羈押必要性審查工作機制試點探索

馬瑩瑩

摘要：羈押必要性審查制度是《刑事訴訟法》第93條賦予檢察機關(guān)的一項新職能，其重點在于解決捕后繼續(xù)羈押必要性問題。作為一項新生事物，司法實踐中應(yīng)如何貫徹執(zhí)行，審查主體、審查程序、審查方式、審查范圍以及審查后的跟蹤監(jiān)督等諸多工作制度的構(gòu)建，未來的完善方向，這是我們檢察機關(guān)面臨的一個長期的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：羈押必要性 審查 聽證

《刑事訴訟法》第93條規(guī)定確立了我國逮捕后羈押必要性審查制度的基礎(chǔ)和框架，明確賦予了檢察機關(guān)捕后羈押必要性審查和建議職能。該制度貫徹了無罪推定原則和人權(quán)保障理念，受到了廣泛關(guān)注。在該項制度中，檢察機關(guān)作為監(jiān)督主體，既有審查權(quán)，也有監(jiān)督建議權(quán)。為了更好地開展羈押必要性審查工作，最高人民檢察院出臺的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）第616-621條，從司法解釋的角度對這一制度作出了相對細(xì)化的規(guī)定，形成了這一制度的雛形。作為一項新生事物，司法實踐中如何貫徹執(zhí)行、如何進行審查、哪個部門進行審查比較好、審查的范圍如何、未來的發(fā)展方向，這是我們檢察機關(guān)面臨的一個新課題新任務(wù)?！缎淌略V訟法》實施后，各地檢察機關(guān)都進行了一些探索，取得了一些經(jīng)驗，本文擬結(jié)合蕪湖市羈押必要性審查工作實踐進行探討。

一、司法實踐中的羈押必要性審查制度

（一）關(guān)于審查主體

根據(jù)《刑事訴訟法》第93條的規(guī)定，人民檢察院是捕后羈押必要性審查的主體，但具體審查應(yīng)當(dāng)由人民檢察院內(nèi)部哪個部門負(fù)責(zé)具體實施，卻一直眾說紛紜。對此，《規(guī)則》第617條明確規(guī)定，偵查階段的羈押必要性審查由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)；審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負(fù)責(zé)；監(jiān)所檢察部門在監(jiān)所檢察中發(fā)現(xiàn)不需要羈押的，可以提出釋放犯罪嫌疑人或者變更強制措施的意見，報經(jīng)檢察長決定?！兑?guī)則》雖然明確規(guī)定了檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門、公訴部門、監(jiān)所檢察部門都有審查權(quán)，但在不同訴訟階段各部門之間的審查職責(zé)存在交叉，如在偵查階段，偵查監(jiān)督部門和監(jiān)所檢察部門都有審查權(quán)，這就可能會出現(xiàn)部門之間審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不利于檢察權(quán)的正確行使，更嚴(yán)重的是還有可能出現(xiàn)部門之間相互爭搶或相互推諉案件的問題，不利于羈押必要性審查工作的開展。

