河北省南水北調(diào)中線工程運(yùn)行初期經(jīng)濟(jì)問題和相關(guān)各方責(zé)任與對策研究

王曉貞

河北省南水北調(diào)中線工程運(yùn)行初期經(jīng)濟(jì)問題和相關(guān)各方責(zé)任與對策研究

王曉貞

(河北省水利水電第二勘測設(shè)計研究院，河北石家莊050021)

南水北調(diào)中線工程全線自流引水，工程已經(jīng)建成，幾乎全是固定成本，引水多少總成本基本不變。目前，由于水價高已導(dǎo)致引水量少，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和環(huán)境用水繼續(xù)被擠占，地下水繼續(xù)超采，水生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，不僅造成投資的極大浪費(fèi)，也與節(jié)約用水、改善環(huán)境的初衷背道而馳。因此，各級政府、供水企業(yè)和用水戶等相關(guān)各方必須切實(shí)承擔(dān)起應(yīng)有責(zé)任，確保工程最大限度引水，發(fā)揮最大的綜合效益。本文以河北省為代表分析了相關(guān)各方責(zé)任，提出了對策建議。

公益性；水價；各方責(zé)任；對策措施

南水北調(diào)中線工程是國家投巨資興建的超大型跨流域調(diào)水工程，充分供水，長期穩(wěn)定發(fā)揮最大綜合效益是工程建設(shè)的目的。2014年國家發(fā)改委核定了總干渠水價標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)制度。河北省發(fā)改委、財政廳和水利廳聯(lián)合制定了河北省南水北調(diào)城鎮(zhèn)水廠入口水價標(biāo)準(zhǔn)。由于南水北調(diào)工程投資多、融資成本高導(dǎo)致水價偏高，以致工程通水以來引水量很少，造成國家投資的巨大浪費(fèi)。為了解決引水量少、工程能力閑置問題，必須認(rèn)真分析存在問題及其原因，研究利益相關(guān)各方責(zé)任，提出對策措施。

1 工程運(yùn)行初期面臨的經(jīng)濟(jì)問題

(1)資金短缺導(dǎo)致配套工程建設(shè)滯后。河北省南水北調(diào)受水區(qū)需新建4條大型輸水干渠和新(改)建水廠120座。投資約600億元。由于資金短缺，水廠建設(shè)嚴(yán)重滯后，配水管網(wǎng)不能覆蓋整個城區(qū)，更不能延伸至鄉(xiāng)村企業(yè)，嚴(yán)重制約南水北調(diào)引水量。

(2)水價高導(dǎo)致引水量少。目前，河北省南水北調(diào)受水區(qū)，設(shè)區(qū)市居民生活水價平均3.58元/m3，工業(yè)水價平均3.86元/m3(用水大戶多采用自備水源或直取地表水，成本較低)，縣城水價更低。南水北調(diào)終端用戶平均理論水價達(dá)到7.40元/m3，嚴(yán)重超過承受能力。工業(yè)城鎮(zhèn)用水尚且如此，更無財力向生態(tài)供水。河北省規(guī)劃分配水量30.4億m3，2015年度實(shí)際引江水量1.12億m3，僅占分配指標(biāo)的3.7%。

(3)干線工程基本水費(fèi)上繳任務(wù)大。國家發(fā)改委規(guī)定工程運(yùn)行初期河北省境內(nèi)干線口門綜合水價為0.97元/m3，其中基本水價0.47元，計量水價0.50元。每年應(yīng)向中線干線工程建設(shè)管理局交納基本水費(fèi)14.29億元。由于實(shí)際引水量遠(yuǎn)小于分配水量，無論市縣財政支付還是用水戶支付都會形成沉重負(fù)擔(dān)。

(4)還本付息壓力大。河北省南水北調(diào)水廠以上配套工程財政出資比例僅為28%，社會融資和銀行貸款比例高達(dá)72%(省財政2015年同意追加21億元資本金，暫未落實(shí))，償還銀行貸款本息及社會融資利息負(fù)擔(dān)過重。

