淺議行政協(xié)議訴訟檢察監(jiān)督的審查內(nèi)容

盧然

摘要：2015年5月1日新《行政訴訟法》實(shí)施后，全國(guó)范圍內(nèi)行政協(xié)議訴訟案件的受理數(shù)量明顯增多，為人民檢察院監(jiān)督行政協(xié)議訴訟從理論研究轉(zhuǎn)向?qū)嵺`操作提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在現(xiàn)行法律框架內(nèi)構(gòu)建嚴(yán)格的行政協(xié)議訴訟檢察監(jiān)督模式，進(jìn)一步明確行政協(xié)議訴訟檢察監(jiān)督的審查范圍，對(duì)破解行政協(xié)議訴訟案件審理困境，切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及當(dāng)事人合法權(quán)益具有重要意義。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議訴訟 檢察監(jiān)督 審查內(nèi)容

一、行政協(xié)議訴訟案件審理情況分析

以行政協(xié)議或者行政合同為搜索關(guān)鍵詞，通過(guò)對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上公開(kāi)的2015年5月1日至2016年5月1日，新《行政訴訟法》實(shí)施一年來(lái)，全國(guó)各級(jí)人民法院審結(jié)的238件一審行政協(xié)議訴訟案件進(jìn)行分析梳理，發(fā)現(xiàn)行政協(xié)議訴訟案件的審理呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

（一）被告相對(duì)集中，爭(zhēng)議協(xié)議類型較為單一

上述238件行政協(xié)議訴訟案件中，被告多為各級(jí)政府或者土地行政管理部門(mén)，其中以市、區(qū)（縣）政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及街道辦事處等各級(jí)政府為被告的案件共計(jì)119件，占比為50%；以國(guó)土資源部門(mén)為被告的案件共計(jì)35件，占比約為14.7%；以城市開(kāi)發(fā)管理部門(mén)為被告的案件共計(jì)26件，占比約為11%；以城鄉(xiāng)建設(shè)、住房保障部門(mén)為被告的案件共計(jì)21件，占比約為8.8%；以房屋征收、拆遷安置部門(mén)為被告的案件共計(jì)20件，占比約為8.4%。原、被告雙方爭(zhēng)議的行政協(xié)議類型比較單一，主要是國(guó)有土地（建設(shè)用地）使用權(quán)出讓合同，土地、房屋征收征用補(bǔ)償協(xié)議，房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議等。

（二）原告訴訟請(qǐng)求較為單一，撤訴率較高

行政協(xié)議訴訟中，行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求多為其與行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)與第三人之間簽訂的行政協(xié)議違法或無(wú)效，行政機(jī)關(guān)單方解除、變更行政協(xié)議的行為違法，行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行有關(guān)行政協(xié)議等。案件審理過(guò)程中，原告撤訴率較高，以上述238件行政協(xié)議訴訟案件為例，原告撤回起訴的案件共計(jì)56件，占比約為23.5%，其中包括4件人民法院按撤訴處理的案件，且人民法院均做出準(zhǔn)予撤訴裁定。

（三）人民法院裁判類型較為單一，原告敗訴率高

人民法院審理行政協(xié)議訴訟案件裁判類型主要有裁定駁回起訴共計(jì)86件，占比約為36.1%；裁定或判決駁回訴訟請(qǐng)求共計(jì)35件，占比約為18.5%。人民法院作出上述裁判的理由多為爭(zhēng)議不屬于行政訴訟受案范圍，原、被告主體不適格以及起訴超過(guò)起訴期限等。相較而言，其他裁判類型的適用范圍和數(shù)量比較有限，其中判決被告繼續(xù)履行行政協(xié)議11件，判決撤銷行政協(xié)議或者行政機(jī)關(guān)行政行為8件，判決確認(rèn)行政協(xié)議違法或無(wú)效8件，判決行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施的2件，原告的訴訟請(qǐng)求很難得到支持。