根據(jù)蕪湖市和全國其他省市兩年多來的羈押必要性審查工作司法實踐來看，各地檢察機關(guān)做法不一，有的是三個部門共同行使，有的確定由某一個部門行使，即使是確定某一個部門行使，也有所不同，有的是由公訴部門行使，有的是由監(jiān)所檢察部門行使。通過羈押必要性審查工作做的比較好檢察院的數(shù)字和效果反饋來看，如上海市人民檢察院和蕪湖市人民檢察院，這項工作歸口某一個部門辦理比較合理。在檢察機關(guān)內(nèi)部確定某一個部門行使羈押必要性審查權(quán)，有利于統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)和尺度的把握，同時還可以明確審查責(zé)任。但羈押必要性審查具體應(yīng)由哪個部門負(fù)責(zé)呢？三個部門負(fù)責(zé)都各有利弊，偵查監(jiān)督部門和公訴部門負(fù)責(zé)的有利條件在于熟悉案情，弊端就是難以保持客觀中立，訴訟職能與訴訟監(jiān)督職能混淆，不符合檢察職權(quán)的配置，且階段性受限，但是由監(jiān)所檢察部門負(fù)責(zé)捕后羈押必要性的審查工作，就完全不存在上述弊端了，相比偵監(jiān)部門和公訴部門總體來說是弊大于利的。由監(jiān)所檢察部門承擔(dān)這項職能更具有公正性和合理性，從實體上看，具有客觀中立的審查立場，有利于案件的公正處理，有利于統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，從程序上看，監(jiān)所檢察部門可以依據(jù)刑事訴訟規(guī)則的規(guī)定全程審查，有利于保持主體的統(tǒng)一，規(guī)范審查程序。至于有的學(xué)者提出的不足，即監(jiān)所檢察部門不參與辦案，對案件情況不了解，很難全面、準(zhǔn)確地對繼續(xù)羈押的必要性進行審查。這一點，完全可以通過適當(dāng)方式予以解決，監(jiān)所檢察部門可以通過獲取授權(quán)進入統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、向辦案機關(guān)了解案件進展情況、和被羈押的犯罪嫌疑人、被告人談話等方式全面了解案件情況?；诖?，蕪湖市人民檢察院在試點工作中就建立了由監(jiān)所檢察部門統(tǒng)一歸口辦理案件制度，形成以監(jiān)所檢察部門為主體，相關(guān)業(yè)務(wù)部門協(xié)作配合的羈押必要性審查案件辦理制度，取得了良好的工作實效。試點工作開展前后三個部門受理和監(jiān)所檢察部門一個部門受理，同期增長一倍多，成效明顯。

（二）關(guān)于審查程序的啟動

在試點工作中，我們制定了由案件管理部門統(tǒng)一受理登記制度，無論是在哪一個訴訟環(huán)節(jié)，還是哪一個業(yè)務(wù)部門，只要收到羈押必要性審查的案件材料，均轉(zhuǎn)交案件管理部門統(tǒng)一受案登記。案件管理部門登記后，再按照試點工作辦法規(guī)定的程序轉(zhuǎn)交本院監(jiān)所檢察部門審查處理。

關(guān)于犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或辯護人依法申請啟動羈押必要性審查程序，有一點需要說明，根據(jù)《刑事訴訟法》第95條規(guī)定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人有權(quán)向法院、檢察院、公安機關(guān)申請對被羈押的犯罪嫌疑人、被告人變更強制措施。辦案機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到申請后三日內(nèi)作出決定。不同意變更的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由。因此我們在試點工作辦法中也做了相應(yīng)規(guī)定了，在出現(xiàn)上述第95條規(guī)定的情況下，上述申請人員有權(quán)向檢察機關(guān)申請捕后羈押必要性審查?！兑?guī)則》第618條也正是這樣規(guī)定的：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人可以申請人民檢察院進行羈押必要性審查，申請時應(yīng)當(dāng)說明不適宜繼續(xù)羈押的理由，有相關(guān)證據(jù)或者其他材料的，應(yīng)當(dāng)提供?！边@也體現(xiàn)了羈押必要性審查的權(quán)利救濟彌補特征。

（三）關(guān)于審查的范圍

那些捕后案件應(yīng)當(dāng)或可以納入羈押必要性審查的范圍，這關(guān)系到犯罪嫌疑人、被告人的切身利益，關(guān)系到羈押必要性審查工作開展的效果如何。這一點，刑事訴訟法和刑事訴訟規(guī)則都沒有作出任何規(guī)。作為一項新生事物，作為一項新制度，只能依靠具體辦案部門在實踐中逐漸探索。但有一點應(yīng)該明確，考慮到現(xiàn)有的人力、物力等司法資源，考慮到現(xiàn)實的司法效率問題，考慮到確實需要進行幫助的犯罪嫌疑恩、被告人的合法權(quán)益，我們不可能對所有的捕后案件進行羈押必要性審查，只能對審查范圍作出一些限定，這些限定是否合理，還需要實踐檢驗。目前，我們應(yīng)在偵查監(jiān)督部門和公訴部門報送的材料中，有重點的選取一些案件進行羈押必要性審查，例如對雙方當(dāng)事人達成和解的交通肇事、故意傷害（輕傷）案件，數(shù)額不大、積極退賠退贓的盜竊案件，社會危險性較低且具備監(jiān)護條件的未成年人犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人患有嚴(yán)重疾病、生活不能自理的案件以及犯罪情節(jié)輕微、可能被判處緩刑等一些案件進行認(rèn)真審查。對于犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人提出申請或者看守所提出建議的案件，則不應(yīng)受這些范圍所限，都應(yīng)及時啟動羈押必要性審查程序，對犯罪嫌疑人、被告人是否需要繼續(xù)羈押進行審查。

