試從“小官巨腐”現(xiàn)象談基層腐敗治理

張鵬遠(yuǎn)

摘要：近日來(lái)，隨著一系列腐敗案件的曝光，“小官巨腐”成為了熱門詞匯。在這一系列腐敗案例中，有不少案例具有以下特點(diǎn)：涉案人員官職不高，但涉案金額往往很大，影響往往很惡劣。從這一現(xiàn)象入手，研究了“小官巨腐”現(xiàn)象背后隱藏的基層腐敗問(wèn)題。分析了基層腐敗的特點(diǎn)和危害總結(jié)了基層腐敗產(chǎn)生的原因，最后提出了解決基層腐敗問(wèn)題的幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：基層腐敗 腐敗治理 小官巨腐

一、“小官巨腐”現(xiàn)象背后是基層腐敗作祟

近來(lái)屢上頭條的河北省秦皇島市北戴河供水總公司原總經(jīng)理馬超群案中，調(diào)查人員在其家中搜出現(xiàn)金1.2億元、黃金37公斤、房產(chǎn)手續(xù)68套，其中7套在北京二環(huán)，馬超群家中七人涉案。就是這樣一個(gè)名不見經(jīng)傳的地方官員，掌管了北戴河供水系統(tǒng)長(zhǎng)達(dá)17年，其腐敗金額如此之高，足見腐敗程度的嚴(yán)重。我們要善于從現(xiàn)象中看到本質(zhì)，而“小官巨腐”現(xiàn)象的背后，反映出了我國(guó)基層腐敗問(wèn)題的滋生蔓延。

“小官”只是人們基于經(jīng)驗(yàn)常識(shí)的理解，并沒有準(zhǔn)確的定義，本文出于研究的針對(duì)性，將小官定義為基層官員?；鶎庸賳T可以從廣義和狹義兩個(gè)方面理解。廣義的基層官員是指任職于縣處級(jí)及之下的國(guó)家機(jī)關(guān)的國(guó)家公務(wù)員，以及農(nóng)村黨支部和村民委員會(huì)之中的工作人員，也就是所說(shuō)的“村官”。狹義的基層官員往往是指職位最低的國(guó)家官員，也就是只包括縣處級(jí)及之下的國(guó)家機(jī)關(guān)的國(guó)家公務(wù)員。根據(jù)《公務(wù)員法》中第二條的規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！北疚某鲇谘芯康膶I(yè)性和針對(duì)性，采用狹義的基層國(guó)家官員的觀點(diǎn)?；鶎痈瘮?，就是指基層官員的腐敗問(wèn)題。

二、基層腐敗的典型特征

1.一把手腐敗

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在涉腐“巨貪”中，鄉(xiāng)科級(jí)的一把手占到了總數(shù)的六成，高于副職干部。各機(jī)關(guān)中的一把手由于其職位的特殊性，是最容易滋生腐敗的群體?；鶎右话咽指瘮〗o群眾、集體和國(guó)家所帶來(lái)的損失，相比于副職官員以及普通官員都要多得多。

2.集團(tuán)式腐敗

在腐敗案中，腐敗者多出于畏懼而通常采用秘密單獨(dú)行事。但在基層腐敗中，由于往往涉及具體操作層面，腐敗者會(huì)抱著人多好辦事的心態(tài)進(jìn)行集團(tuán)式腐敗。當(dāng)其中一個(gè)或一些官員落馬時(shí)，往往能“拔出蘿卜帶出泥”。2010到2012年間，河南許昌市東城區(qū)拆遷領(lǐng)域60余人相繼被檢察機(jī)關(guān)批捕、起訴，加上數(shù)人潛逃，東城區(qū)征地辦全軍覆沒，日常工作全面停頓。所有的涉案人員，以拆遷之名“團(tuán)購(gòu)”了許昌市東城區(qū)的拆遷事務(wù)，為自身謀取利益，貪污、受賄的涉案金額動(dòng)輒數(shù)百上千萬(wàn)元。

3.涉黑式腐敗

基層腐敗官員為了保證腐敗行為不被發(fā)現(xiàn)，往往喜歡結(jié)交所謂“道上朋友”。地方黑勢(shì)力，為了地位的穩(wěn)固，也樂(lè)于結(jié)交所謂的“靠山”，基層官員雖然職位不高，但在地方特定事務(wù)中往往具有發(fā)言權(quán)，掌握著實(shí)權(quán)。官黑相勾結(jié)，尤其是基層司法機(jī)關(guān)同黑勢(shì)力的勾結(jié)，就造成了地方群眾的敢怒而不敢言，危害—方，后患無(wú)窮。代表案例就是有基層官員“首腐”之稱的關(guān)建軍案，關(guān)建軍為原山西陽(yáng)泉市城區(qū)公安局巡警大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)，在長(zhǎng)達(dá)13年的時(shí)間內(nèi)參與黑社會(huì)性質(zhì)犯罪，瘋狂的聚斂財(cái)富，涉案金額高達(dá)驚人的2.95億。

