助機構,無法開展日常工作,容易變成一個空殼子。另外,我國很多國有企業(yè)會出現(xiàn)高管人員身兼多職的情況,既是管理人員又是董事會人員,這樣,也為公司內(nèi)部人控制留下了伏筆。

    根據(jù)我國《公司法》和《企業(yè)財務準則》明確規(guī)定,在國有及國有控股公司中應設立監(jiān)事會,依法履行公司內(nèi)部監(jiān)督職責,代表股東大會對董事、經(jīng)理以及其他高級管理人員進行監(jiān)督。然而,由于董事會和監(jiān)事會的組成人員,都是由政府機構委派的,極容易出現(xiàn)徇私舞弊現(xiàn)象,這造成設計中的制衡格局被內(nèi)部控制格局所取代,監(jiān)事會難以發(fā)揮應有的作用。

    國有企業(yè)高層管理者的局限性。一般的企業(yè)在需要高層管理者時,他們會在經(jīng)理市場中選拔出所需的人才,通過“雙向選擇”的方式,挑選出優(yōu)秀人才,幫助董事會打理企業(yè)中的各項事務。但是,國有企業(yè)通常不會直接從經(jīng)理市場來挑選高層管理人員,而是由相關的政府部門,直接任命或委派企業(yè)的高層管理者,并保留國家干部身份和行政級別。這樣的做法,既違反了公正和擇優(yōu)錄取原則,又容易將政府部門甚至政府官員的意志,加入到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中,擾亂企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營。此外,政府部門任命的高層管理者,大多缺乏管理現(xiàn)代企業(yè)的專業(yè)知識和經(jīng)驗,對國有企業(yè)的發(fā)展也帶來一定不利影響。

    外部監(jiān)管方面的原因

    會計監(jiān)督的法律法規(guī)不健全。當前,我國會計監(jiān)督的法律法規(guī)不健全,對違法者的制裁力度不夠,導致違法成本很低。一些不法分子常常利用法律漏洞,故意做出違反法律規(guī)定的行為,來獲取巨大的利益。即使被發(fā)現(xiàn)受到懲罰,往往也不用承擔刑事責任,而接受行政處分。這就導致了企業(yè)的管理人員和財會人員,對違反《會計法》等財經(jīng)法律不以為然,有意或無意地違法。

    出資人單方監(jiān)管力量單薄。企業(yè)內(nèi)控、出資人監(jiān)管和市場約束(含行業(yè)自律和社會監(jiān)督)之間,是一種優(yōu)勢互補、互為限制的關系。一般而言,企業(yè)內(nèi)控是基礎,市場約束是主要力量,出資人監(jiān)管是堅強后盾(最后監(jiān)管人)。然而,在我國目前的監(jiān)管體系中,出資人監(jiān)管“越位”占據(jù)主導地位,市場約束居弱勢地位,企業(yè)內(nèi)控低效,社會監(jiān)督不力,行業(yè)自律形同虛設,監(jiān)管體系結(jié)構明顯不合理。出資人財務監(jiān)管,如是單方的監(jiān)管行為,就難以形成各負其責的監(jiān)管新模式,監(jiān)管重疊、企業(yè)負擔重、監(jiān)管空白就會頻頻產(chǎn)生。

    外部審計監(jiān)督存在局限性。外部審計作為重要的外部監(jiān)督力量,主要是一種解決各方利益沖突的機制,需要保持高度的獨立性和中立性。但是,由于外部審計監(jiān)督部門的聘用、審計費用等多由企業(yè)管理層決定,這也極易導致外部審計監(jiān)督部門,在激烈競爭過程中,為了保障自身利益而作出一些迎合企業(yè)“需求”的審計報告,進而造成了外部審計監(jiān)督出現(xiàn)了不公正、不客觀的問題。

    優(yōu)化國有企業(yè)財務監(jiān)管機制的政策建議

    完善國有企業(yè)的法人治理結(jié)構

    國有企業(yè)法人治理結(jié)構的本質(zhì),是責任配置的制度安排,重點是在健全組織框架、配備健全人員的基礎上,以責任為核心,按照權責對等的原則,明確治理結(jié)構的權責邊界。

    一是明確國有企業(yè)的董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層之間的權責分工。董事會是國有企業(yè)的決策機構,對企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、重大投資等進行決策,對出資人負責,承擔國有資產(chǎn)保值增值的責任。經(jīng)理層是執(zhí)行機構,對董事會的決策負責實施,對董事會負責,承擔企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營責任。監(jiān)事會是監(jiān)督機構,對董事會、經(jīng)理層經(jīng)營行為和公司財務等進行監(jiān)督,對出資人負責,保證國有資產(chǎn)不受侵犯。只有權責邊界清晰了,才能各司其職,各負其責。

    二是明確政府、國有資產(chǎn)管理部門和企業(yè)之間的權責邊界。政府的主要職責是進行社會管理和提供公共服務。除外,其他政府機構和部門不履行國有資產(chǎn)出資人職責。國有資產(chǎn)管理部門,代表政府履行出資人職責,不再行使公共管理職責。按照政府的授權,遵循“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”的原則,對企業(yè)的國有資產(chǎn)進行監(jiān)督,依法行使重大事項決策權、經(jīng)營者選擇權和資產(chǎn)收益權,并向政府承擔責任。國資委不能直接干預企業(yè)的自主經(jīng)營活動。國有企業(yè)作為一個獨立的法人實體和市場主體,按照市場原則自主經(jīng)營,參與市場競爭。

