國外城市群一體化發(fā)展的實踐成效與經(jīng)驗啟示

金世斌

摘要：改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市的集群化、一體化發(fā)展已成為城市發(fā)展的重要趨勢，呈現(xiàn)出一體化共生、網(wǎng)絡(luò)狀格局、嵌套式結(jié)構(gòu)等特征。從國外發(fā)達(dá)國家的實踐來看，推進(jìn)城市群一體化發(fā)展的主要做法有：完善基礎(chǔ)設(shè)施，密切城際聯(lián)系；推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化資源配置；注重規(guī)劃引導(dǎo)，強化城際對接。國外發(fā)達(dá)國家城市群一體化的生動實踐啟示我們，市場驅(qū)動是城市群一體化發(fā)展的邏輯起點，政府推動是城市群一體化發(fā)展的重要保障，社會聯(lián)動是城市群一體化發(fā)展的有力支撐。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.02.008

城市群是多城市聚集產(chǎn)生的形態(tài)，是城市發(fā)展到成熟階段的產(chǎn)物。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市的集群化、一體化發(fā)展已經(jīng)成為城市發(fā)展的重要趨勢。梳理國外發(fā)達(dá)國家城市群發(fā)展的成功經(jīng)驗，對于我國更好地推進(jìn)城市群一體化發(fā)展，有著十分重要的意義。

一、城市群一體化發(fā)展的階段與特征

（一）城市群一體化的基本概念

對城市群一體化的概念和內(nèi)涵，國內(nèi)學(xué)界目前尚沒有統(tǒng)一認(rèn)識。簡單地說，城市群一體化包括“城市群”和“一體化”兩個基本概念。所謂城市群，是指在一定的地域范圍內(nèi)，以單個或多個大城市為核心，借助現(xiàn)代的交通通訊網(wǎng)絡(luò)聚合而成的一個高密度、聯(lián)系緊密的城市空間。在這個城市空間里，既包括作為骨架的區(qū)域城鎮(zhèn)體系，又包含作為基質(zhì)的城市群腹地。[1]所謂一體化，是指原來互相獨立的地區(qū)，通過某種方式消除制度和體制障礙，逐步在同一體系下彼此包容、相互合作，實現(xiàn)共同利益最大化。因此，我們認(rèn)為，城市群一體化是指城市群內(nèi)部的各個城市，為了達(dá)成經(jīng)濟(jì)社會資源的優(yōu)化配置，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，不斷推進(jìn)資源共享、功能互補、治理協(xié)同、制度統(tǒng)一，進(jìn)而形成一種空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、城際分工協(xié)作的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局。城市群一體化，既是一種狀態(tài)，也是一個過程，核心是城市群內(nèi)部市場和政策的統(tǒng)一。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要各個城市政府和企業(yè)等微觀主體之間的協(xié)同合作。

（二）城市群一體化的發(fā)展階段

從西方城市的發(fā)展歷程來看，城市群一體化的形成大體可分為四個階段：第一階段，中心城市膨脹階段。在這個時期，獨立的地方性中心城市快速發(fā)展，原來在政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求下形成的小城鎮(zhèn)，逐步發(fā)展成為中小城市甚至較大城市。在聚集規(guī)律的作用下，中心城市對周邊地區(qū)具有較強的吸引力。第二階段，市區(qū)蔓生階段。中心城市膨脹的結(jié)果是邊緣距中心越來越遠(yuǎn)，內(nèi)聚力不斷衰減，在城市邊緣開始興起工業(yè)、教育、文化休閑和居住等邊緣聚集區(qū)，逐步形成一批衛(wèi)星城鎮(zhèn)。第三階段，城市群形成階段。隨著衛(wèi)星城鎮(zhèn)不斷發(fā)展壯大，成為具有相對獨立性質(zhì)又與母城保持方便聯(lián)系的中小城市，便形成了以大城市為中心的城市群。[2]第四階段，城市群一體化形成階段。隨著城市群內(nèi)各個城市邊界繼續(xù)向外擴(kuò)展，兩個或多個城市互相接近并逐漸融合，要素市場、產(chǎn)業(yè)政策和公共服務(wù)等不斷趨于統(tǒng)一，形成了一體化的城市空間組織形式。城市群一體化是城市發(fā)展的高級階段。

