關(guān)于地方立法碎片化現(xiàn)象的思考

郝永偉

地方立法碎片化和集約化的問題，是地方立法工作中一個十分重要的立法技術(shù)問題，直接決定著地方立法的質(zhì)量。特別是在立法法修改后新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的立法工作中，應(yīng)該對立法碎片化現(xiàn)象高度重視，盡量防止和避免碎片化立法現(xiàn)象，提高地方立法的科學(xué)化水平。

一、地方立法實務(wù)中碎片化現(xiàn)象的困惑

在地方立法工作中，不可避免地遇到關(guān)于碎片化立法和集約化立法的立法思路分歧，特別是在立法計劃和立法規(guī)劃的編制工作中尤為突出。例如，許多設(shè)區(qū)的市制定出臺了城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例，在未來的年度立法計劃和五年立法規(guī)劃建議項目中，有關(guān)部門提出了城鎮(zhèn)戶外廣告管理條例、城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場管理條例、城區(qū)綠地廣場管理條例、校園和醫(yī)院周邊環(huán)境管理條例、城區(qū)垃圾管理條例等立法建議項目。這些立法項目基本上都是城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例已經(jīng)涵蓋的內(nèi)容，要想再做細某一方面，單獨立法也可以，但是不可避免地要與城鎮(zhèn)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例的有關(guān)內(nèi)容重復(fù)。再比如，一些設(shè)區(qū)的市旅游主管部門提報了制定旅游管理條例的立法建議項目，規(guī)范旅游管理工作。但是目前對旅游場所管理的碎片化比較突出：風(fēng)景名勝區(qū)屬于住建部門管理，文物場所屬于文物部門管理，宗教場所屬于民族宗教部門管理，森林和濕地屬于林業(yè)部門管理，地質(zhì)公園屬于國土部門管理。旅游管理條例的規(guī)范對象到底是什么，范圍有多大，值得進一步研究探討。于是出現(xiàn)了兩種截然不同的立法思路，一種是“拉山頭”的立法思路，將各方面與旅游管理相關(guān)的內(nèi)容進行整合集中，制定單獨的旅游管理條例；一種是“摻沙子”的立法思路，將關(guān)于旅游管理的規(guī)范分散到其他法規(guī)中，作為其他法規(guī)的一條或者幾條內(nèi)容。養(yǎng)犬管理條例的立法工作也面臨同樣的困惑。養(yǎng)犬管理職能部門主要涉及公安、城管、畜牧獸醫(yī)等部門，但是起草部門難以確定，在這種情況下就出現(xiàn)了兩種立法思路。一種思路是將養(yǎng)犬管理立法碎片化，公安部門起草養(yǎng)犬安全管理條例、城管部門起草養(yǎng)犬環(huán)境衛(wèi)生管理條例、畜牧獸醫(yī)部門起草養(yǎng)犬免疫管理條例；一種思路是成立跨部門的專項立法起草小組，從人大常委會法工委、政府法制辦、公安、城管、畜牧獸醫(yī)等單位抽調(diào)人員組成，專門開展養(yǎng)犬管理條例的法規(guī)起草工作。以上這些現(xiàn)象，都是在地方立法實務(wù)中關(guān)于立法碎片化和立法集約化兩種立法思路的分歧，兩種立法思路的取舍直接影響著立法工作的質(zhì)量和效率。如何取舍，如何把握，是目前急需立法學(xué)界認(rèn)真研究的重大課題，這一課題的研究成果對立法理論和立法實踐極具指導(dǎo)意義。

二、地方立法碎片化的類型

根據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)不同，可以對立法碎片化現(xiàn)象進行許多種不同的分類。根據(jù)地方立法實踐的需要，可以對地方立法碎片化進行以下兩種分類。

根據(jù)碎片的大小，可以把地方立法碎片劃分為綜合性法規(guī)與單項法規(guī)的碎片、單項法規(guī)與分散在其他法規(guī)的條款的碎片兩種類型。碎片是個相對的概念，某件地方性法規(guī)相對上位法可能是碎片，單項地方性法規(guī)相對于綜合地方性法規(guī)可能是碎片，分散在其他法規(guī)的相關(guān)條款相對于有關(guān)單項法規(guī)可能是碎片。比如，相對于城市建設(shè)立法，城市空間建設(shè)立法、城市地面建設(shè)立法、城市地下管網(wǎng)建設(shè)立法等就可能是碎片。相對于城市管理立法，城市容貌管理立法、城市環(huán)境衛(wèi)生管理立法、城市公用設(shè)施管理立法等就可能是碎片。這種分類的意義在于如何科學(xué)把握法規(guī)的涵蓋范圍，做到既不能太大，也不能太小。如果制定的法規(guī)涵蓋范圍太小，就屬于典型的立法碎片化現(xiàn)象。

