寶雞峽灌區(qū)水生態(tài)建設(shè)存在問題及對策

王琳娜

（陜西省寶雞峽引渭灌溉管理局，陜西 咸陽 712000）

寶雞峽灌區(qū)水生態(tài)建設(shè)存在問題及對策

王琳娜

（陜西省寶雞峽引渭灌溉管理局，陜西 咸陽 712000）

針對寶雞峽灌區(qū)現(xiàn)狀，分析灌區(qū)水生態(tài)建設(shè)存在的問題，提出建立生態(tài)水補償機制、社會公益性職能補償機制、經(jīng)營性用水機會成本補償機制、農(nóng)業(yè)灌溉用水補償機制，加大公共財政對灌區(qū)水生態(tài)、水文化建設(shè)的投入，對具有重大價值的區(qū)域或?qū)ο筮M行保護性投入等對策，確保灌區(qū)職能充分有效發(fā)揮。

灌區(qū)；水生態(tài)文明；問題分析；對策措施

寶雞峽灌區(qū)位于關(guān)中八百里秦川西部，灌溉著寶雞、楊凌、咸陽、西安4市（區(qū)）的14個縣（市、區(qū)）、97個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的近300萬畝農(nóng)田，是陜西最大的灌區(qū)，位居全國十大灌區(qū)之一。灌區(qū)現(xiàn)有中型水庫6座，總庫容3.3億m3；總干、干渠6條，支渠77條，斗渠1956條；各類骨干建筑物5107座；抽水泵站22座，總裝機2.69萬kW；水電站4座，裝機3.39萬kW，是一個兩處樞紐、引抽并舉、渠庫結(jié)合、長距輸水、水工門類齊全的大型灌排體系。灌區(qū)以占全省1/18的耕地面積，生產(chǎn)了占全省總產(chǎn)量1/7的糧食和1/4的商品糧，被譽為“三秦第一大糧倉”。

1 寶雞峽灌區(qū)在區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)中的作用

寶雞峽灌區(qū)是由引水樞紐、調(diào)蓄水庫、抽水泵站、輸水渠道、田地作物組成的一個水生態(tài)綜合體，除了具有防洪排澇、抗旱減災(zāi)的社會公益性職能外，還在改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、抑止水土流失等方面發(fā)揮著顯著的作用。

（1）防洪排澇：寶雞峽灌區(qū)通過兩座引水樞紐和六座水庫聯(lián)合調(diào)度，可有效發(fā)揮削峰滯洪、分流減壓作用，降低渭河防洪壓力，保障沿線人民群眾生命安全。同時，通過縱橫交織、四通八達的斗分渠道，可有效排除田間澇漬，減輕內(nèi)澇危害和漬害。

（2）抗旱減災(zāi)：寶雞峽灌區(qū)通過對域內(nèi)水資源的優(yōu)化調(diào)度，實現(xiàn)豐水期與枯水期調(diào)蓄互補，保證干旱時期受水區(qū)作物生長灌溉所需，減低和減少干旱造成的損失，為受益區(qū)糧食安全提供有力保障。

（3）生態(tài)補水：寶雞峽灌區(qū)通過定期對農(nóng)作物進行灌溉，極大地補充了受益區(qū)的地下水資源，提高了地下水資源承載力，防止了“漏斗”等地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，有效維系了區(qū)內(nèi)地下水系采補平衡。

（4）綠化環(huán)境：寶雞峽灌區(qū)“渠成網(wǎng)、樹成行、路相連” 的灌溉系統(tǒng)，有效綠化美化了區(qū)域生態(tài)環(huán)境；水庫樞紐、抽水泵站、骨干建筑物形成了別具特色的現(xiàn)代水利工程景觀和水文化資源。

2 水生態(tài)建設(shè)存在的主要問題

2.1 生產(chǎn)用水大量擠占生態(tài)用水

寶雞峽灌區(qū)從渭河陜西段上游寶雞峽口取水，由于渭河干流年徑流量銳減，加之灌區(qū)下游地處干旱地帶，抗旱灌溉用水需求量大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)灌溉用水大量擠占了河道生態(tài)用水，對渭河以及域內(nèi)的千河、漆水河、甘河等支流水生態(tài)造成一定影響。同時，為了保證灌區(qū)管理單位日常運行，基于取用渭河水為主的三座電站年用水量巨大，更進一步加劇了生態(tài)用水與生產(chǎn)用水之間的矛盾。