（三）城市群一體化的主要特征

城市群一體化是由多主體、多層次城市構(gòu)成的城市共同體，除了具有地域性、開放性、功能性等特征外，還具有以下突出特征：一是一體化共生。一體化共生是城市群一體化的目標(biāo)追求，這主要是基于兩個方面：一方面，城市群內(nèi)各個城市之間相互依存、相互合作，誰也離不開誰；另一方面，各個城市之間合作的結(jié)果是，一體化的整體利益大于各個局部利益的總和，體現(xiàn)了一體化共生的價值和意義。具體來說，一體化共生主要表現(xiàn)為要素市場和產(chǎn)品市場一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局一體化、基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理一體化、基本公共服務(wù)和社會管理一體化、制度架構(gòu)和政策措施一體化，等等。二是網(wǎng)絡(luò)狀格局。網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢在于具有開放性、適應(yīng)性和延展性，能不斷整合入新的節(jié)點，聯(lián)結(jié)成一個不斷擴(kuò)展的復(fù)雜有機(jī)整體。一體化城市群通過交通網(wǎng)絡(luò)、信息網(wǎng)絡(luò)、市場網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、人才網(wǎng)絡(luò)、政策網(wǎng)絡(luò)等，實現(xiàn)資源、信息、技術(shù)、人才等各類資源要素在區(qū)域內(nèi)的綜合集成與高效配置，不僅能夠最大限度避免由于中心城市規(guī)模過大而出現(xiàn)的種種“城市病”，而且能夠最大限度地共享發(fā)展機(jī)會和發(fā)展成果，有力推動區(qū)域一體化進(jìn)程，提升區(qū)域整體競爭力。三是嵌套式結(jié)構(gòu)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)的角度講，城市群是一個復(fù)雜的、多元的、多中心的大系統(tǒng)，是一個由小城鎮(zhèn)、小城市、大中城市、特大城市甚至超大城市等不同層次城市構(gòu)成的聯(lián)合體，這些不同層次的成員個體，既相對獨立又緊密聯(lián)系，呈現(xiàn)縱向嵌套的一體化空間結(jié)構(gòu)特征。也就是說，在城市群內(nèi)各種層次不同、大小不一的行政區(qū)域、經(jīng)濟(jì)區(qū)域、文化區(qū)域和功能區(qū)域，它們彼此聯(lián)動、相互嵌套，通過一體化的共識和行動，形成了一個具有更高能級與影響力的城市共同體。[3]

二、國外城市群一體化發(fā)展的做法與成效

目前，世界上城市群一體化比較成功的地區(qū)主要有，以波士頓、紐約和華盛頓為核心的美國東北部城市群，以芝加哥為核心的北美五大湖城市群，以東京為核心的從東京、橫濱到大阪的日本太平洋沿岸城市群，以倫敦為核心的從倫敦到曼徹斯特的英倫城市群，以巴黎、阿姆斯特丹為核心的歐洲西北部城市群等。從這些城市群發(fā)展的歷程來看，在一體化發(fā)展方面的主要做法有：

