河 長 制

謝永剛

(黑龍江大學(xué) 生產(chǎn)力研究中心,黑龍江 哈爾濱 150080)

河 長 制

謝永剛

(黑龍江大學(xué) 生產(chǎn)力研究中心,黑龍江 哈爾濱 150080)

本文針對我國目前全面推行“河長制”，解決區(qū)域內(nèi)水環(huán)境、水資源及其生態(tài)修復(fù)問題，并建立健全問責(zé)制度等內(nèi)容，對歷史上行政長官擔(dān)任“河長”并主導(dǎo)治水的經(jīng)驗和教訓(xùn)進(jìn)行了總結(jié)。為當(dāng)前穩(wěn)步有序地推行河長制，提出了幾點建議。

河長制;治水;歷史經(jīng)驗

2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實。目前各級政府正在謀劃成立“河長辦公室”，專門負(fù)責(zé)管理、指導(dǎo)并全面推行河長制。

“河長制”，即由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的水環(huán)境及其污染治理、水資源分配和利用以及防汛抗旱、河湖生態(tài)修復(fù)和保護(hù)等諸多河事。其目的是全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，并建立健全河湖管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，強化問責(zé)，實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。河長制的特點是：一改過去“部門負(fù)責(zé)、多龍治水”的局面，轉(zhuǎn)向“首長負(fù)責(zé)、部門共治”?！昂娱L”不是目前行政序列中的官職或級別，而是黨政主要負(fù)責(zé)人依法擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)督辦河流綜合治理，并以制度化、規(guī)范化逐步形成完善的體制機制。

1 我國歷史上的“河長制”及其經(jīng)驗教訓(xùn)

我國治水、管水的歷史悠久而且經(jīng)驗豐富，古代雖然沒有明確的“河長制”，但以主要行政官員主管河務(wù)，并實行問責(zé)和監(jiān)督的事例很多。雖然在治理河務(wù)的任務(wù)、職責(zé)等方面，古代與現(xiàn)代各有所側(cè)重，但古代的河長、河千總、河主、渠長等都蘊含著當(dāng)今“河長制”的雛形。那么，過去的"河長制"及其演進(jìn)是怎樣的？ 有哪些經(jīng)驗教訓(xùn)值得汲取？推行河長制還要克服哪些體制和機制等方面的阻礙因素？

對于河務(wù)的管理，各代大都設(shè)立中央管理機構(gòu)，如唐代設(shè)立的水部、元代設(shè)立的都水監(jiān)，掌管全國水政，下設(shè)分監(jiān)、漕運使司、河道總督[1]等。這套體制相當(dāng)于現(xiàn)在的水利部，下設(shè)黃河水利委員會、太湖流域管理局等流域機構(gòu)。早在舜時，就令“伯禹作司空”專門負(fù)責(zé)掌管全國水利；秦漢中央設(shè)有“都水長、丞，水衡都尉”[2]等。這些中央直屬的機構(gòu)的官員級別從三品到五品不等，如派工部尚書、侍郎、監(jiān)察御史出任水利總督、總河、少監(jiān)、水衡官等。而地方政府系列的各州縣的主要官員協(xié)同中央機構(gòu)管理河務(wù)，如元代泰定年間，縣官兼任知河防事；隨后有沿河的府、州、縣由通判、主薄、同知等主管河防事務(wù)，縣內(nèi)河務(wù)事宜大都由知縣任“管河千總” “管河縣丞” “河渠使” “管河主薄”，下設(shè)渠長、閘官等。這種由地方政府主要官員負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)?shù)穆殑?wù)及其職責(zé)就相當(dāng)于“河長”。清代前期河務(wù)管理官員的設(shè)置更為詳細(xì)，沿運河設(shè)置的同知、州判、縣丞等負(fù)責(zé)河防、河運等管理；同時下設(shè)有主薄、閘官，負(fù)責(zé)管理下一層級的把總、閘夫、壩夫等，這些職位大致相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的河道管理和維修管理人員。