2.1.2 大水漫灌的傳統(tǒng)灌溉方式造成水資源浪費嚴重

由于寶雞峽灌區(qū)灌溉水以渭河水源為主，因此難以采取現(xiàn)代高效節(jié)水灌溉技術(shù)，大水漫灌的傳統(tǒng)灌溉方式仍占主導(dǎo)地位。這種灌溉方式，導(dǎo)致水資源利用效率偏低，增大了灌溉用水定額，使得作物常常過度灌溉，加劇了水資源供需矛盾，尤其是干旱時節(jié)，為了抗旱保苗而對有限的水資源截干用凈，致使生態(tài)環(huán)境無水可用。

2.1.3 過度灌溉對區(qū)域水生態(tài)、水環(huán)境的造成不利影響

雖然農(nóng)業(yè)灌溉有著其重要性和必要性，但是過度灌溉往往會造成負面影響。灌溉水通過對農(nóng)田土壤的沖蝕、淋溶，增加水的礦化度、混濁度、氮磷等營養(yǎng)物質(zhì)的含量，加速了水沖蝕，致使土壤板結(jié)，鹽堿化。同時，灌溉水夾帶的礦物質(zhì)、堿分和鹽分、細菌、病毒、農(nóng)藥和化肥，經(jīng)土壤入滲后也會使地下水受到污染。

2.1.4 水生態(tài)及水文化資源未能得到充分開發(fā)利用

灌溉工程不僅是水生態(tài)文明的承載者和建設(shè)者，同時還具有很強的文化屬性。寶雞峽灌區(qū)有著良好在資源稟賦，韋水倒虹以氣勢宏偉、過流最大為“亞洲之最”；九十八公里塬邊總干渠宛如“人間懸河”，居高臨下，形勢險要；6座水庫一字排開，千余公里干支渠若巨龍盤踞，渠庫相映形成“長藤結(jié)瓜”；梯級水電站“四連星布局”，如明珠鑲嵌渠邊，璀璨奪目；渡槽、隧洞、橋梁、閘點星羅棋布，整個灌區(qū)堪稱“水工建筑博物館”，但是，這些本可以服務(wù)民眾的生態(tài)人文資源未能得到有效開發(fā)利用。

2.2 原因分析

（1）灌區(qū)管理體制不順。由于寶雞峽灌區(qū)管理單位被定性為自收自支單位。這種管理體制，單位為了確保運行，往往想盡辦法多供水增加收入，造成農(nóng)灌用水量居高不下，節(jié)水積極性缺乏，導(dǎo)致灌溉水利用效率不高。同時，為了彌補灌溉水費收入不足，灌區(qū)管理單位舉債修建了水力發(fā)電站，非灌季則利用河源來水發(fā)電增收、歸還貸款，這種竭澤而漁式的取用水方式，大量擠占了河道生態(tài)用水，從而造成生產(chǎn)用水與生態(tài)用水之間矛盾突出。

（2）公共財政補償缺位。寶雞峽灌區(qū)承擔(dān)著防洪排澇、抗旱減災(zāi)、生態(tài)補水、保持水土等社會公益性職能，但目前除防洪工程外，其他都沒有得到公共財政應(yīng)有的補償，導(dǎo)致灌區(qū)管理單位在自身經(jīng)營與保護生態(tài)之間難以取舍。

（3）農(nóng)灌水價成本倒掛。寶雞峽灌區(qū)現(xiàn)行水價遠遠低于物價部門核定的成本水價，致使工程折耗和維護管理所需經(jīng)費沒有補償渠道和來源，灌溉系統(tǒng)難以得到有效的維修和養(yǎng)護，從而進一步加劇了農(nóng)灌用水浪費局面。

（4）公益性事業(yè)缺乏投入。寶雞峽灌區(qū)有著豐厚的歷史人文資源，由于缺乏投入，致使渭惠渠等近現(xiàn)代灌溉工程水文化遺產(chǎn)未能得到有效保護和開發(fā)利用，遠未發(fā)揮出其應(yīng)用的作用。

要發(fā)揮好寶雞峽灌區(qū)在區(qū)域水生態(tài)文明建設(shè)中的作用，應(yīng)該從創(chuàng)新體制機制入手，通過建立生態(tài)補償機制和公共財政支持機制，使上述問題得到解決。

3 建立水生態(tài)補償機制的對策及措施

從實質(zhì)上說，水生態(tài)補償是一種外部化的水生態(tài)成本的負擔(dān)機制，是一種促進水生態(tài)保護的利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制。要通過經(jīng)濟的手段來實現(xiàn)水生態(tài)效益的外部性內(nèi)部化，對水生態(tài)系統(tǒng)本身的保護成本及為保護水生態(tài)放棄發(fā)展機會的損失進行經(jīng)濟補償，對具有重大水生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M行保護性投入。