（一）完善基礎(chǔ)設(shè)施，密切城際聯(lián)系

交通運輸、通訊網(wǎng)絡(luò)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是商品流、人才流、資金流、信息流等不可或缺的物質(zhì)載體。其中，方便快捷的交通運輸網(wǎng)絡(luò)體系，是城市群一體化發(fā)展的重要前提和有力支撐?？梢哉f，城市群一體化首先是從交通一體化開始的，特別是以軌道交通、高速公路為標(biāo)志的現(xiàn)代交通運輸水平，決定了城市群一體化發(fā)展的速度和規(guī)模。以日本東京城市群為例，在其發(fā)展過程中，日本政府始終堅持“優(yōu)先公共交通”原則，十分重視綜合交通體系的建設(shè)。1925～2000年，東京都市圈歷經(jīng)9次軌道交通規(guī)劃，并通過政府頒布的“通勤五方向作戰(zhàn)計劃”和“新線、復(fù)線建設(shè)項目制度”（P線制度），以及允許東京都政府、私鐵企業(yè)共同參與修建東京區(qū)部地鐵等多項政策措施，使東京軌道交通進(jìn)入高速建設(shè)時期，有力促進(jìn)了都市圈內(nèi)各個城市的互動發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)后，東京以申辦2020年奧運會為契機(jī)，加強首都中央環(huán)狀線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解交通擁堵并滿足貨運需求，交通運輸服務(wù)體系進(jìn)一步優(yōu)化提升。目前，東京都市圈已形成位于4個不同圈層，由JR鐵路（原日本國鐵）、私鐵、地鐵和其他鐵路組成，總規(guī)模約為3 500公里的軌道交通運輸體系。東京都市圈軌道系統(tǒng)按照站間距離和運行速度，分為5個功能層次。其中，新干線主要承擔(dān)東京和南北主要城市間的中長距離高速城際運輸；城際列車和快速列車主要承擔(dān)都市圈范圍內(nèi)的核心城市和次級城市之間的快速運輸；普通列車每站皆停，主要承擔(dān)各個大站與就業(yè)中心和居住區(qū)之間的運輸；地鐵列車主要運營于中心城區(qū)；有軌電車主要服務(wù)于局部區(qū)域。[4]軌道交通較好滿足了東京都市圈高強度的出行需求，強烈支撐和推動了東京城市群一體化發(fā)展，不僅使本來荒蕪的山手地區(qū)變成了今日繁華的城市中心，還促進(jìn)了東京都市圈南部的神奈川縣、北部的埼玉縣、東部的千葉縣和東北方向的茨縣等地的工業(yè)化和城市化，有效支撐了東京都市圈的經(jīng)濟(jì)社會生活。[5]數(shù)據(jù)顯示，東京特別區(qū)鐵道分擔(dān)率高達(dá)48%（公交3%、自行車14%、徒步23%、汽車12%），地鐵和通勤鐵路成為東京核心區(qū)向外輻射的骨干線路。[6]