2 相關(guān)各方責(zé)任與運(yùn)行初期優(yōu)惠政策

2015年7月，河北省政府制定了《實(shí)行過渡水價政策促進(jìn)江水利用方案》，由于優(yōu)惠幅度小，作用有限。如果不進(jìn)一步采取措施、不能爭取中央優(yōu)惠政策、市縣級政府不補(bǔ)貼，不進(jìn)行用戶水價改革，就不可能達(dá)到充分利用南水北調(diào)水的目標(biāo)。為足量引水，需要相關(guān)各方切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任，使用水戶初期只承擔(dān)最低的直接供水成本。

2.1 中央政府責(zé)任與合理政策研究

南水北調(diào)工程各省引水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工程供水能力，引水能力嚴(yán)重閑置。并且，流速小已導(dǎo)致水質(zhì)惡化。為促進(jìn)足量引水，中央政府有責(zé)任采取措施降低總干渠水價?？紤]京津冀協(xié)同發(fā)展需要，應(yīng)與河北省共同承擔(dān)生態(tài)環(huán)境供水責(zé)任。

(1)制定河北省干線工程運(yùn)行初期水價。2014年國家發(fā)改委核算水價時，參數(shù)取值偏高。經(jīng)測算，如果國家考慮生態(tài)修復(fù)需要，償還干線407億元的銀行貸款，工程運(yùn)行初期緩提折舊費(fèi)，全線平均水價可降低到0.27元/m3。如用國家專項建設(shè)基金替代銀行貸款，延期還貸，水價可降低至0.51元/m3。如將目前的貸款期限由15年延長至40年，按當(dāng)前貸款利率測算，工程水價可降低至0.55元/ m3。建議初期河北省生態(tài)和農(nóng)業(yè)水價執(zhí)行基本運(yùn)行水價0.27元/m3，工業(yè)城市執(zhí)行水價0.55元/m3。

(2)考慮河北省為京津做出的重大犧牲適當(dāng)減免水費(fèi)。20世紀(jì)80年代至今，根據(jù)中央決策，河北省每年向北京、天津2市無償轉(zhuǎn)讓(官廳、密云、于橋、潘家口、大黑汀水庫)水量指標(biāo)19.6億m3，做出了重大犧牲，同時惡化了河北省生態(tài)環(huán)境。一個貧困省為了保證發(fā)達(dá)地區(qū)用水，根據(jù)中央決策長期無償供水，卻需要花高水價購買漢江水，既不合理也無力負(fù)擔(dān)。如果總干渠水價不能降低到0.27元/m3，國家應(yīng)按照河北新增南水北調(diào)中線工程水量10.8億m3計收基本水費(fèi)，其余19.6億m3作為對我省無償轉(zhuǎn)讓水量的補(bǔ)償，免基本水費(fèi)，按生態(tài)用水定價。

(3)將南水北調(diào)配套工程納入水利工程項目投資補(bǔ)助范圍。對南水北調(diào)這么重大的民生性基礎(chǔ)工程，建議國家將河北省南水北調(diào)配套工程納入水利工程項目投資補(bǔ)助范圍，以加快水廠管網(wǎng)建設(shè)，降低融資成本。

(4)認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院總理批示。2015年9月，李克強(qiáng)總理就中央人民廣播電臺“南水北調(diào)中線行”調(diào)研報告之三《多重因素制約南水北調(diào)中線受水區(qū)用水綜合效益發(fā)揮》作了重要批示，要求有關(guān)部門盡快研究解決水價問題，以實(shí)現(xiàn)足量引水。遺憾的是，至今未見有關(guān)部門出臺政策措施，引水量依舊遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工程引水能力。希望國家有關(guān)部門盡快落實(shí)總理批示。

(5)盡快落實(shí)十二屆全國人大代表議案。水利部(南水北調(diào)辦和財政部協(xié)辦)曾在“對第十二屆全國人民代表大會第三次會議第5710號(農(nóng)林牧漁和水利類)建議”進(jìn)行了答復(fù)，建議包括“利用南水北調(diào)中線配套工程達(dá)效前冗余水量和漢江豐水期兼顧生態(tài)和農(nóng)業(yè)用水”“制定有利于兼顧生態(tài)和農(nóng)業(yè)用水的管理政策”。水利部(南水北調(diào)辦和財政部協(xié)辦)答復(fù)的意見為應(yīng)盡快落實(shí)。

