PPP模式在水利工程建設中的應用分析

張霞

（南水北調東線山東干線有限責任公司，山東濟南 250014）

PPP模式在水利工程建設中的應用分析

張霞

（南水北調東線山東干線有限責任公司，山東濟南 250014）

本文對PPP模式在水利建設中的應用進行了分析,提出了PPP模式未來發(fā)展的幾點建議。

水利建設；PPP模式；工程投資

PPP（public-private partnership），中文翻譯為公私合作制，具體的操作模式分為三類，分別是經營性項目、非經營性項目、準經營性項目。經營性項目依靠的是“使用者付費”來覆蓋投資成本，非經營性項目則主要依靠“政府付費”來達到回收投資成本的目標，而準經營性項目則是在經營收入不能覆蓋投資成本的時候，政府部門給予缺口補貼。經營性項目主要包括供水、燃氣等項目，非經營性項目主要包括市政道路、排水管網等項目，準經營性項目主要包括城市軌道交通等項目。PPP模式具有減輕財政壓力，提高財政資金使用效率，優(yōu)化風險分配機制，融合先進經驗，利益得以共享等優(yōu)勢。

1 PPP模式在水利工程建設中的應用

水利工程建設項目PPP模式起步較晚，近幾年國家支持力度大、發(fā)展形勢迅猛。本文以首批PPP試點項目之一的江西峽江水利樞紐工程（簡稱峽江工程）為例闡述PPP模式在水利工程建設中的運用。

峽江工程是以防洪、發(fā)電、航運為主的綜合利用的水利樞紐工程，總投資為99.22億元（其中中央投資28.8億元、江西省投資11.37億元、其他投資59.05億元），工程建設管理由江西省水利廳組建的項目法人負責。為了解決資金缺口，江西省將水電站從峽江工程中單獨剝離，以出讓水電站50年經營權的方式籌集工程建設資金。中國電力投資集團公司（簡稱電力集團）以最高報價39.16億元中標，獲得水電站經營權。2010年，江西省水利廳與電力集團江西分公司、江西省水利投資集團公司簽署合同，明確江西省出讓水電站50年經營權，電力集團在工程建設期內支付39.16億元。電力集團成立了項目公司，其中：電力集團江西分公司持有80%的股權、江西省水利投資集團公司持有20%的股權。為明確出讓款收取和資產移交等事宜，項目法人與項目公司簽署機組交接書。

峽江工程把水電站經營權剝離出來進行招標，因其較強的經營性吸引了高品質的社會資本積極參與，保障了PPP項目的合作基礎和可行性。與傳統融資方式相比，PPP模式不僅解決了峽江工程建設的資金缺口，也減輕了政府償還貸款利息、支付財政貼息等方面的壓力。

2 PPP模式發(fā)展瓶頸

1）社會資本的逐利性決定了成功的PPP模式要有必要的利潤回報，而水利工程建設項目存在建設周期長、資金需要量大、投資見效慢等固有特點，缺乏有效的競爭，對追求利潤最大化的社會資本吸引力不大。

2）部分地方政府思想保守，對引入PPP模式疑慮重重、患得患失；有些地方政府服務意識不到位，容易出現用行政權力干涉PPP模式，可能危害合作方的合法利益。

3）水利建設項目推進PPP模式的制度不健全，系統的法制保障體系和激勵約束機制尚未建立，在一定程度上阻礙了水利工程建設推廣應用PPP模式。

4）PPP模式在水利工程建設領域是新生事物，目前國家雖然選取了部分項目進行試點，但有些地方政府、水利部門對PPP模式的概念了解不深，對參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策理解不透，對于操作流程不熟悉，更無法在水利工程建設中實施PPP模式。

