中寧縣PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)分析

劉曉輝

（寧夏中寧縣水務(wù)局，寧夏 中衛(wèi) 755100）

1 工程概況

項(xiàng)目區(qū)位于中寧縣喊叫水鄉(xiāng)、徐套鄉(xiāng)境內(nèi)，灌區(qū)總面積36萬畝。工程規(guī)劃開發(fā)中寧縣喊叫水片區(qū)25萬畝，主要種植枸杞、硒砂瓜等。工程受益范圍共涉及2個(gè)鄉(xiāng)23個(gè)行政村，涉及人口34986人，其中貧困人口1042戶4657人。

工程以固海揚(yáng)水五干渠為水源，采用兩級(jí)揚(yáng)水，灌區(qū)全部采用以滴灌為主的高效節(jié)水灌溉方式，灌溉設(shè)計(jì)保證率85%，折算至黃河的取水量為2008萬m3[1]。工程概算總投資約10.7億元。

2 實(shí)施流程

2.1 項(xiàng)目識(shí)別

項(xiàng)目發(fā)起方式為政府發(fā)起，中寧縣委、政府明確中寧縣水務(wù)局為項(xiàng)目實(shí)施單位。項(xiàng)目合作期限30年[2]，項(xiàng)目運(yùn)作方式為BOT。項(xiàng)目由中寧縣財(cái)政局組織開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證工作，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施從定性和定量兩方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.2 項(xiàng)目準(zhǔn)備

（1）風(fēng)險(xiǎn)分配框架

項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由處于最有利控制項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程的社會(huì)資本承擔(dān)；法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)由更有控制力的政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)[2]。

（2）項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目資金來源包括項(xiàng)目資本金及債務(wù)性資金兩部分，其中項(xiàng)目資本金占項(xiàng)目總投資的30%，包括政府方出資和社會(huì)資本方出資，雙方出資比例為5%：95%，此外項(xiàng)目還將積極申請政策性銀行建設(shè)基金及國家級(jí)PPP引導(dǎo)資金進(jìn)入。債務(wù)性資金部分占項(xiàng)目總投資的70%，縣政府?dāng)M申請中央財(cái)政資金注入，剩余部分資金由項(xiàng)目公司通過外部融資渠道獲得[3]。

（3）收益回報(bào)機(jī)制

項(xiàng)目為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司投資、運(yùn)營維護(hù)及合理回報(bào)的部分由政府進(jìn)行補(bǔ)貼，采用可行性缺口補(bǔ)助模式。

（4）政府配套安排

項(xiàng)目政府無配套安排，征地拆遷等費(fèi)用全部計(jì)入項(xiàng)目總投資。

（5）實(shí)施方案批準(zhǔn)

喊叫水揚(yáng)水工程PPP項(xiàng)目實(shí)施方案由專業(yè)咨詢公司編制，縣人民政府審批通過。

2.3 項(xiàng)目采購

項(xiàng)目采用競爭性磋商的方式選擇社會(huì)資本方。

2.4 項(xiàng)目執(zhí)行

（1）項(xiàng)目公司成立

在縣水務(wù)局與社會(huì)資本方為確定合作意向所提前簽署的項(xiàng)目合同生效后在中寧縣注冊設(shè)立項(xiàng)目公司。登記管理機(jī)構(gòu)向項(xiàng)目公司簽發(fā)營業(yè)執(zhí)照的日期即為項(xiàng)目公司成立之日。由社會(huì)資本方設(shè)立項(xiàng)目公司，縣水務(wù)局及縣政府給予最大限度的支持。

（2）項(xiàng)目融資方案

項(xiàng)目融資由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作?？h財(cái)政局和縣水務(wù)局做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

（3）項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度

本工程地形簡單，基本上沒有影響施工的重大制約性因素，施工條件較好。工程建設(shè)期3年（含半年試運(yùn)行期），運(yùn)營期27年，即2017年完成骨干工程建設(shè)，2018~2019年完成田間工程建設(shè)投入運(yùn)行。項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度由項(xiàng)目公司公開招標(biāo)確定的監(jiān)理單位進(jìn)行控制，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督。

（4）運(yùn)營績效評(píng)價(jià)

縣水務(wù)局監(jiān)督社會(huì)資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)縣財(cái)政局備案?？h財(cái)政局結(jié)合中長期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮政府支付義務(wù)，通過人大會(huì)議后，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項(xiàng)目公司根據(jù)項(xiàng)目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實(shí)際績效直接或通知縣財(cái)政局向項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付?？h水務(wù)局每3~5年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性;及時(shí)評(píng)估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對(duì)措施，并報(bào)縣財(cái)政局備案。

（5）項(xiàng)目移交

項(xiàng)目移交時(shí)，縣水務(wù)局或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定項(xiàng)目資產(chǎn)。

