淺談項(xiàng)目業(yè)主如何做好水電項(xiàng)目前期管理

李 志 龍

(中國國電集團(tuán)公司西藏分公司，西藏 林芝 860114)

淺談項(xiàng)目業(yè)主如何做好水電項(xiàng)目前期管理

李 志 龍

(中國國電集團(tuán)公司西藏分公司，西藏 林芝 860114)

水電項(xiàng)目前期工作是指水電工程開工施工前應(yīng)進(jìn)行的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，是水電項(xiàng)目管理的重要階段之一。項(xiàng)目業(yè)主做好水電項(xiàng)目前期管理工作，對(duì)于科學(xué)制定項(xiàng)目投資決策、保證工程建設(shè)質(zhì)量、確保項(xiàng)目投資效益，都具有十分重要的意義。作為水電項(xiàng)目管理人員，了解水電項(xiàng)目前期工作主要內(nèi)容和工作程序，亦顯得十分必要。

水電項(xiàng)目；階段劃分；工作內(nèi)容；主要問題；措施和建議

0 引 言

水電項(xiàng)目前期工作是指水電工程開工施工前應(yīng)進(jìn)行的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，是水電項(xiàng)目管理的重要階段之一。項(xiàng)目業(yè)主做好水電項(xiàng)目前期管理工作，對(duì)于科學(xué)制定項(xiàng)目投資決策、保證工程建設(shè)質(zhì)量、確保項(xiàng)目投資效益，都具有十分重要的意義。作為水電項(xiàng)目管理人員，了解水電項(xiàng)目前期工作主要內(nèi)容和工作程序，亦顯得十分必要。

1 水電項(xiàng)目前期工作階段劃分

根據(jù)國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定，企業(yè)投資建設(shè)水電工程實(shí)行項(xiàng)目核準(zhǔn)制，投資企業(yè)需向政府主管部門提交項(xiàng)目核準(zhǔn)申請(qǐng)報(bào)告，水電工程可行性研究報(bào)告是項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告編制的主要依據(jù)。水電工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)符合流域規(guī)劃要求，工程建設(shè)必須履行基本建設(shè)程序，水電項(xiàng)目前期工作主要包括流域水電規(guī)劃、項(xiàng)目預(yù)可行研究、項(xiàng)目可行性研究、項(xiàng)目核準(zhǔn)四個(gè)階段。

2 水電項(xiàng)目前期各階段主要工作內(nèi)容

2.1 流域水電規(guī)劃階段主要工作

為合理利用水資源，水電項(xiàng)目前期工作開始之前，首先要進(jìn)行電站所在河流的水電規(guī)劃，基本查明該流域水能開發(fā)條件(地形地貌、水文、地質(zhì)、移民，環(huán)境要求等)，明確流域水能開發(fā)任務(wù)(水電開發(fā)、防洪、灌溉等)，協(xié)調(diào)綜合利用要求，優(yōu)選梯級(jí)開發(fā)方案和推薦近期工程。河流(河段)水電規(guī)劃是水電開發(fā)建設(shè)的基本依據(jù)。河流(河段)水電規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是水電規(guī)劃工作的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，并給出明確的環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論。

水電規(guī)劃一般由政府委托開展，有條件的情況下項(xiàng)目業(yè)主可以參與水電規(guī)劃工作，并予以資金支持，配合地方政府和設(shè)計(jì)單位共同推進(jìn)有關(guān)工作。國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)國家主要河流(河段)水電規(guī)劃的安排、管理和審批工作。國家能源局負(fù)責(zé)水電規(guī)劃的行業(yè)管理和組織實(shí)施工作。環(huán)境保護(hù)部會(huì)同國家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)水電規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書的審查召集工作。其他河流的水電規(guī)劃工作由省級(jí)政府主管部門負(fù)責(zé)安排、管理和組織實(shí)施。