4.形式多樣，領(lǐng)域集中

基層腐敗很多涉及到操作性的事務(wù)，腐敗的形式更加隱蔽化、多樣化。例如在用人時(shí)，任人唯親，搞權(quán)錢色交易；在工作中，徇私舞弊，消極瀆職，大搞形象工程；在財(cái)政上，挪用公款，謀取私利，侵占集體財(cái)產(chǎn)；在行政執(zhí)行時(shí)，亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派；在生活里，作風(fēng)腐化，道德淪喪。同時(shí)，基層腐敗在房地產(chǎn)、國(guó)土資源、城市建設(shè)等領(lǐng)域相對(duì)集中。這些領(lǐng)域由于制度設(shè)計(jì)的不完善，權(quán)力運(yùn)行的不規(guī)范，市場(chǎng)和政府關(guān)系界定的不清，加之眾所周知的多“油水”，造成了腐敗問(wèn)題的相對(duì)集中。

三、基層腐敗的真實(shí)危害

1.造成經(jīng)濟(jì)損失

基層腐敗會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失，久而久之，會(huì)腐蝕國(guó)家的根基，阻礙經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展?；鶎痈瘮」賳T插手房地產(chǎn)、國(guó)土資源等領(lǐng)域，嚴(yán)重打破了市場(chǎng)應(yīng)有的公平秩序，市場(chǎng)無(wú)法在資源配置中起到?jīng)Q定性的作用，就會(huì)造成資源配置的不合理、不合法。河南省上蔡縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，是艾滋病情嚴(yán)重的地區(qū)，而其原縣委書記楊松泉，在任職的五年中，涉腐金額高達(dá)1000多元，而2005年，上蔡縣全縣的財(cái)政收入也不過(guò)8369萬(wàn)元，其中更有相當(dāng)數(shù)量涉及“防艾”有關(guān)的資金。基層腐敗，不僅嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的建設(shè)，也影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的發(fā)展和人民的實(shí)際生活，更會(huì)擴(kuò)大了貧富差距，造成了經(jīng)濟(jì)待遇的不公正，產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)危害。

2.損害黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的形象

基層組織是直接與人民群眾相聯(lián)系的組織，代表了黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的形象?；鶎痈瘮?huì)直接損害黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的形象。任其發(fā)展，就會(huì)逐漸動(dòng)搖國(guó)家統(tǒng)治的根基，影響國(guó)家政權(quán)的政治合法性，使政治權(quán)力難以轉(zhuǎn)化為政治權(quán)威?；鶎痈瘮」賳T在決策時(shí)肆意踐踏民意，獨(dú)斷專決，嚴(yán)重危害了同社會(huì)成員的血肉聯(lián)系，會(huì)激化社會(huì)矛盾，對(duì)民主的表達(dá)有毀滅性的作用，“門難進(jìn)，臉難看，話難聽，事難辦”正是部分基層部門的真實(shí)寫照。國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)以履行社會(huì)公共職能，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化作為出發(fā)點(diǎn)。而基層腐敗行為，是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)辦事效率的嚴(yán)重?fù)p害。在基層組織的日常工作中，很大一部分是偏重于執(zhí)行性的工作，是國(guó)家政策向政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化的最后環(huán)節(jié)，在這個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，將影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，降低國(guó)家機(jī)關(guān)辦事效率。

3.腐化社會(huì)風(fēng)氣，動(dòng)搖社會(huì)穩(wěn)定

基層腐敗官員由于職位處于最低級(jí)，往往是密切與人民群眾打交道的職位，其腐敗行為會(huì)腐化社會(huì)風(fēng)氣。不僅會(huì)在基層官員間形成一種心照不宣的腐敗氛圍，還會(huì)影響到人民群眾的認(rèn)識(shí)，當(dāng)貪腐成為社會(huì)群體所默認(rèn)的事實(shí)時(shí)，整個(gè)社會(huì)都會(huì)失去應(yīng)有的活力。官場(chǎng)潛規(guī)則就是通過(guò)一種類似“劣幣驅(qū)逐良幣”的方式，迫使那些清正廉潔的官員逐漸麻木、逐漸腐化。穩(wěn)定問(wèn)題—直都是大問(wèn)題，鄧小平理論中強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”的觀點(diǎn)告訴我們，在改革的同時(shí)必須時(shí)刻維持穩(wěn)定?；鶎痈瘮?duì)國(guó)家發(fā)展中各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生負(fù)面影響，綜合起來(lái)必將影響社會(huì)的穩(wěn)定，失去了穩(wěn)定，發(fā)展就沒有了保障，就無(wú)法做到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