行政長官主管河務(wù)，實行“河長制”，有利于挖掘治水人才并激勵地方官員為民造福的積極性和創(chuàng)造性，治水成效也會大大彰顯。如《史記·河渠書》[1]中記載的地方行政長官擔(dān)任治水頭領(lǐng)而且業(yè)績輝煌者很多，如“蜀守冰鑿離碓，辟沫水之害，穿二江成都之中”；“西門豹引漳水溉鄴，以富魏之河內(nèi)” 。李冰為太守，西門豹為縣令，他們的水務(wù)活動都是在“一龍治水”機制下實現(xiàn)的。他們實際上就是“河長”。在古代，對于重大水利工程項目，皇帝有時也會親自拍板，委派熟知水利的官員到地方主持治水活動。如西漢時大司農(nóng)鄭當(dāng)時建議開鑿關(guān)中漕渠，“‘引渭穿渠起長安，并南山下，至河三百馀里，……’天子以為然，令齊人水工徐伯表，悉發(fā)卒數(shù)萬人穿漕渠，三歲而通。通，以漕，大便利。其后漕稍多，而渠下之民頗得以溉田矣”[3]。地方主要官員作為“河長”，治水有功者會受到獎勵，人們會為其樹碑立傳。如唐代著名文學(xué)家劉禹錫為紀(jì)念陜西高陵縣縣令劉仁師治河有功而撰寫的碑文“涇水之逶迤，溉我公兮及我私。水無心兮人多僻，固上游兮于我澤，時逢理兮官得才，墨綬蕊兮劉君來。能愛人兮恤其隱，心既公兮言既盡”[4]，反映了當(dāng)時的劉仁師作為“河長”治理涇水、白渠有功，得到百姓愛戴?！端问贰ず忧尽酚涊d：王安石任宰相，親自參加汴河泥沙治理，“請令懷信、公義同議增損，乃別制浚川杷?！?dāng)隨杷改趨直河，茍置數(shù)千杷，則諸河淺淀，皆非所患，歲可省開浚之費幾百千萬”[3]。結(jié)果就連皇帝也稱贊其“果爾，甚善” 。 明代景泰四年(1453年)，關(guān)于都御史徐有貞奉旨治理山東大沙灣河決，臨時委以重任為“河長”，作為全權(quán)代表負(fù)責(zé)處理治水相關(guān)事宜。1991年，在河南省出土的“敕修河道工完之碑”中記載：皇帝下詔書，“咨爾有貞，惟河決于今七年，……轉(zhuǎn)漕道阻，國計是虞，朕甚憂之。茲以命爾，爾其往治”[5]。成書于明弘治九年(1496年)的《漕河圖志》[6]中記錄了為紀(jì)念徐有貞治河的成功，特立“治水功成題名碑”,碑文曰：“有貞雖不敏也，乃所愿則上法大禹，下取仲章而為之，不敢不盡其心力?！笨梢钥闯觯昂娱L制”的核心是“責(zé)任制”。

河長制也是一把雙刃劍，不僅對治水、管水、分配用水有功人員給予獎勵，還要對治水不力的官員進(jìn)行懲罰。如我國第一部水利法規(guī)唐代《水部式》對節(jié)約用水有明確要求：“諸渠長及門斗長，至澆田之時， 知節(jié)水多少，其州縣每年各差一官檢校，長官及都水官司時加巡察。若用水得所，田疇豐殖，及用水不平并虛棄水利者，年終錄有功過附議”[7]。金泰和二年(1202年)朝廷頒布《河防令》，十一條規(guī)定“六月一日至八月終”為黃河漲水月，沿河州縣主要官員“必須輪流守防”[8]。否則，出現(xiàn)問題要負(fù)全責(zé)。責(zé)任明確后，層層有落實，分工明確。明代潘季馴總理河道時，對于管理河流防汛，首創(chuàng)“ 四防二守法”，其中“二守”，即官守、民守。官守，即設(shè)置管河官。如“管河官一人不能周巡兩岸,須添委一人協(xié)守職官，分岸巡督”[9]。明萬歷年間，沁河流域修建廣濟渠、永利渠，建成后，由知縣為“河主”，負(fù)責(zé)管理水道的工程，包括防汛、用水管理、閘壩管理等，下級為“渠長”“堰長”等[10]。清光緒八年(1882年)，新疆維吾爾族中“全縣之渠歸大阿訇管理”[11]。大阿訇相當(dāng)于地方行政長官，擔(dān)任“河長”來管理河流及支流水系的灌溉、防汛、水資源利用等事宜，同時對管理河務(wù)的下級督辦不力人員進(jìn)行監(jiān)督和懲罰。

為避免 “河長”離任，造成河務(wù)管理政策多變，特建立規(guī)范化、制度化的長效機制。如陳宏謀所著《飭修渠道以廣水利疏》[11]中記載：乾隆二十年(1755年)，為完善甘肅分水制度時朝廷規(guī)定，“平時如何分力合作，及至需水，如何按日分灌，或設(shè)水老、渠長，專司其事之處，務(wù)令公同定議，永遠(yuǎn)遵行”。其“永遠(yuǎn)遵行”為后來者提供了制度約束。

歷史上的“河長制”也有一些經(jīng)驗教訓(xùn)值得借鑒。地方主要行政官員出任“河長”，由于專業(yè)所限，可能不懂治河，包括對水資源的利用和管理，存在盲目指揮的潛在漏洞。如元代至大三年(1310年)十一月，河北河南兩道廉訪司都有人批評地方“河長”不懂治河?！对贰ず忧尽S河》[3]載：“水監(jiān)之官，既非精選，知河之利害者，百無一二。雖每年累驛而至，名為巡河，徒應(yīng)故事。問地形之高下，則懵不知；訪水勢之利病，則非所習(xí)。既無實才，又不經(jīng)練。乃或妄興事端，勞民動眾，阻逆水性，翻為后患。” 為了避免這些問題，朝廷規(guī)定地方各州縣所設(shè)的“河渠使”，要配合中央政府設(shè)立的機構(gòu)如都水監(jiān)、都水分監(jiān)、提舉河渠等管理河務(wù)。其都水監(jiān)、都水分監(jiān)就相當(dāng)于現(xiàn)在的流域機構(gòu)及其下屬業(yè)務(wù)單位。但“河長”的優(yōu)勢是十分明顯的，如解決人水爭地、資源綜合利用、治理污染等，這些棘手問題不僅是社會、經(jīng)濟問題，有時也是政治問題，“河長”出面便于解決，絕非某一行政部門所能完全做到的。