二、人民檢察院對(duì)行政協(xié)議訴訟判決、裁定的監(jiān)督內(nèi)容

（一）行政協(xié)議訴訟受案范圍的界定是否正確

1.行政協(xié)議性質(zhì)認(rèn)定的正確性。《行政訴訟法》第12條第1款第11項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》）第11條第2款列舉了行政協(xié)議的范圍，即政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議以及其他行政協(xié)議，為人民法院審理行政協(xié)議訴訟案件提供了法律依據(jù)，但這一規(guī)定并未排除其他類型行政協(xié)議的可訴性，人民法院不能因此縮小行政協(xié)議的范圍。人民檢察院審查人民法院對(duì)行政協(xié)議性質(zhì)認(rèn)定的正確與否時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《適用解釋》第11條第1款對(duì)行政協(xié)議的定義及其他相關(guān)法律、法規(guī)，準(zhǔn)確界定行政協(xié)議中所體現(xiàn)的公共利益及行政管理目標(biāo)，合理審查協(xié)議內(nèi)容是否具有行政特權(quán)、合同的訂立和履行是否受到行政強(qiáng)制等。例如，在安徽省明光市人民法院（2015）明行初字第24號(hào)行政裁定書(shū)中，人民法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》的相關(guān)規(guī)定，認(rèn)定被告明光市國(guó)土資源局與第三人明光市天潤(rùn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司簽訂的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同為民事合同，不屬于行政審判權(quán)限范圍，裁定駁回原告余家洋的起訴。但人民法院裁判依據(jù)的這一司法解釋施行于2005年，2010年12月21日最高人民法院行政審判庭《關(guān)于拍賣(mài)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)土地行政主管部門(mén)與競(jìng)得人簽訂成交確認(rèn)書(shū)行為的性質(zhì)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)》規(guī)定：“土地行政主管部門(mén)通過(guò)拍賣(mài)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，與競(jìng)得人簽署成交確認(rèn)書(shū)的行為，屬于具體行政行為。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”，同時(shí)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的簽訂及履行過(guò)程充分體現(xiàn)了土地行政管理部門(mén)的行政特權(quán)，因此人民法院以國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同屬于民事合同作出駁回裁定的正確性值得商榷。

2.行政協(xié)議訴訟受案范圍的擴(kuò)大解釋?！缎姓V訟法》第12條第1款第11項(xiàng)規(guī)定了人民法院受理的行政協(xié)議訴訟的爭(zhēng)議事由，但這并不意味著行政協(xié)議訴訟的受案范圍僅限于行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議這四種情形，該條款第12項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”的規(guī)定即是對(duì)行政協(xié)議訴訟受案范圍的補(bǔ)充，因此人民法院審理行政協(xié)議訴訟案件時(shí)應(yīng)當(dāng)把握行政協(xié)議訴訟的本質(zhì)，而不能僅僅停留在法律規(guī)定的表面含義。例如，江蘇省漣水縣人民法院（2015）漣行初字第45號(hào)行政裁定書(shū)、陜西省西安市長(zhǎng)安區(qū)人民法院（2015）長(zhǎng)安行初字第00399號(hào)行政裁定書(shū)均依據(jù)《行政訴訟法》第12條第1款第11項(xiàng)之規(guī)定以原告請(qǐng)求確認(rèn)爭(zhēng)議行政協(xié)議無(wú)效或者部分無(wú)效不屬于人民法院行政案件受案范圍為由，裁定駁回原告的起訴?！缎姓V訟法》對(duì)行政協(xié)議訴訟爭(zhēng)議案由的規(guī)定屬于不完全列舉，并未囊括所有應(yīng)當(dāng)受理的情形。同時(shí)，《適用解釋》第15條第2款“原告請(qǐng)求解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，理由成立的，判決解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理”的規(guī)定亦間接將請(qǐng)求確認(rèn)協(xié)議無(wú)效納入行政協(xié)議訴訟的受案范圍，因此人民法院將行政協(xié)議訴訟受案范圍僅僅拘泥于《行政訴訟法》規(guī)定的上述4種情形不利于充分保障行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)其合理訴求。

（二）人民法院合法性審查原則的運(yùn)用是否正確

我國(guó)行政訴訟制度的一個(gè)明顯特征是人民法院對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查，[1]司法實(shí)踐中，人民法院審理行政協(xié)議訴訟案件時(shí)，需要對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政協(xié)議行為以及行政協(xié)議履行過(guò)程中的其他行政行為進(jìn)行合法性審查。但行政協(xié)議訴訟與一般行政訴訟不同，其兼具行政性與民事性，行政協(xié)議的簽訂、履行等環(huán)節(jié)都體現(xiàn)出合同雙方當(dāng)事人的意思自治，人民法院對(duì)此應(yīng)當(dāng)給予充分尊重，進(jìn)而保障行政協(xié)議行為的確定力。因此，人民法院審理行政協(xié)議訴訟案件時(shí)，其對(duì)合法性審查原則的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)集中在審查行政機(jī)關(guān)單方解除、變更行政協(xié)議這一更加具備行政特權(quán)屬性的行為上，這也應(yīng)是人民檢察院監(jiān)督的重點(diǎn)。因此，如果行政機(jī)關(guān)在無(wú)任何法律或事實(shí)依據(jù)的情況下，擅自變更解除行政協(xié)議，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)此作出撤銷或者確認(rèn)違法、無(wú)效并繼續(xù)履行的裁判，否則人民法院的審理或裁判可能存在錯(cuò)誤。譚玉勤與重慶市綦江區(qū)石角鎮(zhèn)政府行政合同爭(zhēng)議案中，譚玉勤與重慶市綦江區(qū)石角鎮(zhèn)政府簽訂了《農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾協(xié)議書(shū)》，但石角鎮(zhèn)政府在履行協(xié)議過(guò)程中，認(rèn)為協(xié)議簽訂的譚玉勤復(fù)墾面積存在錯(cuò)誤，而重新進(jìn)行了勘驗(yàn)丈量，并以此為依據(jù)結(jié)算譚玉勤土地復(fù)墾補(bǔ)償款，二審重慶市第五中級(jí)人民法院認(rèn)定其行為實(shí)質(zhì)上是單方變更其與譚玉勤簽訂的《農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾協(xié)議書(shū)》，并屬合法有效。本案中，人民法院審查石角鎮(zhèn)政府單方變更行政協(xié)議的行為時(shí)僅憑其重新勘驗(yàn)丈量的數(shù)據(jù)材料即認(rèn)定其變更行為的合法性，并沒(méi)有充分的法律、法規(guī)及協(xié)議條款等依據(jù)，該判決的正確性有待商榷。