（四）關(guān)于審查的方式

《規(guī)則》規(guī)定了羈押必要性審查的七種方式，我們的試點工作中增加了一種。從目前的司法實踐來看，審查主要是在以書面審查為主的情況下，必要時輔以言詞審查，因為對于案件情況已經(jīng)有專門的辦案機關(guān)、專門的辦案人員予以調(diào)查，羈押必要性審查工作只是對這些案件情況進行全面的了解，根據(jù)案件的最新變化情況，確定犯罪嫌疑人、被告人是否需要繼續(xù)羈押，是否需要提出變更強制措施建議。但無論是檢察機關(guān)依職權(quán)審查還是依申請審查，在羈押必要性審查過程中，都需要通過各種方式充分了解犯罪嫌疑人、被告人的現(xiàn)實情況，要充分重視聽取申請人意見、被害人意見和有關(guān)辦案機關(guān)的意見，對于分歧較大的案件，還應(yīng)公開聽取各方意見，確保審查過程的公正性。

為了切實提高羈押必要性審查案件的辦案質(zhì)量，為了提高羈押必要性審查工作的公開、公平和公正性，我們應(yīng)試著探索一些新的審查方式。蕪湖市人民檢察院在試點工作中就出臺了專門的聽證規(guī)則，建立了聽證制度，引入社會監(jiān)督，在社會上公開選聘委員，成立了聽證委員會，對一些重大復(fù)雜的、辦案機關(guān)存在不同意見的以及我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)公開聽證的案件以公開聽證形式，充分聽取案件當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬、辯護人，被害人，辦案單位（部門）、監(jiān)管部門以及犯罪嫌疑人、被告人所在地基層組等有關(guān)單位、人員意見，從而確定犯罪嫌疑人、被告人是否有繼續(xù)羈押的必要。試點工作中，共以聽證形式對28人進行羈押必要性審查。通過聽證制度，擴大了試點工作的影響力，保證了案件的公正辦理，并逐漸影響辦案人員“以捕代偵”“一押到底”的執(zhí)法觀念。這項制度得到了高檢院執(zhí)檢廳以及眾多法律專家學(xué)者的充分肯定，要求該院進一步完善，探索處一些可復(fù)制、可推廣的試點經(jīng)驗以便推廣。

在審查程序上，無論是檢察機關(guān)依職權(quán)審查還是依申請審查，羈押必要性案件審查要嚴(yán)格采取個案受理、立案，承辦人審查，部門集體討論，分管檢察長審批的程序辦理。通過這種分級審查程序，加強內(nèi)部的監(jiān)督制約，確保個案質(zhì)量，防止羈押必要性審查權(quán)得到濫用。

二、羈押必要性審查司法實踐中遇到的問題

（一）啟動方式的問題

關(guān)于羈押必要性審查制度，不要談犯罪嫌疑人和被告人，也不要談公安機關(guān)和審判機關(guān)，就是我們檢察機關(guān)自身，有的不負(fù)責(zé)羈押必要性審查職責(zé)的部門人員，對于這項工作都一知半解。所以《刑事訴訟法》剛剛實施時，很少有犯罪嫌疑人、被告人提出羈押必要性審查申請。羈押必要性審查程序的啟動，主要以檢察機關(guān)依職權(quán)主動啟動審查為主，且啟動建議的原因比較單一，多為發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人、被告人患有重大疾病應(yīng)當(dāng)啟動。去年以來，我們在試點工作中，就不斷擴大宣傳，依托駐所檢察力量，在向新入所在押人員發(fā)放入所權(quán)利義務(wù)告知書時，增加捕后羈押必要性審查告知內(nèi)容，使在押人員充分了解該項制度，充分保障在押人員知情權(quán)和不被羈押權(quán)，做到主動審查和被動審查并重。