（二）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)化資源配置

產(chǎn)業(yè)分工產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚經(jīng)濟(jì)，帶來整體功能效應(yīng)，增強城市群的競爭優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。優(yōu)化資源配置，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局一體化，是城市群一體化的重要內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)布局一體化是指生產(chǎn)要素、主要產(chǎn)業(yè)在城市群內(nèi)各經(jīng)濟(jì)地域單元間的優(yōu)化組合，是城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有全局性和長遠(yuǎn)性的戰(zhàn)略問題。產(chǎn)業(yè)布局一體化要求按照群內(nèi)各經(jīng)濟(jì)地域單元自身資源條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，盡力規(guī)避劣勢，充分發(fā)揮優(yōu)勢，建立與其自身地方特征相匹配的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)空間錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補和產(chǎn)業(yè)集群化。[7]仍以日本東京城市群為例，第二次世界大戰(zhàn)后，環(huán)太平洋沿岸地區(qū)重點發(fā)展以石油化工和鋼鐵等重型化工業(yè)為主的臨海工業(yè)，為日本經(jīng)濟(jì)高速增長奠定了重要基礎(chǔ)，同時也帶來了大型制造業(yè)和城市人口過度集中等問題。為此，1962年日本政府通過的《工業(yè)布局限制法》限制企業(yè)在東京設(shè)廠，確定軌道沿線逐步發(fā)展以居住和工業(yè)為主的新興城市方針，同時在都市圈內(nèi)加速發(fā)展干線及市郊鐵路并進(jìn)一步通勤化，較好地推動了東京都市圈產(chǎn)業(yè)布局沿軌道向外擴(kuò)展，形成了沿交通干線分布的帶狀產(chǎn)業(yè)密集區(qū)。[8]1986年，日本政府在第四次首都基本計劃中進(jìn)一步提出培育“業(yè)務(wù)核都市”，即通過產(chǎn)業(yè)功能的集聚，在東京周邊縣市形成若干職住平衡、城市服務(wù)功能完善的自立型都市。東京通過對外遷工廠3年免征固定資產(chǎn)稅、禁止在都心三區(qū)大規(guī)模建廠等措施，加快發(fā)展高附加值、高生產(chǎn)率的服務(wù)業(yè)。在東京向服務(wù)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型的過程中，制造業(yè)快速向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，商業(yè)、房地產(chǎn)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)也不斷向周邊地區(qū)擴(kuò)散，既帶動了東京周邊地區(qū)的制造業(yè)發(fā)展，也推動了整個首都圈的服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2012年東京首都圈GDP中第三產(chǎn)業(yè)的比重達(dá)到了81.4%，其中服務(wù)業(yè)占到了首都圈生產(chǎn)總值的27.2%，城市產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。[9]東京都內(nèi)各區(qū)都發(fā)展了自己的專業(yè)化部門，并在各自專業(yè)領(lǐng)域構(gòu)建了關(guān)聯(lián)配套產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的高價值循環(huán)，并通過專業(yè)化分工協(xié)作形成了市場反應(yīng)靈敏、創(chuàng)意不斷涌現(xiàn)的知識密集產(chǎn)業(yè)集群，給東京及其大都市圈賦予了新的活力和競爭力。[10]再比如，美國東北部大西洋沿岸城市群一體化中，五大核心城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相互補充，集聚效應(yīng)較高，具有超強競爭力。紐約是該城市群的核心，是美國和國際大公司的總部集中地，是全美甚至全世界的金融中心，也是各種專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)構(gòu)的聚集地。費城是該城市群的第二大城市，重工業(yè)發(fā)達(dá)，是美國東海岸的煉油中心、鋼鐵、造船基地，完善的交通運輸體系使其成為城市群核心交通樞紐。波士頓是著名的文化中心，聞名世界的哈佛大學(xué)、麻省理工學(xué)院都在這里，以波士頓為中心的環(huán)形科技園區(qū)，是僅次于硅谷的全美微電子技術(shù)中心，是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚地。華盛頓是美國首都，是全國政治中心。巴爾的摩國防工業(yè)發(fā)達(dá)，也是南部衛(wèi)生服務(wù)基地。美國東北部大西洋沿岸城市群擁有多個港口，在一體化方面既各有定位、又相互補充，紐約港是商港，以集裝箱運輸為主；費城港主要從事近海貨運；巴爾的摩港是礦石、煤和谷物轉(zhuǎn)運港；波士頓港是轉(zhuǎn)運地方產(chǎn)品為主的商港。從上可以看出，在城市群一體化發(fā)展過程中，各個城市都有自己的特殊職能，都有占優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)部門，彼此之間相互滲透融合，生產(chǎn)要素在城市群中充分流動。[11]