2.2 項(xiàng)目預(yù)可研階段主要工作

項(xiàng)目預(yù)可研報(bào)告由項(xiàng)目業(yè)主根據(jù)國家或省政府及省投資(項(xiàng)目)主管部門同意項(xiàng)目法人開發(fā)有關(guān)資源點(diǎn)的文件，委托具有相應(yīng)資格的水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位，按照《水電工程預(yù)可行性研究報(bào)告編制規(guī)程》(DL/T5206-2005)編制。項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)承擔(dān)報(bào)告書所需的編制費(fèi)用，并提供必要的外部條件。項(xiàng)目預(yù)可行性研究，應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長期規(guī)劃，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和有關(guān)建設(shè)投資建設(shè)方針，在經(jīng)批準(zhǔn)(審查)的江河流域(區(qū)域)綜合利用規(guī)劃或?qū)I(yè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上提出開發(fā)目標(biāo)和任務(wù)，對(duì)擬建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行初步論證，初步查明、分析和評(píng)價(jià)工程建設(shè)的基本條件，對(duì)工程規(guī)模和選址提出初步意見。

預(yù)可行性研究報(bào)告按要求編制完成后，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)協(xié)調(diào)主管部門會(huì)同技術(shù)單位主要根據(jù)國家中長期規(guī)劃要求，著重從資金來源、建設(shè)布局、資源合理利用、經(jīng)濟(jì)合理性、技術(shù)政策等方面對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)審查。大型水電工程項(xiàng)目由國家發(fā)改委委托水規(guī)總院組織技術(shù)審查。中型水電工程項(xiàng)目，由省發(fā)改委組織技術(shù)審查；小型水電項(xiàng)目，由項(xiàng)目所在地的發(fā)改委組織技術(shù)審查。

2.3 項(xiàng)目可研階段主要工作

按照《水電工程可行性研究報(bào)告編制規(guī)程》的規(guī)定，預(yù)可研通過審查后，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)委托有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)、咨詢單位開展可行性研究工作。項(xiàng)目可研階段應(yīng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性、建設(shè)條件等進(jìn)行論證，并對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)方案進(jìn)行全面比較，作出項(xiàng)目建設(shè)在技術(shù)上是否可行、在經(jīng)濟(jì)上是否合理的科學(xué)結(jié)論。經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告是項(xiàng)目最終決策和進(jìn)行招標(biāo)設(shè)計(jì)的依據(jù)。項(xiàng)目可行性研究報(bào)告投資概算應(yīng)嚴(yán)格控制在預(yù)可行性研究報(bào)告批復(fù)的投資估算范圍內(nèi)。如編制的項(xiàng)目可行性報(bào)告投資概算超過預(yù)可研報(bào)告批復(fù)的投資估算，在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批前，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)委托有資質(zhì)的投資咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)工程投資概算進(jìn)行專項(xiàng)咨詢?cè)u(píng)估。其中，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告概算總投資超過預(yù)可行性研究階段批準(zhǔn)總投資10%(含10%)以上的，應(yīng)重新編制可行性研究報(bào)告，按程序報(bào)批。

可研階段，要對(duì)設(shè)計(jì)單位編制的正常蓄水位專題報(bào)告和施工總布置專題報(bào)告協(xié)調(diào)組織技術(shù)審查，同時(shí)要對(duì)樞紐布置格局專題報(bào)告進(jìn)行咨詢?？尚行匝芯繄?bào)告報(bào)批前，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)或組織水電專家，對(duì)可行性研究報(bào)告中的重大問題，進(jìn)行咨詢論證；設(shè)計(jì)單位應(yīng)根據(jù)咨詢論證意見，對(duì)可行性研究報(bào)告文件進(jìn)行補(bǔ)充、修改、優(yōu)化和完善。可行性研究報(bào)告編制完成后，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定組織進(jìn)行技術(shù)審查。大型水電工程項(xiàng)目由國家發(fā)改委委托水規(guī)總院組織技術(shù)審查；中型水電工程項(xiàng)目由省發(fā)改委組織技術(shù)審查；小型水電項(xiàng)目由項(xiàng)目所在地的地級(jí)市發(fā)改委組織技術(shù)審查。

2.4 項(xiàng)目核準(zhǔn)階段主要工作

項(xiàng)目核準(zhǔn)階段，項(xiàng)目業(yè)主需協(xié)調(diào)落實(shí)各項(xiàng)前置性手續(xù)，水電項(xiàng)目單位在向核準(zhǔn)機(jī)關(guān)報(bào)送項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告時(shí)，需附送一下附件：