3 完善與發(fā)展PPP模式的建議

3.1 建立健全法律法規(guī)體系，完善PPP相關制度

1）構建和完善我國的公共行業(yè)基礎法律和PPP專項法規(guī)。對PPP項目行為及公共服務企業(yè)行為的規(guī)制，首先要遵從公共行業(yè)基礎法律框架。研究、制定和完善《公共服務法》《公共服務監(jiān)管法》等基礎法律法規(guī)，對公共服務行為、公共監(jiān)管行為、價格行為、公共企業(yè)的性質、范圍、權利和義務等確立法律原則和法律規(guī)定，避免“特許經營”或“PPP”等專項立法成為無源之水、無本之木。

2）明確項目參與各方的權利、義務、責任和損失的保障等，將權利、義務、風險的邊界劃清，明確在PPP模式下政府和社會資本的平等伙伴關系，避免由于政府單方面不履行義務造成的損失，保證社會資本放心地進行投資、運營和管理。

3.2 理性面對PPP熱潮，做好項目的評價和管控

1）做好項目的可行性研究、評價。在直觀上來說，項目的價格和性能的綜合要達到最優(yōu)，即達到最高的性價比；從整個的生命周期衡量最優(yōu)的價格，也就是生命周期成本達到最低；綜合社會和經濟效益，考慮項目是否適用PPP模式，尋求最合適的性價比，通過價格、質量、效益等權重的分配后來進行綜合評價。

2）從投資環(huán)節(jié)，確定PPP項目方案和條件，招標程序和評審過程要公開、公正和透明，吸引足量的投資人參與，形成充分的競爭。

3）從建設、運營環(huán)節(jié)審視，加強PPP項目的建設標準、運營標準和安全監(jiān)督，保證產品或服務的質量、延續(xù)性；加強項目建設造價和運營成本監(jiān)控，委托有資質的第三方進行工程造價審計、運營收支審計；加強績效考評，健全規(guī)范的退出機制和風險管控機制，并嚴格責任追究。

3.3 完善補償機制，合理確定社會資本回報

水利PPP項目大多承擔一定的公益性任務，不直接生產物質產品，經濟效益不明顯，突出的是社會效益和生態(tài)效益，項目經營收入不能覆蓋投資成本和預期收益。因此，政府對此類PPP項目的工程維修養(yǎng)護經費等給予適當補償。財政補貼以項目運營績效為依據，并綜合考慮產品的價格、成本、收益率、財政承受能力等因素合理確定，并以適當方式向社會公示、公開。

3.4 重視項目的維護和資產移交

項目維護是項目公司在運營過程中非常重要的環(huán)節(jié)，基礎設施基本功能的正常運行，離不開專業(yè)性的維護和保養(yǎng)。項目公司要制定嚴格的管理制度和流程，明確項目突發(fā)事件的預案，建立有效的檔案管理制度，以備后期查詢。只有在完善的管理體系下，才能保障項目基本功能的穩(wěn)定性和持續(xù)性。在進行項目移交時，須制定項目固定資產交接明細清單，保證項目移交的準確性。

3.5 做好宣傳引導和試點項目的跟蹤推廣

深入有效的宣傳、培訓工作是推廣運用PPP模式的重要保障，對PPP模式的普及和推廣起重要的推動作用。各地要大力宣傳PPP模式的政策、方案和措施，宣傳社會資本在水利工程建設運營中的積極作用，以便社會資本充分了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，為社會資本參與工程建設營造良好的輿論氛圍。對正在進行的PPP項目加強跟蹤指導，及時總結經驗做法，發(fā)揮示范帶動作用。鼓勵試點項目效果好的單位編制水利建設運營操作指南，為推廣PPP項目提供操作指導，盡快探索形成可復制、可推廣的經驗。

[1]鮑志莉.PPP模式:基礎設施建設的新渠道[J].企業(yè)改革與管理,2015(04).

[2]謝琳璐.PPP融資模式結構的風險分擔探討[J].現代經濟信息,2014(12).

[3]馬毅鵬，喬根平.對運用PPP模式吸引社會資本投入水利工程的思考[J].水利經濟，2016(01).

（責任編輯 崔春梅）

F426.91

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1009-6159（2017）-08-0007-02

2017-02-22

張霞（1972—），女，高級會計師