2 當(dāng)前實施和推行“河長制”應(yīng)注意的幾個問題

目前，河長制將在全國范圍內(nèi)推行和逐步實施，筆者進(jìn)行了調(diào)研。為了順利推行河長制，如下問題應(yīng)予以關(guān)注：

(1)還要加強對于河長制所涉及的社會、經(jīng)濟、法律等層面的綜合研究以及各部門體制和機制方面協(xié)同創(chuàng)新研究。

(2)根據(jù)我國歷史上河務(wù)管理的教訓(xùn)和當(dāng)前探索推行河長制的典型經(jīng)驗，都表明河長制的辦法具有地域的局限性和河流大小及其功能的局限性，各地要根據(jù)實際情況因地制宜地開展和推行河長制。

(3)河長制的推行和落實，其實效如何，關(guān)鍵是各級“河長”的工作內(nèi)容、監(jiān)督內(nèi)容、整改內(nèi)容、追蹤問責(zé)的內(nèi)容等是否體現(xiàn)了“細(xì)節(jié)”，“細(xì)節(jié)”如果不充分、不具體或空泛且可操作性不強，“河長制”的成效會大打折扣。

(4)治水活動是一項極其復(fù)雜的社會活動，按照河長制實施的幾個典型地區(qū)看，其核心內(nèi)容是責(zé)任制的落實，河長制的功能不是萬能的，也具有局限性。其需要多部門聯(lián)動共治，也需要合作機制作為保障，而合作機制的建立需要長期多方利益博弈的過程，要考慮其成本或代價。

(5)河長制是在生態(tài)文明理念下的水務(wù)管理制度的創(chuàng)新，理應(yīng)大力提倡。歷史的經(jīng)驗也表明：對于大江大河的管理涉及水利、電力、航運等多部門和上下游的各級政府部門，有些地方“河長”發(fā)揮其職能而用于協(xié)調(diào)的體制機制在現(xiàn)行法律框架內(nèi)還需要逐步建立和完善。建議推行河長制過程中，針對某一地區(qū)，根據(jù)實際情況可在中小河流流經(jīng)的縣、鄉(xiāng)兩級率先開展推行和探索，重點解決鄉(xiāng)村的水環(huán)境等問題，成熟之后逐漸向上一級河流推廣。

(6)根據(jù)江浙等省率先推行河長制以及正在全國逐步推開的河長制運行來看，這實際是一種“自上而下”的強制性制度變遷，這種制度變遷在行為主體強制實施過程中可能會遇到來自各個利益相關(guān)者的阻力。因此，以河長為主導(dǎo)，強化“官民共治”，特別是讓“民”在水環(huán)境變好中受益，實現(xiàn)“合作雙贏”至關(guān)重要。同時，激發(fā)民眾積極主動參與生態(tài)文明建設(shè)，逐漸演化成“自下而上”的誘致性制度變遷或二者相機共生，這種制度演化結(jié)果會使河長制的運行成本大大降低，成效顯著提高。

[1] 姚漢源. 京杭運河史[M]. 北京：中國水利水電出版社，1998.

[2] 武漢水利電力學(xué)院《中國水利史稿》編寫組. 中國水利史稿(中冊)[M].北京：水利電力出版社，1987.

[3] 周魁一，鄭連第，郭濤，等. 二十五史河渠志注釋[M].北京：中國書店出版社，1990.

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[5] 范天平. 治水與民族精神[J].河南水利與南水北調(diào)，2012(17):20-22.

[6] 姚漢源，譚徐明. 漕河圖志[M].北京：水利電力出版社，1990.

[7] 趙呂甫.敦煌寫本唐乾元《水部式》殘卷補釋[J].四川師范學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，1991(2)：1-8.

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[10] 張汝翼.沁河廣利渠工程史略[M].南京：河海大學(xué)出版社，1993.

[11] 王培華.元明清華北西北水利三論[M].北京：商務(wù)印書館，2009.

The River Chief System

XIE Yonggang

(ResearchCenterofProductivityScience,HeilongjiangUniversity，Harbin150080,China)

This paper aims at “the River Chief System”(hezhangzhi) that fully implemented in our country at present, solves the problem about regional water environment, water resources and ecological restoration, establishes and improves the accountability system, summarizes the experiences and lessons of the chief executives as river chiefs, leading riparian work; puts forward some suggestions to the implementation of the River Chief System steady and orderly.

The River Chief System; riparian work; historical experience

黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目 (16JLD02)

謝永剛(1963-)，男，黑龍江海倫人，教授，主要研究方向為防災(zāi)減災(zāi)經(jīng)濟學(xué)、水利史。 E-mail：shuiyinhang@163.com。

X522

A

2096-0506(2017)04-0020-04