（1）建立生態(tài)水補償機制。按照“誰受益誰付費”的原則，由受益市縣分級負擔(dān)生態(tài)水使用費用。具體為：制定相關(guān)區(qū)域水權(quán)分配方案，由灌區(qū)管理單位通過其管理的水工程設(shè)施進行生態(tài)補水，受益人則向灌區(qū)管理單位支付費用。同時，可探索建立水權(quán)交易市場，通過經(jīng)濟手段，實現(xiàn)上下游用水戶之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換交易。

（2）建立社會公益性職能補償機制。從省級層面入手，對灌區(qū)承擔(dān)的地下補水、保持水土、植樹綠化等公益性職能，通過公共財政予以相應(yīng)的補償。

（3）建立經(jīng)營性用水機會成本補償機制。對于灌區(qū)因保證生態(tài)用水，而導(dǎo)致水力發(fā)電、水利旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖等經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)造成的機會成本損失，由受益人予以補償。

（4）建立農(nóng)業(yè)灌溉用水補償機制。從保證糧食安全的角度出發(fā)，將農(nóng)業(yè)灌溉納入公共財政支出范疇，對灌區(qū)管理單位實行全額事業(yè)化管理，以徹底改變農(nóng)業(yè)灌溉商業(yè)化經(jīng)營的模式，實現(xiàn)灌溉專業(yè)化服務(wù)；改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價，減免工程水價部分，降低農(nóng)業(yè)灌溉的水費成本，提高農(nóng)戶灌溉增收的積極性；對以農(nóng)民投資為主體的田間水利工程通過“直補”、“貼息貸款”進行補貼，對農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)約的水量實行有償轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)“節(jié)約—轉(zhuǎn)移—收益—補償”制度化。

（5）加大公共財政對灌區(qū)水生態(tài)、水文化建設(shè)的投入。確立綠色水利理念，在充分發(fā)揮灌排工程傳統(tǒng)效益的同時，兼顧水的生命周期性、水利工程與區(qū)域的環(huán)境協(xié)調(diào)性、水資源利用的高效節(jié)約性和文化功能性；按照柔性治水的理念，加大對灌區(qū)水生態(tài)、水文化建設(shè)的投入，實現(xiàn)灌排工程與田林園路交相輝映、水文化水景觀與生態(tài)環(huán)境相映成趣的人水和諧景象，使灌區(qū)成為區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的標(biāo)本；通過財政貼息、PPP等融資方式，鼓勵社會資本投入灌區(qū)水文化、水景觀建設(shè)，賦予其生機與活力，逐步構(gòu)建“以水為線，依林鋪路，小鎮(zhèn)連景”的生態(tài)水利風(fēng)景區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)水利向生態(tài)水利、環(huán)境水利、經(jīng)濟水利和旅游水利的轉(zhuǎn)變。

（6）對具有重大價值的區(qū)域或?qū)ο筮M行保護性投入。對于寶雞峽引渭灌區(qū)來說，渭惠渠為著名的“關(guān)中八惠”之一，具有一定的歷史文化意義；素有“人工懸河”之稱的98公里塬邊渠道，生動地記載了特殊年代大興水利的歷史記憶；被譽為“亞洲之最”的韋水倒虹，是現(xiàn)代水利工程的典范。因此，對這些具有重大價值的對象，應(yīng)由政府公共財政進行保護性投入，以使其安全運行、煥發(fā)活力，保護好歷史遺存，彰顯其水文化價值。

4 結(jié)語

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度并作出全面部署，黨的十八屆三中全會作出了建設(shè)生態(tài)文明制度體系的重大決定。灌區(qū)作為一個引、輸、灌、提、排兼?zhèn)涞墓嗯朋w統(tǒng)，是一個開放式的生態(tài)系統(tǒng)，是水生態(tài)文明的重要載體。因此，要充分有效發(fā)揮灌區(qū)在水生態(tài)文明建設(shè)中的職能和作用，就應(yīng)該從體制機制層面入手，按照全面深化改革的要求，加快建立符合灌區(qū)實際的公共財政補償機制和保護性投入機制，徹底有效解決灌區(qū)存在的深層次矛盾和問題，進而使其實現(xiàn)良性運行和持續(xù)健康發(fā)展，在水生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮出其應(yīng)用的作用。

S274；X171.4

B

1673-9000（2017）05-0053-02

2017-08-03

王琳娜（1978-），女，陜西楊凌人，工程師，主要從事水利工程項目建設(shè)與管理工作。