關(guān)于河北省農(nóng)田水利管理引入“政府買服務(wù)”的思考

顧寶群 賈榮剛 邢晨曦

(1. 河北省水利科學(xué)研究院，河北 石家莊 050021；2. 河北省水利工程局，河北 石家莊 050051；3. 石家莊市水文水資源勘測局，河北 石家莊 050000)

關(guān)于河北省農(nóng)田水利管理引入“政府買服務(wù)”的思考

顧寶群1賈榮剛2邢晨曦3

(1. 河北省水利科學(xué)研究院，河北 石家莊 050021；2. 河北省水利工程局，河北 石家莊 050051；3. 石家莊市水文水資源勘測局，河北 石家莊 050000)

實(shí)施政府購買農(nóng)田水利公共服務(wù)是提高水利服務(wù)效率的重要舉措。目前中國云南、江蘇、山東等地在政府購買水利公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索。筆者分析了河北省農(nóng)田水利發(fā)展現(xiàn)狀和問題，研究引入“政府買服務(wù)”的政策依據(jù)和可參考實(shí)例，并且對河北省實(shí)施政府購買農(nóng)田水利服務(wù)提出幾點(diǎn)建議，包括：健全制度體系，構(gòu)建政府購買農(nóng)田水利服務(wù)有效運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)保障措施等。

政府購買服務(wù)；農(nóng)田水利；建議

河北省是中國13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)之一。近年來隨著農(nóng)田水利工程建設(shè)力度加大，農(nóng)田水利工程設(shè)施得到了很大的改觀。但是如何可持續(xù)地用好、管好這些工程是目前亟待解決的新課題。

黨的十八屆三中全會(huì)以來，相繼出臺了一系列政策文件，要求“加快水行政管理職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新水利公共服務(wù)提供方式”。政府向社會(huì)力量購買水利服務(wù)對于提高水利公共服務(wù)效率、促進(jìn)公眾參與農(nóng)田水利建設(shè)與管理具有重要意義[1]。據(jù)調(diào)研，目前中國云南、山東、安徽、江蘇等許多地方在政府購買農(nóng)田水利服務(wù)方面進(jìn)行了試點(diǎn)并初見成效。河北省農(nóng)田水利管理可以參考這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，嘗試引入“政府買服務(wù)”機(jī)制，并進(jìn)一步探索政府購買農(nóng)田水利服務(wù)的范疇、購買程序、管理機(jī)制等一系列問題，深化河北省農(nóng)田水利管理體制改革。

1 河北省農(nóng)田水利發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)田水利的范疇及其公共品屬性分析

農(nóng)田水利主要包括農(nóng)田灌排渠系統(tǒng)設(shè)施(由取水樞紐、輸水配水系統(tǒng)、田間調(diào)節(jié)系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、容泄區(qū)和各種灌排建筑物組成)、截留提水設(shè)施(包括小型水庫設(shè)施、小型抽水站等)和水土保持設(shè)施等[2]。此外，隨著信息化技術(shù)在農(nóng)田水利領(lǐng)域的應(yīng)用，農(nóng)田水利管理信息系統(tǒng)也成為農(nóng)田水利的重要組成部分。小型農(nóng)田水利工程雖然規(guī)模較小，卻承擔(dān)著農(nóng)田灌溉和排水功能，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起著至關(guān)重要的作用。

1.2 河北省農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北省有效灌溉面積4559km2，節(jié)水灌溉面積2595km2；全省70%以上的有效灌溉面積位于井灌區(qū)，農(nóng)田灌溉以地下水為主，農(nóng)用機(jī)井90多萬眼；河北省擁有萬畝以上灌區(qū)139處，水池、水窖等集雨工程 32萬處[4]。小型農(nóng)田水利工程的大量修建，對于全省農(nóng)業(yè)的糧食增產(chǎn)、農(nóng)民生活水平提高提供了保障。