(1)城市規(guī)劃行政主管部門出具的項(xiàng)目所在地城市規(guī)劃選址意見。

(2)國土資源行政主管部門出具的項(xiàng)目用地預(yù)審意見。

(3)環(huán)境保護(hù)行政主管部門出具的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批意見。實(shí)行核準(zhǔn)制的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在提交項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告前完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件報(bào)批手續(xù)。

強(qiáng)調(diào)：應(yīng)由具有權(quán)限的城市規(guī)劃、國土資源和環(huán)境保護(hù)行政主管部門作出。只有環(huán)評(píng)是一步程序，即報(bào)送申請(qǐng)報(bào)告前環(huán)保部門一次完成，土地、規(guī)劃是報(bào)送申請(qǐng)報(bào)告前先土地預(yù)審、城市規(guī)劃選址意見，待項(xiàng)目經(jīng)核準(zhǔn)后，再行辦理正式的土地和規(guī)劃手續(xù)。

(4)各投資方簽訂的投資協(xié)議或投資方的出資證明。

(5)審定的項(xiàng)目規(guī)劃依據(jù)：河流水電開發(fā)規(guī)劃、蓄能電站選點(diǎn)規(guī)劃、省級(jí)以上電力發(fā)展規(guī)劃。

(6)國家水行政主管部門出具的水土保持報(bào)告批復(fù)意見。

(7)省級(jí)人民政府出具的移民安置規(guī)劃大綱審批意見。

(8)國務(wù)院或省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)出具的移民安置規(guī)劃審核意見。

(9)國家電網(wǎng)公司或南方電網(wǎng)公司出具的電站接入系統(tǒng)審查意見或同意接入電力系統(tǒng)的意見。

(10)金融機(jī)構(gòu)出具的滿足項(xiàng)目融資需求的貸款承諾文件；

(11)項(xiàng)目可行性研究設(shè)計(jì)報(bào)告審查意見。

(12)按照國家法律法規(guī)需提交的其他文件：項(xiàng)目法人組建方案的批復(fù)文件、資金籌措方案、回收資金的辦法、工程招標(biāo)范圍、招標(biāo)組織形式、招標(biāo)方式及招標(biāo)初步方案等。

根據(jù)《政府核準(zhǔn)項(xiàng)目目錄》(2016年文本)，水電工程項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限如下：

(1)在跨界河流、跨省(區(qū)、市)河流上建設(shè)的單站總裝機(jī)容量50萬千瓦及以上項(xiàng)目，由項(xiàng)目業(yè)主報(bào)省發(fā)改委，由省發(fā)改委進(jìn)行初審，并報(bào)省政府審定同意后，再由省發(fā)改委報(bào)國家發(fā)改委，國家發(fā)改委在綜合工程咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估意見及國家有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，按國家現(xiàn)行規(guī)定核準(zhǔn)。其中單站總裝機(jī)容量300萬千瓦及以上或者涉及移民1萬人及以上的項(xiàng)目由國務(wù)院核準(zhǔn)。國務(wù)院核準(zhǔn)的項(xiàng)目，由國家發(fā)改委審核后報(bào)國務(wù)院核準(zhǔn)。

(2)其余項(xiàng)目由項(xiàng)目業(yè)主報(bào)省發(fā)改委，省發(fā)改委在綜合工程咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估意見及省級(jí)有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行核準(zhǔn)。

(3)申請(qǐng)中央預(yù)算類投資(國家財(cái)政補(bǔ)貼)項(xiàng)目：項(xiàng)目核準(zhǔn)程序和企業(yè)投資項(xiàng)目相同，項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告需報(bào)國家發(fā)改委核準(zhǔn)，預(yù)算內(nèi)投資額度經(jīng)國家發(fā)改委研究提出意見后報(bào)國務(wù)院審批。

(4)項(xiàng)目核準(zhǔn)后，如出現(xiàn)項(xiàng)目法人、主要建筑物地址、壩型、結(jié)構(gòu)形式等有重要變更或工程規(guī)模變動(dòng)較大、工程總投資變動(dòng)幅度達(dá)10%(含10%)以上等重要情況，應(yīng)經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)復(fù)審?fù)饣蛑匦潞藴?zhǔn)審批。