四、基層腐敗的解決對(duì)策

1.推行精神文明教育，自覺抵御不良文化

腐敗問(wèn)題既是社會(huì)問(wèn)題，更是人的問(wèn)題。腐敗官員作為腐敗的主體，是直接的腐敗行為的實(shí)施者，是腐敗的源頭。如果能在此處通過(guò)以人為本的方式，推行精神文明建設(shè)，加強(qiáng)基層官員的自我約束、自我管制，自覺抵御不良官場(chǎng)文化的腐蝕，才能從根本上杜絕腐敗。官本主義是長(zhǎng)期支配我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的政治文化和政治體制，其實(shí)質(zhì)是官員的權(quán)力本位。十八屆四中全會(huì)中提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，加強(qiáng)法治教育也是防治基層官員腐敗的重要手段。同時(shí)展開廉政教育，提高基層官員自我約束、自我管制的能力，這樣在面對(duì)復(fù)雜的官場(chǎng)，以及以官場(chǎng)潛規(guī)則為代表的不良官場(chǎng)文化的侵蝕時(shí)，才能做到清正廉潔，不與腐敗分子同流合污。

2.完善基層權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

構(gòu)建基層腐敗治理體系，重點(diǎn)是完善基層權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。首先，確定基層權(quán)力的邊界即確定基層國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，規(guī)范基層官員的職責(zé)權(quán)限，科學(xué)基層配置國(guó)家機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能，明確各自的職責(zé)定位和工作任務(wù)。逐步推行基層權(quán)力清單制，給權(quán)力劃定邊界，同時(shí)要理順政企之間，政事之間，政資之間，政社之間的關(guān)系。其次，堅(jiān)持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，推進(jìn)基層政務(wù)的全面公開，包括決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，所有項(xiàng)目和環(huán)節(jié)的公開，最大限度的接受各方監(jiān)督。最后，要明確各個(gè)級(jí)別官員的具體職責(zé)，出了問(wèn)題要實(shí)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制，追究到個(gè)人，不能打著機(jī)關(guān)決策的幌子混淆視聽，逃避問(wèn)題。

3.完善基層官員監(jiān)督制度

首先，要明確監(jiān)督對(duì)象是全部的基層官員，覆蓋了七大類國(guó)家機(jī)關(guān)。其次，應(yīng)把基層官員和基層組織的行為作為監(jiān)督內(nèi)容，具體應(yīng)至少包括四方面的內(nèi)容：崗位責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。要對(duì)基層官員的職業(yè)生涯進(jìn)行全面的監(jiān)督，包括“進(jìn)”、“管”、“出”三個(gè)環(huán)節(jié)。再次，要逐步整合各監(jiān)督主體的力量，鼓勵(lì)監(jiān)督，支持、引導(dǎo)監(jiān)督，讓各個(gè)社會(huì)力量間形成合力。最后，對(duì)基層官員進(jìn)行民主監(jiān)督需要法治的保障。習(xí)近平在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí)就強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”所以，要用法律推動(dòng)基層監(jiān)督，用法治預(yù)防基層腐敗。

4.重視制度建設(shè)，構(gòu)建基層腐敗治理體系

堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，是防治基層腐敗的根本之策。在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，要用制度保證才能將理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐?；鶎颖O(jiān)督往往缺乏的就是制度的保證，造成了實(shí)際監(jiān)督的形式化，起不到實(shí)效?；鶎又贫韧晟坪椭贫葎?chuàng)新是基層制度建設(shè)的基本內(nèi)容，也是決定性內(nèi)容。不斷完善和不斷創(chuàng)新制度才能保持活力。好的制度需要配套的法律，制度化、法律化是構(gòu)建基層腐敗治理體系的核心。

我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，也往往也是腐敗高發(fā)期。中國(guó)正在經(jīng)歷從一元社會(huì)到多元社會(huì)的過(guò)渡，基層工作中難免會(huì)出現(xiàn)缺乏法律、政策規(guī)定的新問(wèn)題。這些新問(wèn)題很可能被部分腐敗官員所利用，進(jìn)行尋租，滿足私欲。要建立基層腐敗自動(dòng)預(yù)警機(jī)制，是指在基層工作中出現(xiàn)問(wèn)題，可能導(dǎo)致或者已經(jīng)導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生時(shí)，能夠迅速發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，針對(duì)具體腐敗情況，整合社會(huì)力量及時(shí)處理，扼殺腐敗苗頭或者處置腐敗對(duì)象?；鶎痈瘮∽詣?dòng)預(yù)警機(jī)制需要多方面力量的合作，也是建立在上述預(yù)防基層腐敗對(duì)策基礎(chǔ)之上的，是綜合性的預(yù)防網(wǎng)絡(luò)。

五、結(jié)語(yǔ)

自建黨建國(guó)以來(lái)，黨和國(guó)家都對(duì)腐敗問(wèn)題格外重視，無(wú)數(shù)的歷史教訓(xùn)也告誡我們，面對(duì)腐敗問(wèn)題絕對(duì)不能不加重視、任其發(fā)展，必須下重拳、下決心的反腐?；鶎痈瘮〔皇且惶靸商斓膯?wèn)題，其解決也絕不是一朝一夕、三招兩式的事，必須從腐敗現(xiàn)象出發(fā)，分析其特點(diǎn)、危害，研究其產(chǎn)生的原因，然后有的放矢、對(duì)癥下藥，構(gòu)建基層腐敗治理體系。