1.3 河北省農(nóng)田水利管理現(xiàn)狀及存在的問題

河北省不同地區(qū)的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)狀管理方式存在差別，小型農(nóng)田水利工程類型、規(guī)模、受益面、管理難易程度等差異較大，產(chǎn)權(quán)主體和運(yùn)行管理方式多樣。在小型農(nóng)田水利工程投入使用后，一般將產(chǎn)權(quán)移交給受益村集體，并建立使用與管理機(jī)制。工程運(yùn)行管理主要有農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、聯(lián)戶管理和個(gè)體管理等多種形式。

但是在工程實(shí)際運(yùn)行中卻暴露出一系列問題。一是運(yùn)行管護(hù)主體責(zé)任不到位，權(quán)責(zé)不對稱。已建成的小型農(nóng)田水利工程管理體制沒有理順，大部分小型水利工程基本上是有人用、無人管。二是小型農(nóng)田水利工程管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)缺乏保障，致使工程損壞，不能得到有效維修和更新。

在這種情況下，加強(qiáng)農(nóng)田水利管理和維護(hù)顯得更加重要。

2 中國政府買農(nóng)田水利服務(wù)的政策支持和典型實(shí)踐

2.1 政府買農(nóng)田水利服務(wù)的政策支持

近年來，中國相繼出臺了一系列政策文件，推動(dòng)社會(huì)各領(lǐng)域“政府買服務(wù)”的發(fā)展。

樓下的喧囂聲此起彼伏，有時(shí)要持續(xù)到晚上。甚至到了深夜，還會(huì)有人聲突然吵醒夜色。再加上我們的居民樓與實(shí)驗(yàn)小學(xué)毗鄰，接送孩子的時(shí)間一到，樓下整個(gè)一個(gè)水泄不通。妻子總是抱怨：“住在這里時(shí)間長了，肯定得神經(jīng)衰弱?，F(xiàn)在我做夢的時(shí)候，耳朵里都是各種聲音一起響。”我皺皺眉頭，然后咬咬牙說：“換房子！用不了幾年，一準(zhǔn)兒讓你住上安安靜靜的大房子！”妻子笑笑說：“別做夢了！有你這句話就行了。”

黨的十八屆三中全會(huì)出臺《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”[5]，要求“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。

2014年《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》指出，“加快水行政管理職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新水利公共服務(wù)提供方式”。這是中國全面落實(shí)中央關(guān)于水利改革發(fā)展的決策部署，推動(dòng)水利重要領(lǐng)域改革的重要文件，是首個(gè)明確提出“推行工程建設(shè)管理、運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、技術(shù)服務(wù)等水利公共服務(wù)向社會(huì)力量購買”的部門規(guī)章，也使政府購買農(nóng)田水利公共服務(wù)有了明確的政策支持。

2015年12月財(cái)政部、水利部印發(fā)《農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金使用管理辦法》，首次明確提出，農(nóng)田水利公共服務(wù)可以采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，由中央財(cái)政預(yù)算提供資金，按照市場規(guī)則通過服務(wù)購買的方式向社會(huì)公眾提供，使政府購買農(nóng)田水利服務(wù)有了更為明確的政策支持。

2016年中央一號文件關(guān)于“大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)”工作，提出“深化小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與小型農(nóng)田水利工程建設(shè)與管護(hù)”。中央一號文件從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度對政府購買農(nóng)田水利服務(wù)提供了政策支持。

綜上所述，中國從宏觀政策到部門規(guī)章，為政府購買農(nóng)田水利服務(wù)提供了可遵循的政策。因此，政府購買農(nóng)田水利公共服務(wù)，已成為水利管理體制改革的趨勢。

2.2 政府購買農(nóng)田水利服務(wù)的典型實(shí)踐

據(jù)調(diào)研，目前中國云南、江蘇等省份在政府購買農(nóng)田水利服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索。