（三）行政協(xié)議訴訟立案及舉證責(zé)任的適用是否合法

1.新《行政訴訟法》實(shí)施前后行政協(xié)議訴訟立案問(wèn)題。2004年最高人民法院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》中明確列明行政合同為可訴行政行為的一種，這一規(guī)定說(shuō)明行政協(xié)議在新《行政訴訟法》實(shí)施前就已經(jīng)被納入人民法院行政審判的范疇。因此，如果人民法院以新《行政訴訟法》尚未正式實(shí)施為由對(duì)有關(guān)行政協(xié)議訴訟案件裁定不予立案或者駁回起訴的，屬于適用法律錯(cuò)誤，人民檢察院應(yīng)當(dāng)予以糾正。

2.行政協(xié)議訴訟的舉證責(zé)任分配問(wèn)題。《行政訴訟法》第34條第1款規(guī)定“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”，據(jù)此可知行政訴訟實(shí)行舉證責(zé)任倒置，原告只在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件和行政賠償、補(bǔ)償案件中承擔(dān)部分舉證責(zé)任。行政協(xié)議訴訟兼具行政性與契約性，若固守舉證責(zé)任倒置原則，可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)議糾紛的有效審查，基于行政協(xié)議訴訟的特殊性，傳統(tǒng)行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置原則可以適當(dāng)放寬。例如，化美榮、唐勝喜訴泗陽(yáng)縣國(guó)有土地上房屋征收辦公室不履行行政合同一案中，案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)為原、被告雙方有無(wú)達(dá)成房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議，江蘇省宿遷市宿城區(qū)人民法院適用民事訴訟中的“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”規(guī)則，以原告未提供證據(jù)證明其與被告之間存在房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議為由，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求，這一判決并無(wú)不當(dāng)。人民檢察院對(duì)行政協(xié)議訴訟的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)法律，更應(yīng)靈活適用有關(guān)訴訟原理，對(duì)行政協(xié)議行為的合法性由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任，對(duì)協(xié)議中契約性的內(nèi)容，遵循“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的規(guī)則，合理分配雙方的舉證責(zé)任，正確監(jiān)督人民法院的裁判行為。

三、人民檢察院監(jiān)督行政協(xié)議訴訟調(diào)解書(shū)是否合法

《行政訴訟法》第60條第1款規(guī)定“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解”，調(diào)解不得損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。因此，人民法院審理行政協(xié)議訴訟案件能否適用調(diào)解原則，以及調(diào)解是否有損公共利益是人民檢察院監(jiān)督的重點(diǎn)。某市國(guó)土資源局與某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司國(guó)有土地使用權(quán)掛牌成交確認(rèn)書(shū)糾紛案中，人民法院通過(guò)調(diào)解方式支持國(guó)土資源局單方免除將近40萬(wàn)元滯納金，人民檢察院就此向人民法院提出檢察建議，認(rèn)為該調(diào)解書(shū)侵害了國(guó)家利益，應(yīng)屬無(wú)效。[2]對(duì)人民法院錯(cuò)誤使用調(diào)解方式結(jié)案、調(diào)解書(shū)違法或無(wú)效等情形，人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)提出抗訴、發(fā)出檢察建議等方式予以監(jiān)督糾正。

注釋：

[1]參見(jiàn)崔兆在：《公私利益的平衡：國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同糾紛公法救濟(jì)模式之構(gòu)建》，載《行政法學(xué)研究》2014年第3期。

[2]參見(jiàn)鄭春燕：《大陸行政合同的審查現(xiàn)狀與困境》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第11期。