根據(jù)碎片的功能，可以把地方立法碎片劃分為橫向碎片化、縱向碎片化、階段（切斷）碎片化三種類型。橫向碎片化，就是塊塊太多，某一管理對象或者領(lǐng)域被分割成若干塊，分別由不同的法規(guī)予以管理和規(guī)范。這種現(xiàn)象和“九個大蓋帽管理一個破草帽”是一個道理?？v向碎片化，就是條條太多，多個管理系統(tǒng)分別制定各自法規(guī)對一種社會關(guān)系進行調(diào)整。比如種子管理，農(nóng)業(yè)部門制定農(nóng)作物種子管理條例，林業(yè)部門制定苗木種子管理條例，就屬于這種類型。階段（切斷）碎片化，就是將一種社會管理對象的形成過程分為幾個階段分別制定法規(guī)實施管理，比如城市的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)先規(guī)劃、再建設(shè)、再管理，有的設(shè)區(qū)的市就制定了城市規(guī)劃條例，還準(zhǔn)備制定城市建設(shè)條例，再制定城市管理條例等，將規(guī)劃、建設(shè)、管理三個階段分開立法。

三、地方立法碎片化的動力

一是上級關(guān)于地方立法工作的要求。上級要求地方立法要有特色、可操作，成熟一個立一個，成熟幾條立幾條，能立幾條立幾條，不求大而全，不求體系完美，追求實用管用。地方立法機關(guān)要達到這樣的要求，在立法項目的確定、立法內(nèi)容的選擇上難免會出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。

二是地方立法工作的實際需要。地方立法層級較低，基本上是補充立法和實施立法，主要是細化上位法的規(guī)定，承接頂層制度設(shè)計和上層制度設(shè)計，達到制度落地的目的。就是在地方創(chuàng)制性立法中，也主要突出實用性、地方性。由于地方立法的衡量標(biāo)準(zhǔn)是管用實用，大而全、原則性強、綜合性的法規(guī)一般達不到這樣的效果，因此地方立法也比較傾向于碎片化立法。另外，在地方的補充立法和實施立法中，需要依據(jù)上位法的規(guī)定。如果上位法修改，地方立法的相關(guān)內(nèi)容與上位法新的內(nèi)容相抵觸，地方立法就必須修改。如果地方性法規(guī)的綜合性強，依據(jù)的上位法的數(shù)量和內(nèi)容必定增多，就會增加地方立法的修改機率，不利于地方立法的穩(wěn)定性。出于這種考慮，地方立法中一般不傾向一部法規(guī)依據(jù)數(shù)量過多的上位法。

四、地方立法碎片化的評價

在我國現(xiàn)階段的立法中，立法碎片化在中央立法和地方立法中均存在。比如，民法立法就存在立法碎片化現(xiàn)象?？偟膩碚f，在地方立法中，立法碎片化現(xiàn)象比較突出，這和地方立法的層級較低、立法追求實用、立法突出地方特色等方面有關(guān)。

地方立法碎片化有利有弊。立法碎片化容易導(dǎo)致地方立法多而雜，易產(chǎn)生橫向沖突，易產(chǎn)生重復(fù)，導(dǎo)致立法資源的浪費。但是，立法碎片化可以在立法中從小處入手，把某一個領(lǐng)域的管理規(guī)范做細做精做具體，這樣的法規(guī)實用、可操作、有特色。導(dǎo)致立法碎片化的原因有許多，有客觀原因，也有主觀原因。有些碎片化是立法工作的實際需要，有些碎片化是立法技術(shù)不高導(dǎo)致人為割裂法律規(guī)范的整體性，有些碎片化是部門職責(zé)界定不清的結(jié)果。因此，應(yīng)當(dāng)理性地分析立法碎片化現(xiàn)象，把立法碎片化作為一個中性詞來對待、研究，不褒不貶。但是，有一點應(yīng)當(dāng)明確，立法碎片化不符合立法科學(xué)化的要求，應(yīng)當(dāng)在立法實踐中高度重視，盡量避免。

五、碎片立法科學(xué)化的路徑

地方立法碎片化不符合立法科學(xué)化的要求，必須高度重視，采取有力措施加以預(yù)防和避免，不斷提高地方立法科學(xué)化水平。

第一，科學(xué)確定立法項目。在立法規(guī)劃和立法計劃的編制中，要深入調(diào)研立法項目，科學(xué)論證項目邊界，準(zhǔn)確把握法規(guī)大小的度，盡可能做到科學(xué)界定立法范圍，使法規(guī)既不能太單薄，也不能太宏觀，實現(xiàn)立管用之法的目的。

第二，完善立法起草機制。為了避免管理部門職權(quán)碎片化導(dǎo)致立法碎片化現(xiàn)象，法規(guī)草案起草工作應(yīng)當(dāng)建立立法項目部制度，成立跨部門的專門起草班子承辦立法項目的起草。起草班子由人大常委會法工委、政府法制辦、有關(guān)人大專門委員會、有關(guān)政府部門、法學(xué)和業(yè)務(wù)專家學(xué)者等方面的人員組成。人大在起草工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，把握立法項目起草工作的進度和重大制度的論證設(shè)計，提高法規(guī)草案的起草質(zhì)量。

第三，合理規(guī)定法規(guī)內(nèi)容。在法規(guī)起草和審議時，要科學(xué)整合“條塊”，每個條款都要深思熟慮，認(rèn)真分析論證，做到涵蓋適中、不留空檔、能夠執(zhí)行、操作性強。

第四，適時進行法規(guī)編纂。在地方性法規(guī)存量達到一定規(guī)模后，要定期開展立法評估，科學(xué)整合立法內(nèi)容，開展法規(guī)編纂工作，把相近相關(guān)聯(lián)的成熟的碎片法規(guī)加以整合，形成新的實用性強的較宏觀的法規(guī)。

（作者單位：山東省濟寧市人大常委會法工委）