項(xiàng)目移交完成后，縣財(cái)政局組織有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、成效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，并按相關(guān)規(guī)定公開評(píng)價(jià)結(jié)果。

3 關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

3.1 項(xiàng)目咨詢單位的選擇

PPP項(xiàng)目咨詢貫穿項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、移交全過程，選擇一家合格的咨詢單位非常重要。喊叫水揚(yáng)水工程采用在區(qū)財(cái)政廳PPP專家?guī)熘须S機(jī)選擇符合條件的5家單位（具有工程咨詢資質(zhì)、招標(biāo)代理資質(zhì)、工程造價(jià)咨詢資質(zhì)、在自治區(qū)或財(cái)政部網(wǎng)站已進(jìn)行政府采購代理資質(zhì)備案登記）參與投標(biāo)，通過綜合評(píng)分，同等質(zhì)量價(jià)格低者中標(biāo)的方式確定咨詢單位。咨詢單位主要承擔(dān)編制物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、社會(huì)資本采購代理和編制招標(biāo)控制價(jià)、項(xiàng)目全過程咨詢服務(wù)、項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)等。

3.2 項(xiàng)目供水價(jià)格的測算

項(xiàng)目供水價(jià)格根據(jù)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》、《水利工程供水價(jià)格核算規(guī)范（試行）》測算。受PPP項(xiàng)目特點(diǎn)影響，與一般國家投資水利建設(shè)項(xiàng)目不同，本項(xiàng)目與一般國家投資水利建設(shè)項(xiàng)目相比增加了攤銷費(fèi)用、大修和重置費(fèi)用、用水戶水價(jià)和財(cái)務(wù)費(fèi)用。

項(xiàng)目建設(shè)期3年，運(yùn)營期27年，項(xiàng)目建成后在運(yùn)營期內(nèi)資產(chǎn)權(quán)屬歸政府所有，對(duì)項(xiàng)目公司而言社會(huì)資本投入的資金形成相應(yīng)的無形資產(chǎn)，項(xiàng)目公司無形資產(chǎn)的攤銷采用平均年限法，不考慮殘值，折舊年限為27年。

工程在第25年和第26年分兩年投入設(shè)備更新改造投資，該費(fèi)用由政府在項(xiàng)目公司的利潤分配中計(jì)提，在實(shí)際發(fā)生時(shí)由政府據(jù)實(shí)支付給項(xiàng)目公司，暫不考慮進(jìn)政府財(cái)政支出范圍內(nèi)。

本項(xiàng)目為農(nóng)業(yè)灌溉工程，根據(jù)灌溉水費(fèi)支出不能超過畝均農(nóng)業(yè)凈收益比例的13%作為農(nóng)民灌溉水費(fèi)承受能力的測算標(biāo)準(zhǔn)，通過計(jì)算，得出項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民灌溉水費(fèi)經(jīng)濟(jì)承受力區(qū)間，其中（0，2.04 元/m3）為強(qiáng)承受區(qū)間、（2.04 元/m3，3.01 元/m3）為可承受區(qū)間、（3.01 元/m3，+∞）為不可承受區(qū)間。

據(jù)測算，單方水全成本為5.28元/m3，水價(jià)較高，為了既延續(xù)有償用水制度，又體現(xiàn)政府對(duì)貧困區(qū)群眾的關(guān)心和扶持；既有利于減輕灌區(qū)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又有利于增強(qiáng)農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，促進(jìn)節(jié)約用水和水資源的高效利用與優(yōu)化配置。項(xiàng)目需建立政府水價(jià)補(bǔ)貼機(jī)制和兩部制水價(jià)計(jì)收水費(fèi)。即定額內(nèi)用水執(zhí)行基本水價(jià)，農(nóng)民用水者支出2.8元/m3，其余由縣財(cái)政補(bǔ)助；超定額用水執(zhí)行計(jì)量水價(jià)，全部由農(nóng)民用水者支付。

3.3 項(xiàng)目邊界條件的設(shè)立

項(xiàng)目的采購邊界條件主要包括項(xiàng)目運(yùn)營模式、項(xiàng)目合作年限、回報(bào)機(jī)制、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等。中寧縣人民政府在設(shè)置邊界條件時(shí)充分考慮了社會(huì)資本的利益，為其留下了合理利潤空間，更好地保障了項(xiàng)目順利落地。在項(xiàng)目工程設(shè)計(jì)尚不明郎的情況下，為節(jié)省時(shí)間，對(duì)項(xiàng)目邊界條件中最關(guān)鍵的建安工程造價(jià)下浮率、年度運(yùn)營維護(hù)費(fèi)、資本金收益率等三個(gè)要素進(jìn)行了招標(biāo)確定，在項(xiàng)目實(shí)施中，還有一些條件是可以靈活調(diào)整的。如水價(jià)調(diào)整機(jī)制和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等。