3 項(xiàng)目業(yè)主在前期工作中存在的主要問題

3.1 對(duì)前期工作重要性認(rèn)識(shí)不足

項(xiàng)目前期工作質(zhì)量直接影響項(xiàng)目建設(shè)能否順利實(shí)施和投資效益能否實(shí)現(xiàn)，對(duì)項(xiàng)目的成敗起著非常重要的作用。但現(xiàn)實(shí)中很多項(xiàng)目業(yè)主對(duì)前期工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，“跑項(xiàng)目”花的心思多，“研究項(xiàng)目”下的功夫少，把更多精力投入到關(guān)系協(xié)調(diào)和各種前置條件落實(shí)方面，而沒有投入到工程方案研究和優(yōu)化設(shè)計(jì)上，前期工作開展過程中業(yè)主主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠，不能及時(shí)對(duì)設(shè)計(jì)單位提出的有關(guān)方案進(jìn)行研究和回應(yīng)，往往導(dǎo)致項(xiàng)目前期工作深度不夠、質(zhì)量不高。

3.2 項(xiàng)目設(shè)計(jì)工作開展不夠扎實(shí)

部分項(xiàng)目業(yè)主在項(xiàng)目前期階段缺乏對(duì)設(shè)計(jì)單位的有效管理，設(shè)計(jì)單位前期設(shè)計(jì)投入不足，不嚴(yán)格按照規(guī)范要求開展地勘和方案比選工作，水文、地質(zhì)等基礎(chǔ)資料收集不扎實(shí)，設(shè)計(jì)方案比選優(yōu)化工作不深入，分析論證不充分，部分設(shè)計(jì)文件簡(jiǎn)單套用類似工程成果，導(dǎo)致前期設(shè)計(jì)比較粗糙，設(shè)計(jì)文件質(zhì)量不高，工程建設(shè)過程中設(shè)計(jì)變更多，投資控制難度大，對(duì)工程建設(shè)質(zhì)量造成較大影響。

3.3 對(duì)項(xiàng)目前期各環(huán)節(jié)程序不熟悉

水電工程項(xiàng)目前期工作內(nèi)容龐查，涉及程序較大，項(xiàng)目前期管理人員需要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，熟悉前期工作內(nèi)容和程序。部分項(xiàng)目業(yè)主前期管理人員經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)項(xiàng)目前期程序不熟悉，導(dǎo)致項(xiàng)目前期管理過程中容易出現(xiàn)節(jié)點(diǎn)安排混亂、相關(guān)工作相互制約，造成時(shí)間不可控、窩工返工等事件發(fā)生，拖延前期工作周期，增加工程投資，錯(cuò)失投資機(jī)會(huì)。

4 項(xiàng)目業(yè)主做好水電項(xiàng)目前期管理的措施和建議

4.1 充分發(fā)揮業(yè)主主導(dǎo)作用，提高前期工作質(zhì)量

水電項(xiàng)目前期工作涉及工程涉設(shè)計(jì)、征地移民、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、土地征用以及各項(xiàng)前置性文件的審批，程序繁瑣，互相交叉，必須發(fā)揮好業(yè)主的主導(dǎo)作用。項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)該結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)籌規(guī)劃并推進(jìn)項(xiàng)目前期各項(xiàng)工作，研究制定具有可操作性的前期工作計(jì)劃，確保合理的工作周期，避免重視速度而忽略質(zhì)量。征地移民、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等工作難度較大、周期較長，往往是影響水電項(xiàng)目前期工作進(jìn)度的關(guān)鍵，項(xiàng)目業(yè)主要提前做好謀劃，與主體設(shè)計(jì)工作協(xié)調(diào)推進(jìn)。在前期工作階段，項(xiàng)目業(yè)主要主動(dòng)參與重大工程技術(shù)方案的研究，要認(rèn)真調(diào)研分析電力市場(chǎng)消納和能源發(fā)展規(guī)劃等外部環(huán)境，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性的分析研究，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，切實(shí)提高前期工作質(zhì)量，確保投資收益。