如云南省陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)試點(diǎn)引入社會(huì)資本解決農(nóng)田水利“最后一公里”問題，在農(nóng)田水利工程建設(shè)管理中具體實(shí)施了政府和社會(huì)資本合作(PPP)的模式[6]；江蘇省洪澤縣推行的“五位一體”管護(hù)機(jī)制，將農(nóng)田水利設(shè)施管理與交通、環(huán)衛(wèi)、公共綠化、公共場所進(jìn)行綜合管理，分區(qū)劃片，公開招聘管護(hù)人員，層層落實(shí)責(zé)任并制定相應(yīng)激勵(lì)措施；湖北省為農(nóng)村水利工程管護(hù)請“東家”，實(shí)行物業(yè)化管理；安徽省廬江縣同大鎮(zhèn)在前期調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，嘗試將水利工程管養(yǎng)推向社會(huì)，委托專業(yè)化公司管護(hù)；安徽省阜南縣將全縣48處排澇泵站維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)、55處國有閘、壩工程汛前維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)和農(nóng)村飲水安全工程42處小水廠日常維修養(yǎng)護(hù)任務(wù)委托給專業(yè)機(jī)電灌排公司承擔(dān)；浙江省天臺縣實(shí)施的小型水利工程區(qū)域化集中管理試點(diǎn)，積極探索物業(yè)管理模式，將縣域范圍內(nèi)的小型水利工程進(jìn)行打包招標(biāo)，由相關(guān)資質(zhì)的物業(yè)公司承擔(dān)區(qū)域化集中管理等。

這些典型實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為河北省乃至全國實(shí)施政府購買農(nóng)田水利服務(wù)提供了可參考案例。

3 河北省探索政府購買農(nóng)田水利服務(wù)的建議

3.1 健全相關(guān)制度體系

政府購買農(nóng)田水利服務(wù)是政府購買公共服務(wù)的一個(gè)領(lǐng)域，因此政府購買農(nóng)田水利公共服務(wù)的行為應(yīng)置于政府購買公共服務(wù)的范疇。目前中國政府購買公共服務(wù)仍然處于初級探索階段，相應(yīng)的法律法規(guī)和制度尚不完善?？梢罁?jù)《政府采購法》，并結(jié)合河北省地方實(shí)際，制定出臺地方型政府購買農(nóng)田水利服務(wù)的實(shí)施條例或?qū)嵤┘?xì)則，對購買農(nóng)田水利服務(wù)的程序、經(jīng)費(fèi)保障、解決爭議等作出規(guī)定。

3.2 制定專業(yè)指導(dǎo)目錄

目前中國正在著手編制水利行業(yè)政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)目錄，該目錄按照水利公共服務(wù)的性質(zhì)，將水利公共服務(wù)劃分為水利公共產(chǎn)品供給、水利技術(shù)服務(wù)、水利公共秩序維護(hù)等三大類型。其中水利公共產(chǎn)品主要包括由各類水利基礎(chǔ)設(shè)施提供的供水、排水、防汛、抗旱、除澇等服務(wù)。水利公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，主要包括水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理、運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)[7]。眾所周知，河北省農(nóng)田水利工程種類多樣，蓄水設(shè)施如小水庫、塘壩、水池；引水設(shè)施如小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等；輸水配水設(shè)施如渠道、管道、閘門；田間灌水設(shè)施如噴灌、滴灌、“小白龍”、閘管灌等。因此，購買農(nóng)田水利公共服務(wù)的指導(dǎo)目錄需要在水利行業(yè)政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)目錄基礎(chǔ)上，將購買內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化到每一個(gè)小項(xiàng)，從而形成能夠直接指導(dǎo)政府購買農(nóng)田水利公共服務(wù)項(xiàng)目的依據(jù)。

3.3 構(gòu)建政府購買農(nóng)田水利服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制

針對政府購買農(nóng)田水利服務(wù)過程中各關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要階段，建立相應(yīng)的原則和操作規(guī)范，以推動(dòng)參與各方協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，規(guī)范運(yùn)行。