    三是完善高層經(jīng)營人員的激勵約束機制。構建國有企業(yè)高層經(jīng)營管理人員的激勵機制,要徹底改變目前存在的對國有企業(yè)高層經(jīng)營管理人員的行政管理色彩,要把國有企業(yè)高層經(jīng)營管理人員,塑造成為真正的企業(yè)家。激勵機制應區(qū)分為長期激勵與短期激勵,長期激勵應與決定企業(yè)長遠發(fā)展的決策相適應,而短期激勵應與企業(yè)短期的利益相適應。同時通過建立規(guī)范的國有企業(yè)法人治理結(jié)構,明確規(guī)定股東、董事會、監(jiān)事會和總經(jīng)理之間的權利、責任和利益,形成相互制衡的關系。

    構建科學的績效考核體系

    一是明確資本保全和增值的責任目標、考核辦法。只有使經(jīng)營者的業(yè)績得到正確、合理的評價,才能促進經(jīng)營者維護國有出資人的利益,同時實現(xiàn)自己的利益價值。這要求國有資本出資人,應當以國有資本保全和增值為核心,明確相應工作目標,建立科學合理的指標考核體系,明確獎懲標準與經(jīng)營業(yè)績掛鉤,使經(jīng)營者業(yè)績能夠得到正確、合理的評價,使經(jīng)營者圍繞這些指標展開經(jīng)營工作,從而既維護國有資本出資人的利益,又實現(xiàn)其自身的價值。

    二是完善考核指標。考核指標要同時兼顧國家、企業(yè)、經(jīng)營者三者的利益。要建立一套全面科學的考核指標體系,這個體系既要有定量分析,又要有定性分析。指標體系應該既有財務評價指標,又有非財務指標,并注意財務指標與非財務指標的相互協(xié)調(diào)。此外,指標體系應同時兼顧企業(yè)的經(jīng)營過程和結(jié)果,做到短期效益與長期效益相結(jié)合,尤其應注重設計反映長期效益指標。

    健全國有企業(yè)內(nèi)部控制體系

    一是完善國企財務內(nèi)控環(huán)境。首先完善當前的董事會建設,充分發(fā)揮董事會的職能。其次要建立起良好的內(nèi)部控制文化,提高國有企業(yè)全體員工的內(nèi)控意識,建立一個良好的氛圍和環(huán)境。還要建立良好的組織架構,為內(nèi)控提供良好的支持環(huán)境,保證合理分工和按照程序執(zhí)行目標計劃。

    二是健全企業(yè)財務風險內(nèi)控制度。首先要全面識別企業(yè)的財務風險,建立一個可操作的、標準化的、流程化的財務風險內(nèi)部控制體系,以保證資產(chǎn)安全完整、經(jīng)營合法合規(guī)、財務報表會計信息真實,并提高企業(yè)經(jīng)營管理的效率效果。其次,一旦建立了標準化的控制體系,就要依照程序,嚴格執(zhí)行財務風險內(nèi)部控制活動。國有企業(yè)應結(jié)合可能出現(xiàn)的風險來制定內(nèi)部控制目標,制定應對策略。最后,完善監(jiān)督評價,通過監(jiān)督評價可以找出內(nèi)控制度存在的不足,對于嚴重違反企業(yè)財務風險內(nèi)部控制的直接責任者和領導者,必須嚴加處理,情節(jié)嚴重的需要追加法律責任。

    實行嚴格的財務監(jiān)督

    一是加強內(nèi)部審計工作。確保內(nèi)部審計的獨立性和客觀性,對內(nèi)部審計部門及人員發(fā)現(xiàn)的問題,要采取有效的行動及時改正,對他們提出的合理建議,要積極采納。同時,加強對內(nèi)部審計人員的培訓教育制度、考核制度以及對內(nèi)部審計部門的規(guī)范化建設。

    二是加強國家審計監(jiān)督。國家審計機關的客觀性、權威性,是其他審計機構不能替代的。國家審計對企業(yè)進行監(jiān)督,主要是檢查國有資產(chǎn)的真實性和合法性,還要對其質(zhì)量和營運效率加以監(jiān)督,切實促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變,向生產(chǎn)要素的使用效益審計拓展。

    三是加強外部審計監(jiān)督。要完善以注冊會計師審計為主的外部審計監(jiān)督。積極發(fā)揮其在滿足國有企業(yè)多層次的監(jiān)督需要和企業(yè)外部利益相關者的信息需求、提高企業(yè)整體監(jiān)督效率等方面有著積極的意義和作用。

    加強國有產(chǎn)權交易監(jiān)督

    一是規(guī)范國有產(chǎn)權交易市場監(jiān)督體系。規(guī)范企業(yè)國有產(chǎn)權交易.需要加強企業(yè)國有產(chǎn)權交易市場監(jiān)督管理。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構,應以國有資產(chǎn)出資人身份,依據(jù)有關的法律法規(guī),建立起符合我國企業(yè)國有產(chǎn)權交易發(fā)育程度的運行模式。

    二是健全資產(chǎn)評估體系。根據(jù)我國有關法律法規(guī)規(guī)定,國有企業(yè)改制、上市、兼并、重組以及合資、合作等產(chǎn)權交易行為,都需要中介機構提供獨立的資產(chǎn)評估服務。為此,首先,資產(chǎn)評估人員必須具備良好的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)水平。其次.推進資產(chǎn)評估領域的法制建設。要制定和完善相應的法律法規(guī),規(guī)范市場主體的權利和義務,明確法律責任,保障資產(chǎn)評估各方的合法權益。最后,要加強資產(chǎn)評估行業(yè)管理,發(fā)揮行業(yè)自律作用。

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