（三）注重規(guī)劃引導(dǎo)，強化城際對接

無論是城市之間的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，還是一體化的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，都離不開強有力的戰(zhàn)略規(guī)劃指引，以維持整個城市群發(fā)展的一致性和協(xié)調(diào)性。以巴黎為例，早在19世紀(jì)初巴黎就已發(fā)展成為世界貿(mào)易和金融中心，但大規(guī)模的工業(yè)和人口在城區(qū)過度集中，引發(fā)交通擁堵、環(huán)境污染、住房短缺等問題。為改變核心城市過度聚集的局面，政府展開了積極的規(guī)劃干預(yù)，把城市發(fā)展規(guī)劃調(diào)整作為保持巴黎國際城市地位的有效措施之一。1934年，“巴黎國土開發(fā)計劃”提出了跨行政區(qū)域的大巴黎地區(qū)規(guī)劃，目標(biāo)是限制巴黎惡性膨脹，更好美化城市。1958年政府在巴黎近郊拉德方斯建設(shè)新商務(wù)區(qū)，分擔(dān)主城區(qū)的娛樂、居住功能。1960年，《巴黎地區(qū)總體布局規(guī)劃》提出劃定4個近郊城市，建成“多中心巴黎”，重新整合無序蔓延的城市化空間。1965年和1976年的《巴黎地區(qū)城市發(fā)展與管理總體規(guī)劃》主張沿交通干線開發(fā)8座新城，形成若干發(fā)展軸線。1994年，在巴黎大區(qū)總體規(guī)劃以及整治計劃的引導(dǎo)下，劃分出建成空間、農(nóng)業(yè)空間和自然空間，強調(diào)3類空間協(xié)調(diào)發(fā)展。[12]2000年“大巴黎交通出行規(guī)劃”提出，通過建設(shè)城市副中心、外遷部分機(jī)構(gòu)等措施，分散中心區(qū)功能和交通壓力。2007年，“大巴黎計劃”提出著重解決交通運輸、古建筑保護(hù)和高耗能舊工業(yè)退化等問題，著力建設(shè)“可持續(xù)發(fā)展、具有國際競爭力、不再有郊區(qū)的綠色環(huán)保大都市”。[13]在城市群一體化發(fā)展方面，日本也高度重視規(guī)劃引領(lǐng)，先后進(jìn)行了五輪首都圈規(guī)劃。1958年的第一次規(guī)劃，限制東京都無度擴(kuò)張，將首都圈的范圍由東京為中心半徑50公里擴(kuò)大到100公里。1968年的第2次規(guī)劃，提出強化都心區(qū)中樞性商務(wù)及管理功能，對周邊地區(qū)實施積極的引導(dǎo)開發(fā)。1976年的第三次規(guī)劃，強調(diào)把中心區(qū)的部分中樞性職能，分散到周邊地區(qū)的“商務(wù)核心城市”。1986年的第四次規(guī)劃，提出建設(shè)具有多個核心和圈層的“多中心、多圈層”區(qū)域結(jié)構(gòu)及自立都市圈。1999年的第五次規(guī)劃，明確把首都圈建成具有經(jīng)濟(jì)活力、充滿個性與環(huán)境共生的區(qū)域，形成自立、互補、高密度的“分散型網(wǎng)絡(luò)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)”。從這五輪次的規(guī)劃可以看出，每一次規(guī)劃核心目標(biāo)都是致力于解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中的空間結(jié)構(gòu)、功能布局和因人口、資源和城市功能過度密集所引發(fā)的各類區(qū)域性問題，提升一體化發(fā)展的質(zhì)量和水平。[14]再以紐約城市群為例，1921年，該市頒布第一部區(qū)域規(guī)劃，提出加強CBD建設(shè)，推進(jìn)城市“再中心化”，著力解決城市無序發(fā)展問題。1968年，紐約制定了第二部區(qū)域規(guī)劃，提出抑制城市蔓延、中心再聚集、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展目標(biāo)，規(guī)劃建設(shè)多中心城市。1996年，紐約制定了第三部區(qū)域規(guī)劃，主要目標(biāo)轉(zhuǎn)向重新強化紐約的中心地位，推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，提高紐約集中全球資本的能力。2002年，“紐約市戰(zhàn)略規(guī)劃”明確，加強紐約與其他世界級區(qū)域之間的聯(lián)系，將紐約建設(shè)成為一個充滿機(jī)遇的世界城市和可持續(xù)發(fā)展的城市。2007年，“紐約市城市總體規(guī)劃”提出，致力于改善交通擁堵，提高空氣質(zhì)量和節(jié)能減排，建設(shè)一個更綠色、更繁榮的紐約。[15]這些規(guī)劃的制定和實施，對于推進(jìn)城市群一體化指明了發(fā)展方向，有效發(fā)揮了積極的引領(lǐng)和調(diào)控作用。

三、國外城市群一體化發(fā)展的經(jīng)驗與啟示

作為城市空間的一種重要組織形式，城市群一體化有利于解決行政區(qū)劃造成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系松散、產(chǎn)業(yè)分工不合理、公共治理缺乏整體性等問題。當(dāng)前，我國已進(jìn)入工業(yè)化、信息化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化融合發(fā)展的關(guān)鍵時期，城市群越來越顯示出其特殊的整合力。但由于諸多要素的制約，我國城市群在發(fā)展進(jìn)程中也存在一些不足，包括：一體化程度偏低，缺乏城市間的合作和分工；行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)明顯，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，無序競爭現(xiàn)象突出；生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)艱巨，聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制尚不健全；基本公共服務(wù)供給不足，地區(qū)之間、群體之間制度和標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一；社會和民間團(tuán)體力量薄弱，市場機(jī)制不夠健全，等等。國外發(fā)達(dá)國家城市群一體化的生動實踐，對于我國有序推進(jìn)城市群一體化發(fā)展有著重要啟示。