（二）聽證制度中的問題

司法實踐中，檢察機關(guān)采用公開聽證方開展羈押必要性審查時，考慮到案件的公開、公正性和聽取意見的全面性，設(shè)置了公開聽取犯罪嫌疑人、被告人意見條款，但在現(xiàn)行法律框架下，在實踐中難以操作。聽證一般都在檢察機關(guān)內(nèi)部的辦案區(qū)進行，犯罪嫌疑人、被告人無法被帶出看守所參加聽證，即使是辦案機關(guān)，也只能在指認(rèn)現(xiàn)場和參加庭審情況下才能將其帶出看守所。如果在看守所內(nèi)舉行聽證，其他參加聽證的人員又無法進入。司法實踐中如何加以完善，值得我們深入思考。由于法律對這方面沒有規(guī)定，所以有的檢察院在審查時，如果采取聽證審查，只能依靠駐所檢察人員書面對犯罪嫌疑人、被告人征求意見。

（三）跟蹤考察制度中的問題

有的檢察院在制定跟蹤考察制度時，能考慮到借助司法行政機關(guān)的社區(qū)矯正平臺，依托基層組織對被變更強制措施的犯罪嫌疑人、被告人開展監(jiān)督，實踐效果很好。但是由于實踐經(jīng)驗不足，對于跟蹤考察的時間段的設(shè)置不太合理。檢察機關(guān)的跟蹤考察的重點應(yīng)當(dāng)是，犯罪嫌疑人、被告人被取保候?qū)徍?，能否一直遵守法律?guī)定，不妨礙訴訟活動的順利進行，直到法院審判結(jié)束，至于具體判決的執(zhí)行則不在我們的跟蹤考察范圍之內(nèi)。根據(jù)《刑事訴訟法》第93條的規(guī)定，我們就是對是否有繼續(xù)羈押的必要進行審查。如果犯罪嫌疑人、被告人被取保候?qū)徍竽芤恢弊袷胤梢?guī)定，隨傳隨到，按時出庭，沒有任何干擾訴訟的行為，就是沒有社會危險性，就是沒有繼續(xù)羈押的必要性。判決的結(jié)果可能要作為以后工作的參考，但是至于判決的結(jié)果執(zhí)行如何，則是其他的監(jiān)督范疇了。也有的學(xué)者和檢察工作者認(rèn)為，跟蹤考察制度根本沒有設(shè)置必要，他們認(rèn)為，檢察機關(guān)的羈押必要性審查只是針對審查當(dāng)時的案件情況，針對當(dāng)時的犯罪嫌疑人、被告人是否有繼續(xù)羈押的必要，只要我們當(dāng)時的審查合法、合理，依法實施，那么犯罪嫌疑人、被告人被改變強制措施后的行為則不在我們羈押必要性審查制度范圍內(nèi)了，否則辦案風(fēng)險成本太大，會極大的影響辦案人員的工作積極性。

（四）羈押必要性的審查標(biāo)準(zhǔn)問題

對于犯罪嫌疑人、被告人人身危險性、社會危害性的評估是一項綜合的系統(tǒng)工作，既有客觀方面，包括犯罪嫌疑人、被告人的行為是否查清嗎，其行為性質(zhì)、情節(jié)是否嚴(yán)重，是否有自首、立功情節(jié)，也有客觀方面，包括犯罪嫌疑人、被告人是否悔罪、羈押期間餓表現(xiàn)和思想動態(tài)如何等。案件情況隨時可能發(fā)生變化，是一個動態(tài)的過程，發(fā)生變化后犯罪嫌疑人、被告人是否具有社會危險性、是否會實施新的犯罪，被害人出于不理解是否會上訪，變更強制措施后是否能得到有效監(jiān)管，不僅審查的工作量非常大，而且涉及到辦案機關(guān)之間的溝通，法律和司法解釋對這方面也沒有具體規(guī)定，而且辦案人員之間對是否需要繼續(xù)羈押往往存在不同認(rèn)識，導(dǎo)致工作難度很大。實踐中，由于沒有規(guī)定具體的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可能會出現(xiàn)同一個案件，因為審查標(biāo)準(zhǔn)的不同而出現(xiàn)截然相反的審查結(jié)果。