3.4 項(xiàng)目合資合同的訂立

3.4.1 項(xiàng)目公司管理結(jié)構(gòu)

（1）股東會(huì)

項(xiàng)目公司股東會(huì)由項(xiàng)目公司全體股東組成，股東按股權(quán)比例享有表決權(quán)。

（2）董事會(huì)

董事會(huì)由5名董事組成，其中4名董事由社會(huì)資本提名，1名由政府提名，董事長由社會(huì)資本提名，并報(bào)經(jīng)董事會(huì)選舉產(chǎn)生；董事每屆任期3年，可連任。

（3）監(jiān)事會(huì)

監(jiān)事會(huì)由3名監(jiān)事組成，其中政府方參股主體委派1名，社會(huì)資本委派1名，員工代表1名。監(jiān)事會(huì)中的員工代表由項(xiàng)目公司員工通過民主選舉產(chǎn)生。監(jiān)事會(huì)設(shè)主席1人，由全體監(jiān)事過半數(shù)選舉產(chǎn)生。

3.4.2 經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)

項(xiàng)目公司設(shè)總經(jīng)理1名，副總經(jīng)理2名（政府和社會(huì)資本各委派1名）?？偨?jīng)理由社會(huì)資本提名，董事會(huì)聘任，其他高級(jí)管理人員按照相關(guān)的權(quán)限和程序報(bào)批后，由董事會(huì)聘任或解聘。

項(xiàng)目公司設(shè)財(cái)務(wù)總監(jiān)1名，由政府和社會(huì)資本共同委托第三方中介機(jī)構(gòu)委派，經(jīng)董事會(huì)通過后聘請。政府有權(quán)提名1位財(cái)務(wù)經(jīng)理，經(jīng)董事會(huì)通過后聘請。政府提名的財(cái)務(wù)經(jīng)理參與對(duì)項(xiàng)目公司的預(yù)算、會(huì)計(jì)核算及財(cái)務(wù)管理等工作，并表達(dá)意見（根據(jù)實(shí)際情況可上報(bào)董事會(huì)審議），及享有對(duì)項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)支出及會(huì)計(jì)賬簿、運(yùn)營相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的知曉權(quán)與查閱權(quán)。該名財(cái)務(wù)經(jīng)理可根據(jù)實(shí)際情況，將發(fā)現(xiàn)的問題上報(bào)董事會(huì)審議。

總經(jīng)理、副總經(jīng)理、財(cái)務(wù)總監(jiān)、財(cái)務(wù)經(jīng)理每屆任期3年，可以連任。

3.4.3 一票否決權(quán)

項(xiàng)目公司日常經(jīng)營由社會(huì)資本主導(dǎo)，但涉及對(duì)影響公共利益或公共安全等及增加或減少注冊資本做出決議，公司合并、分立、解散、清算或變更，修改公司章程，公司借款（與項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營無關(guān)的借款），抵押，對(duì)外擔(dān)保，設(shè)立分子公司，關(guān)聯(lián)交易以及利潤分配等重大事項(xiàng)，政府的董事?lián)碛幸黄狈駴Q權(quán)。

3.5 項(xiàng)目工程進(jìn)度的控制

項(xiàng)目工程的建設(shè)采用施工總承包的形式進(jìn)行,社會(huì)資本中標(biāo)人具有施工總承包特級(jí)資質(zhì)，經(jīng)縣水務(wù)局和政府有關(guān)部門審批同意，項(xiàng)目公司可將相應(yīng)的施工任務(wù)直接委托給中標(biāo)人。

項(xiàng)目公司根據(jù)所有適用法律、規(guī)范、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)以及《PPP協(xié)議》的規(guī)定和要求，按照高效、節(jié)能、環(huán)保和安全的原則組織項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè)，并自行承擔(dān)建設(shè)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)成本超支風(fēng)險(xiǎn)以及工程延期風(fēng)險(xiǎn)。

在建設(shè)期，水務(wù)局和項(xiàng)目公司可提出對(duì)設(shè)計(jì)文件進(jìn)行變更。變更分為兩種：重大變更和一般變更。項(xiàng)目公司提出的重大變更不得降低項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)協(xié)議規(guī)定的竣工日期不得延后。

[1]寧夏中部干旱帶貧困片區(qū)西線供水中寧縣喊叫水揚(yáng)水工程水資源規(guī)劃論證報(bào)告[R].寧夏水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院有限公司，2016.

[2]龐靖鵬.水利項(xiàng)目推廣應(yīng)用PPP模式相關(guān)建議[J].中國水利，2017（4）.

[3]劉新平，王守清.試論P(yáng)PP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則和框架[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2006（2）.

[4]寧夏中部干旱帶貧困片區(qū)西線供水中寧縣喊叫水揚(yáng)水工程PPP項(xiàng)目實(shí)施方案[R].北京思泰工程咨詢有限公司，2016.