（一）市場驅(qū)動是城市群一體化發(fā)展的邏輯起點

城市群一體化是城市發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。城市群一體化的實質(zhì)，就是在合理分工和充分協(xié)作的基礎(chǔ)上形成區(qū)域共同利益，并實現(xiàn)區(qū)域共同利益的最大化。這種共同利益的形成和實現(xiàn)，歸根結(jié)底主要還是依賴于市場機(jī)制，是市場力量最終決定了資源要素的流向以及在特定地域上的集聚，并由此引發(fā)了人口的空間集聚，這些都構(gòu)成了城市群一體化發(fā)展的前提條件和重要內(nèi)容。從國外發(fā)達(dá)國家城市群一體化的實踐來看，無論是城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是人口聚集流動，都是在市場機(jī)制的作用下，有序地在城市群內(nèi)的中心城市與周圍區(qū)域之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移。我們知道，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場對經(jīng)濟(jì)社會資源的優(yōu)化配置起著決定性作用，沒有一體化的市場，只會割裂城市之間的相互聯(lián)系，阻礙城市群一體化發(fā)展。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和經(jīng)濟(jì)全球化的今天，某一區(qū)域的市場不是封閉的，總是在更大區(qū)域范圍內(nèi)形成開放的區(qū)域市場，這一開放性使得城市與城市之間不斷進(jìn)行著人流、物流、技術(shù)流、信息流和資金流的交換，進(jìn)而形成了一體化的要素市場體系，促進(jìn)了城市之間的分工合作和深度融合，驅(qū)動著城市群向一體化方向發(fā)展。需要指出的是，在城市群一體化的不同發(fā)展階段，市場的作用力也有所差異。在城市群一體化的初級階段，集聚是主要驅(qū)動力；在城市群一體化的高級階段，擴(kuò)散則是主要驅(qū)動力。正是通過城市群內(nèi)部的不同等級城市的集聚和擴(kuò)散作用，把城市群內(nèi)各城市緊密地聯(lián)系在一起，構(gòu)成了合理的城市發(fā)展體系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、技術(shù)擴(kuò)散體系、市場組合體系和功能分布體系。[16]反之，如果市場條件尚不成熟，違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，人為地強行推進(jìn)城市群一體化發(fā)展，不僅勞而無功，甚至?xí)璧K城市化進(jìn)程。

（二）政府推動是城市群一體化發(fā)展的重要保障

城市群一體化在空間上要求區(qū)域內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施具有連續(xù)性，產(chǎn)業(yè)具有互補性，資源利用和環(huán)境保護(hù)具有協(xié)調(diào)性。由于城市群內(nèi)各個城市均有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在沖動，高漲的投資熱情和無力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在不同程度上導(dǎo)致了重復(fù)建設(shè)和惡性競爭，從而削弱了區(qū)域整體競爭力。[17]作為城市規(guī)劃、城市管理以及基礎(chǔ)設(shè)施供給的主體，政府這只“有形的手”，應(yīng)該在最高層次上尋求城市群一體化問題的解決之道，對城市群空間擴(kuò)展發(fā)揮關(guān)鍵性的“舵手”作用。因此，在城市群一體化發(fā)展過程中，需要由政府對城市群一體化發(fā)展的方向和目標(biāo)進(jìn)行合理規(guī)劃，由政府來提供標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、數(shù)量充足的公共產(chǎn)品，以及對城市群一體化進(jìn)行必要的管理和經(jīng)營。如果沒有政府行政、經(jīng)濟(jì)、法律等支撐體系作保障，沒有政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，城市群的一體化發(fā)展將會受到很大制約。一般而言，政府主要通過引導(dǎo)和強制兩種方式，對城市群的空間擴(kuò)展和一體化進(jìn)程進(jìn)行不同程度的干預(yù)。政府引導(dǎo)策略主要體現(xiàn)在政府通過制定相關(guān)政策、供給基礎(chǔ)設(shè)施、建立協(xié)調(diào)機(jī)制、培養(yǎng)專業(yè)人才等方式改革和完善投資環(huán)境，提高經(jīng)濟(jì)要素配置效率，促進(jìn)城市群和城市群一體化發(fā)展。[18]實行引導(dǎo)性行為的政府主體包括城市群內(nèi)所有的城市政府，實施的政策工具主要有空間規(guī)劃、土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。政府強制行為主要有：制定城市發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)，設(shè)立或撤銷某個城市，調(diào)整城市行政層級或行政區(qū)劃范圍，限制外來人口大規(guī)模涌入（如中國的戶籍制度），等等。實行強制性行為的政府主體不僅包括城市群內(nèi)所有城市政府，而且更多地是上級政府或中央政府，以及具有官方性質(zhì)的社會組織機(jī)構(gòu)。[19]