2.2 河北省政府責(zé)任與補(bǔ)貼政策研究

(1)財政補(bǔ)貼政策。河北省政府是水廠以上配套工程建設(shè)管理和籌資的主要責(zé)任方。鑒于工程公益性和用戶承受能力低，用戶不應(yīng)承擔(dān)工程合理成本以外的費(fèi)用。按照國家發(fā)改委要求和銀行規(guī)定，資本金比例不應(yīng)小于40%，但是河北省財政出資僅80億元，只占投資的28%。為了達(dá)到40%資本金的最低要求，原計劃利用省建設(shè)投資公司40億元。根據(jù)協(xié)議，債權(quán)方要求融資年凈利潤率不低于8%。由于是凈利潤，按照財稅制度必須繳納25%的所得稅。另外，每年需償還的本金超過了折舊費(fèi)，必須計列還貸利潤，也必須繳納所得稅，這又進(jìn)一步提高了成本。為了降低水價，并避免不必要的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，省政府應(yīng)將資本金提高到60%。

(2)采取行政法規(guī)措施實(shí)現(xiàn)水源切換。根據(jù)現(xiàn)狀供水工程管理范圍和水資源管轄權(quán)限，河北省政府應(yīng)該采取得力措施實(shí)現(xiàn)本地水源向南水北調(diào)水源的切換。并落實(shí)河北省政府批復(fù)的《南水北調(diào)中線一期工程河北省受水區(qū)地下水壓采實(shí)施方案》。

(3)落實(shí)已制定的促進(jìn)用水政策。2015年7月，河北省政府制定了《實(shí)行過渡水價政策促進(jìn)江水利用方案》，其中包括河北省財政2016～2018年追加注入21.14億元資本金(暫未到位)和優(yōu)惠水價標(biāo)準(zhǔn)。河北省財政應(yīng)盡快落實(shí)追加資本金的承諾。

(4)明確水費(fèi)補(bǔ)貼來源。河北省財政應(yīng)提高資本金到總投資的60%或補(bǔ)貼因資本僅不足產(chǎn)生的費(fèi)用，明確補(bǔ)貼資金來源，并列入河北省本級年度財政預(yù)算。

2.3 市縣級政府責(zé)任與義務(wù)

(1)政府補(bǔ)貼財務(wù)費(fèi)用。市縣級政府負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)內(nèi)凈水廠和配水管網(wǎng)建設(shè)與運(yùn)營。城市供水具有很強(qiáng)的公益性，建設(shè)水廠和管網(wǎng)是市縣政府的責(zé)任，即政府行為，貸款和社會融資過高實(shí)際是將政府的責(zé)任推給了用水戶。也就是說，水價中不應(yīng)含有過高的財務(wù)費(fèi)用。凈水和配水環(huán)節(jié)的融資財務(wù)費(fèi)用應(yīng)由市縣政府承擔(dān)。

(2)政府承擔(dān)未消納水量的干線基本水費(fèi)。南水北調(diào)工程建設(shè)規(guī)?？紤]了受水區(qū)各市縣經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展，由于各市、縣政府在工程規(guī)劃階段對用水量均進(jìn)行了承諾，如國家不予減免未消納水量的干線基本水費(fèi)，應(yīng)由各市、縣政府承擔(dān)。用水戶只承擔(dān)實(shí)際消納水量的干線基本水費(fèi)。

(3)工業(yè)用水大戶直接供水。為了節(jié)省凈化成本，降低工業(yè)用水價格，各市、縣政府應(yīng)積極采取措施，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用水大戶直接供水。

(4)調(diào)整用水戶水價標(biāo)準(zhǔn)。南水北調(diào)中線工程解決了受水區(qū)用水不可持續(xù)的問題，且水質(zhì)好、水量充足，由于遠(yuǎn)距離調(diào)水成本高，還需要凈化處理，應(yīng)該適當(dāng)提高終端水價標(biāo)準(zhǔn)。各市縣應(yīng)該認(rèn)真核算供水成本，盡快制定水價提高方案，并做好宣傳引導(dǎo)工作。