4.2 有效加強(qiáng)設(shè)計(jì)單位管理，做好設(shè)計(jì)優(yōu)化工作

設(shè)計(jì)管理是項(xiàng)目業(yè)主前期管理的重點(diǎn)，在水電項(xiàng)目前期階段，要加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)單位的管理，切實(shí)發(fā)揮好龍頭作用。一是高度重視設(shè)計(jì)單位的選擇。設(shè)計(jì)招標(biāo)過程中要重視招標(biāo)文件的編制，注重投標(biāo)單位的基本資質(zhì)、設(shè)計(jì)方案的合理性、設(shè)計(jì)進(jìn)度計(jì)劃、組織方案、人員配備情況以及主要設(shè)計(jì)人員的工作經(jīng)歷以及綜合素質(zhì)等，采取綜合評(píng)審法選定可靠的設(shè)計(jì)單位。二是切實(shí)加強(qiáng)設(shè)計(jì)過程管理。要研究制定設(shè)計(jì)考核辦法，加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)工作的考核管理，考核要堅(jiān)持獎(jiǎng)懲并舉，重點(diǎn)發(fā)揮好獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)作用，加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)優(yōu)化成果的獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)人員的工作積極性，全過程監(jiān)管，及時(shí)考核兌現(xiàn)，進(jìn)而提升設(shè)計(jì)質(zhì)量。三是加強(qiáng)設(shè)計(jì)成果的評(píng)估評(píng)價(jià)。項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)成立技術(shù)管理委員會(huì)，聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢機(jī)構(gòu)或?qū)＜?，?duì)項(xiàng)目重要勘測(cè)和設(shè)計(jì)成果進(jìn)行評(píng)估評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為設(shè)計(jì)考核依據(jù)，同時(shí)及時(shí)向設(shè)計(jì)單位反饋有關(guān)意見，促進(jìn)設(shè)計(jì)單位加強(qiáng)過程管理，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，提高設(shè)計(jì)質(zhì)量。

4.3 加強(qiáng)前期工作業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，熟悉工作程序內(nèi)容

項(xiàng)目前期工作點(diǎn)多面廣，不僅需要較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，同時(shí)還是涉及諸多政策法規(guī)，前期管理人員要切實(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，全面了解和掌握前期工作程序，熟悉前期工作每一個(gè)環(huán)節(jié)的工作流程，具備統(tǒng)籌推進(jìn)項(xiàng)目前期工作的能力素質(zhì)。一是要加強(qiáng)對(duì)水電工程技術(shù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)專業(yè)技能，能夠分析技術(shù)方案的合理性，對(duì)設(shè)計(jì)優(yōu)化工作提出科學(xué)建議。二是要加強(qiáng)對(duì)政策法規(guī)和工作流程的學(xué)習(xí)，系統(tǒng)掌握前期工作各個(gè)環(huán)節(jié)所需要開展的工作，具備系統(tǒng)把控前期工作的能力。三是要加強(qiáng)對(duì)電力市場(chǎng)、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)等知識(shí)的學(xué)習(xí)，掌握項(xiàng)目所在區(qū)域電力市場(chǎng)情況和未來發(fā)展趨勢(shì)，能夠進(jìn)行基本的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析，宏觀判斷電力消納和項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益情況。

[1] 《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》(國國家發(fā)展和改革委員會(huì)令第11號(hào))，2014年6月14日起施行。

[2] 《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2016年本)》(國發(fā)〔2016〕72號(hào))。

[3] 《河流水電規(guī)劃報(bào)告及規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書審查暫行辦法》(發(fā)改能源〔2011〕2242號(hào))

[4] 《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整水電建設(shè)管理主要河流劃分的通知》(發(fā)改能源〔2016〕1346號(hào))

[5] 劉蕓，淺議水電項(xiàng)目前期工作管理[J].水力發(fā)電，0559- 9342(2006)06-0010-02.

[TM622]；C931.3

C

1001-2184(2017)06-0138-03

2017-08-16

李志龍(1984-)，男，甘肅通渭人，工程師，從事水利水電工程管理工作.

卓政昌)