第一，應(yīng)建立購買方的需求管理機(jī)制。建議農(nóng)田水利經(jīng)營性項(xiàng)目可通過PPP模式吸引社會(huì)資本進(jìn)入；與農(nóng)民利益相關(guān)性較小而公益性較強(qiáng)的工程，如田間排水工程、灌溉用水管理信息系統(tǒng)等，可通過政府購買服務(wù)的方式鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，同時(shí)加強(qiáng)購買農(nóng)田水利服務(wù)需求論證，提高服務(wù)水平和供給效率。第二，建立方式靈活的承接主體確定機(jī)制。農(nóng)田水利服務(wù)購買的是一個(gè)過程，要結(jié)合購買對象的不同特征而靈活運(yùn)用邀請招標(biāo)、競爭性談判或者單一來源的采購方式。第三，應(yīng)建立績效評估機(jī)制。一是根據(jù)農(nóng)田水利類型多樣、分布廣泛的特點(diǎn)，建立多元化的評估主體；二是根據(jù)不同工程類型，設(shè)立相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)，以評分的方式給出評價(jià)結(jié)論；三是科學(xué)的運(yùn)用評估結(jié)果，使之成為資金支付和信用考核的重要依據(jù)。

3.4 強(qiáng)化保障機(jī)制

要真正實(shí)施好政府向社會(huì)力量購買農(nóng)田水利公共服務(wù)，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，強(qiáng)化政府購買服務(wù)的履約保障。

a. 加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障。第一，科學(xué)安排購買農(nóng)田水利服務(wù)的預(yù)算，充分利用“農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助資金”等，加大政府購買農(nóng)田水利服務(wù)支持力度；第二充分發(fā)揮政府財(cái)政的引導(dǎo)和激勵(lì)作用，通過投資補(bǔ)助、政府貼息等措施，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本以多種形式參與建設(shè)和管理農(nóng)田水利設(shè)施。

b. 強(qiáng)化政府購買農(nóng)田水利服務(wù)的履約保障。第一，加強(qiáng)供應(yīng)商的履約管理。一方面構(gòu)建簽約供應(yīng)商評價(jià)指標(biāo)體系，通過對各類服務(wù)指標(biāo)量化和評分，對供應(yīng)商在農(nóng)田水利服務(wù)方面的優(yōu)劣進(jìn)行判斷；另一方面要建立信息反饋制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)服務(wù)中存在的問題和不足，以避免或減少政府購買農(nóng)田水利服務(wù)的失誤。第二，提高政府的履約能力。要加強(qiáng)政府購買農(nóng)田水利公共服務(wù)的責(zé)任意識，使政府真正樹立契約精神和契約意識，防止權(quán)力濫用，全面提升政府管理水平和服務(wù)意識。

4 結(jié) 語

農(nóng)田水利設(shè)施屬于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，是具有一定經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的準(zhǔn)公共物品。政府購買農(nóng)田水利服務(wù)既能夠促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，又能充分利用社會(huì)力量，提高農(nóng)田水利服務(wù)的質(zhì)量。河北省在農(nóng)田水利管理中引入“政府買服務(wù)”新機(jī)制，可通過健全制度體系，構(gòu)建運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)保障機(jī)制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

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[2] 倪焱平，錢煥歡. 中國農(nóng)村水利設(shè)施供給制度研究[J]. 中國農(nóng)村水利水電， 2007(6)： 142-147.

[3] 甘琳. PPP模式在農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究[D]. 重慶： 重慶大學(xué)， 2011.

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Thinking on introduction of ‘service procurement by government’ in farmland water conservancy management in Hebei Province

GU Baoqun1, JIA Ronggang2, XING Chenxi3

(1. Hebei Water Conservancy Scientific Research Institute, Shijiazhuang 050021, China; 2. Hebei Water Conservancy Engineering Bureau, Shijiazhuang 050051, China; 3. Shijiazhuang Hydrological Water Resources Survey Bureau, Shijiazhuang 050000, China)

Government Procurement of farmland water conservancy public services is an important measure to improve water conservancy service efficiency. Currently, Yunnan, Jiangsu, Shandong, etc. are actively exploring the government procurement of water conservancy public services in China. The author analyzes the current situation and problems of farmland water conservancy development in Hebei Province. The policy basis and reference examples of ‘service procurement by government’ are introduced in the study. Several suggestions are proposed for government to purchase farmland water conservancy services in Hebei Province, including perfection of system, construction of effective operation mechanism about government procurement of farmland water conservancy services, implementation of assurance measures, etc.

government procurement of services; farmland water conservancy; suggestion

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.08.014

TV93

B

1005-4774(2017)08- 0052- 04