三、今后的羈押必要性審查制度完善方向

（一）推進羈押必要性審查工作的歸口辦理

《刑事訴訟法》實施以來的司法實踐已經(jīng)表明，羈押必要性審查工作歸口辦理的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。只有歸口辦理，才能有效貫徹實施《刑事訴訟法》的規(guī)定，才能充分發(fā)揮檢察機關(guān)這項職能的監(jiān)督意義，才能確保這項檢察權(quán)的統(tǒng)一行使。至于歸口檢察機關(guān)哪個部門辦理，綜合偵查監(jiān)督部門、公訴部門、監(jiān)所檢察部門的羈押必要性審查工作利弊來看，應(yīng)當(dāng)歸口監(jiān)所檢察部門辦理，這一點兩年多來的司法實踐也用事實充分證明。只有歸口監(jiān)所檢察部門辦理，才能有效區(qū)分檢察機關(guān)的訴訟職能和訴訟監(jiān)督職能，充分發(fā)揮這項制度的真正意義。

（二）完善工作程序，擴大案件審查范圍

在目前的司法實踐中，雖然《規(guī)則》對檢察機關(guān)依職權(quán)啟動羈押必要性審查的范圍沒有作出限定，但各地檢察機關(guān)在具體工作中都自行設(shè)定一些審查范圍，既是出于對新生制度的尊重，也是出于節(jié)省司法資源的考慮?？赡懿皇浅鲇谒痉ㄕ叩谋疽?，但在實際上就造成一些應(yīng)當(dāng)納入審查范圍、沒有繼續(xù)羈押必要的犯罪嫌疑人、被告人被繼續(xù)羈押，不符合尊重和保障人權(quán)的司法理念。以某市開展羈押必要性審查工作實際數(shù)字來看，該市檢察機關(guān)開展羈押必要性審查的人數(shù)一直占同期捕后判處緩刑、拘役數(shù)的50%左右，這就說明，還有一半左右的犯罪嫌疑人、被告人也是不需要繼續(xù)羈押的，也需要我們開展羈押必要性審查。下一步，檢察機關(guān)應(yīng)繼續(xù)擴大審查范圍，真正體現(xiàn)出羈押必要性審查制度的公平和正義。

（三）完善聽證制度

公開聽證審查制度可以增強執(zhí)法的透明度和公正性，能夠有效維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，在今后的司法實踐中，羈押必要性審查制度應(yīng)當(dāng)在這方面加以加強和完善。一是通過公開聽證，可以有效防止司法腐敗和權(quán)力濫用，從而實現(xiàn)訴訟公正；二是通過公開聽證，審查機關(guān)可以廣泛聽取各方意見，有助于準(zhǔn)確作出是否提出變更強制措施建議的決定；三是通過公開聽證，能夠給辦案機關(guān)造成一定的壓力，促使其依法辦案，加快辦案進度，盡可能縮短羈押期限。？對于犯罪嫌疑人、被告人無法參加聽證發(fā)表意見的問題，將在不違反現(xiàn)有法律規(guī)定的前提下，可以探索開展羈押必要性聽證審查遠程視頻系統(tǒng)，使犯罪嫌疑人、被告人不出看守所也能參加聽證會，真正公開聽取其意見。

（四）盡快出臺統(tǒng)一詳細(xì)的羈押必要性審查標(biāo)準(zhǔn)

《規(guī)則》規(guī)定了八種可以釋放或者變更強制措施的情形，為羈押必要性審查提供了一定的參考標(biāo)準(zhǔn)。但羈押必要性審查有其自己的工作特點，也應(yīng)有其自己的審查標(biāo)準(zhǔn)。建議盡快修改刑事訴訟規(guī)則，出臺全國統(tǒng)一的、詳細(xì)的、操作性強的羈押必要性審查標(biāo)準(zhǔn)，這樣無論是從實體上還是程序上都有利于案件的公正辦理，有利于提高羈押必要性審查辦案質(zhì)量和效率。