（三）社會聯(lián)動是城市群一體化發(fā)展的有力支撐

城市群一體化涉及政府、企業(yè)、社會公眾等多元利益群體，他們的利益訴求既有重疊又有沖突，能否通過對話協(xié)商達(dá)成共識對一體化發(fā)展至關(guān)重要。構(gòu)建多利益群體廣泛參與的垂直管理與水平治理相結(jié)合的矩陣式區(qū)域治理網(wǎng)絡(luò)，將有效提高效率與公平，彌補“市場失靈”和“政府失靈”的不足。讓政府、市場、社會各居其位、各得其所，正是治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。美國紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（Regional Plan Association， RPA）作為一個非官方的非營利組織，是民間組織參與城市治理、推動城市群一體化發(fā)展的典范。RPA的主要職責(zé)是針對大紐約都市區(qū)的發(fā)展，制定跨行政邊界的綜合規(guī)劃，先后于1929年、1968年和1996年發(fā)表了對紐約大都市地區(qū)的規(guī)劃研究成果，并鼓勵政府與私人組織合作，推動規(guī)劃實施，影響力不斷提升，有力促進(jìn)了紐約城市群的一體化發(fā)展①。即使在日本高度集權(quán)的行政管理體制下，東京都市圈內(nèi)各地方自治體之間仍探索了一些區(qū)域性協(xié)作機(jī)制，保證了處理具體區(qū)域問題的針對性和靈活性。其中，既有以解決專業(yè)性問題為導(dǎo)向的區(qū)域協(xié)議會，如東京都市圈交通規(guī)劃協(xié)議會等；也有各地方自治體首腦自發(fā)組成的聯(lián)席會議，如關(guān)東地方行政聯(lián)席會議、七都縣首腦會議、首都圈港灣合作推進(jìn)協(xié)議會等。這些自下而上、非正式的協(xié)調(diào)機(jī)制，成為中央政府主導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的有益補充。[20]相反，自上而下的行政命令方式并不能保證都市圈各方利益的表達(dá)，日本國土交通廳在1974～2004年間的自上而下命令式的規(guī)劃，引起了東京與中央政府的利益沖突，最終導(dǎo)致規(guī)劃失敗，這也從反面印證了必須通過建議協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)商分工與利益分配。[21]鑒于目前中國城市群一體化發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，絕大部分還只是規(guī)劃技術(shù)人員、專家和中央政府之間的一種精英決策，這種脫離“公共領(lǐng)域”、不具備“社會共識”基礎(chǔ)的空間發(fā)展戰(zhàn)略，因而常無法真正發(fā)揮其作為城市長期發(fā)展框架的指導(dǎo)作用。[22]

注釋：

①2013年4月19日，RPA宣布啟動紐約大都市地區(qū)第四次規(guī)劃，為接下來的25年地區(qū)增長和管理提供策略。目前第四次區(qū)域規(guī)劃編制工作正在進(jìn)展當(dāng)中。

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■責(zé)任編輯：張 煒