2.4 供水企業(yè)責(zé)任與義務(wù)

各級供水企業(yè)必須嚴(yán)格控制成本，自覺接受政府和公眾監(jiān)督，使用水戶享受良好的水質(zhì)、穩(wěn)定的水壓、合理的水價和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。加強(qiáng)管理，城鎮(zhèn)供水公司產(chǎn)銷差率應(yīng)由現(xiàn)狀的20%降到15%，還貸期不計利潤。

2.5 用水戶責(zé)任與義務(wù)

南水北調(diào)中線供水水質(zhì)好、水量充足，避免繼續(xù)超采地下水，解決了城鎮(zhèn)供水水質(zhì)差、水壓不穩(wěn)定和供水不可持續(xù)的問題。作為用水戶，應(yīng)該了解遠(yuǎn)距離調(diào)水成本會明顯上升，供水公司是企業(yè)，要維持長期穩(wěn)定供水必須回收基本運(yùn)行成本，適當(dāng)提高水價是合情合理的，在承受能力范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)支付合理的水費(fèi)。

2.6 相關(guān)各方承擔(dān)責(zé)任義務(wù)后水價測算

綜上所述，南水北調(diào)中線工程運(yùn)行初期，在成本高、承受能力低的情況下，用水戶所承擔(dān)的水價不應(yīng)超過直接成本。為了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會安定，超出最低直接成本的部分應(yīng)該由政府承擔(dān)。一段時期以后，可逐步過渡到合理利潤水價。在各級政府補(bǔ)貼水費(fèi)、供水企業(yè)加強(qiáng)管理及相關(guān)各方承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)后，終端用水戶平均水價將由7.401元/m3下降到4.985元/m3，降低29.8%，在用水戶承受能力之內(nèi)。水價測算結(jié)果見表1。

3 結(jié)束語

南水北調(diào)中線工程因?yàn)樗畠r問題已嚴(yán)重影響引水量，造成工程閑置和投資的極大浪費(fèi)。因此，各級政府、供水企業(yè)和用水戶等相關(guān)各方應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起應(yīng)有責(zé)任，省有關(guān)部門應(yīng)積極爭取國家支持，地方各級政府落實(shí)財政補(bǔ)貼，供水企業(yè)加強(qiáng)管理，確保足量引水，最大限度發(fā)揮工程綜合效益。

［1］國家發(fā)展和改革委員會.南水北調(diào)中線一期主體工程運(yùn)行初期供水價格政策安排說明［Z］.2014.

［2］國家發(fā)展和改革委員會，水利部.水利工程供水價格管理辦法［Z］.2004.

［3］河北省發(fā)展和改革委員會，河北省財政廳，河北省水利廳.關(guān)于南水北調(diào)中線一期配套工程供水價格的通知［Z］.2015.

［4］水利部.水利工程供水生產(chǎn)成本費(fèi)用核算管理規(guī)定［Z］.1995.

［5］SL72-2013.水利建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價規(guī)范［S］.

［6］長江勘測規(guī)劃設(shè)計院.南水北調(diào)中線一期工程可行性性研究總報告［R］.2005.

［7］河北省水利水電第二勘測設(shè)計研究院.河北省南水北調(diào)水價銜接與補(bǔ)貼政策研究報告［R］.2015.

［8］王曉貞.南水北調(diào)中線總干渠水價合理標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)制度研究［J］.水利經(jīng)濟(jì)，2015(01).

［9］王曉貞.河北省工業(yè)水價承受能力分析［J］.城鎮(zhèn)供水，2008(01).

［10］王曉貞.河北省城鎮(zhèn)居民水價承受能力分析［J］.城鎮(zhèn)供水，2008(02).

F407.9

A

1672-2469(2017)03-0001-02

DO I：10.3969/j.issn.1672-2469.2017.03.001

2017-01-17

王曉貞(1959年—)，男，教授級高級工程師。