解密中央追逃辦

霍思伊

中央追逃辦的工作機制是協(xié)調(diào)，這不僅包括與國內(nèi)相關(guān)部門以及中央和地方的協(xié)調(diào)，還包括克服法律規(guī)定不同等障礙性因素，與相關(guān)的國家協(xié)調(diào)。而中國在國際追逃追贓文件制定方面所起的引領(lǐng)作用，有利于為這一工作打開局面。

2016年11月15日凌晨，載著楊秀珠的AA263次航班順利從美國起飛。

聽到這個消息，在中紀委的一個辦公區(qū)內(nèi)，很多人輕吁了一口氣，擊掌相慶。在他們辦公室的墻上，掛著“天網(wǎng)”宣傳牌，仿佛是他們頭頂懸著的巨大時鐘。

閆永明回國投案自首

這里是中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國際追逃追贓工作辦公室（簡稱“中央追逃辦”）。

中央追逃辦成立于2014年6月，由中央紀委、最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部和人民銀行等八個成員單位組成。具體的工作，由中央紀委國際合作局承擔(dān)。

成立

2005年，新西蘭，聚德軒。

劉陽低調(diào)地坐在角落里，對正在進行的政治募捐已經(jīng)習(xí)以為常。他穿著筆挺的西裝，面色從容，領(lǐng)帶嚴絲合縫地貼著襯衫。

劉陽是聚德軒的主人。在《新西蘭先驅(qū)報》的報道中，劉陽被描述為一個富有、紳士、對參與政治運動滿懷熱情的中國富商。他在新西蘭當?shù)仡H有名望，行事高調(diào)。

劉陽先后購下位于奧克蘭市中心大都市酒店頂層的一半房產(chǎn)，價值240萬新元（約1080萬人民幣）。法拉利、保時捷、賓利和寶馬，是他出行的常用標配。他曾連續(xù)豪賭15個小時，一次下注額就高達10萬新元（約45萬人民幣）。他與新西蘭政府高層也過往甚密。

在2005年新西蘭大選前，劉陽曾分別向工黨和國家黨的候選人捐助5000新元（約2.3萬人民幣）。他的餐館聚德軒，常被議員們用作募捐的場所，黨派人士都是這里的?？?。

2008年，在三名國會議員的支持下，劉陽獲準入籍新西蘭。然而，該國審計總長公署2013年發(fā)表報告，批評時任移民副部長瓊斯批準閆永明（劉陽在新西蘭的另一個名字）成為公民。該報告稱，該移民部副部長批準閆永明入籍新西蘭，是一個“草率”的決定。

新西蘭內(nèi)政部也一直在調(diào)查劉陽使用過的不同姓名，而中國人更熟悉他的另一個名字——閆永明，他也被稱為“中國偉哥之父”。

2001年，閆永明辭去通化金馬藥業(yè)集團董事長一職，后攜巨款逃至澳大利亞、新西蘭等國。2002年4月，吉林省公安廳對閆永明以涉嫌職務(wù)侵占罪進行立案。

2013年，新西蘭向中國反映閆永明案的情況，引起中方重視。據(jù)新西蘭媒體報道，共有三位新西蘭部長卷入了閆永明移民欺詐案。

事實上，閆永明事件是中央追逃辦成立的一個引子。而從大的背景來說，中共十八大以來不斷加強的反腐敗力度，使得負責(zé)國際追逃追贓工作專門機構(gòu)的成立，勢在必行。

2014年伊始，中紀委書記王岐山多次在講話中強調(diào)，反腐敗工作，治標的同時也要治本，并表示“要加大治本的力度”。反腐專家李永忠分析指出，這種表述上的變化，說明中國的反腐，由治標逐漸走向標本兼治。

中央追逃辦相關(guān)工作人員說，在國際追逃追贓方面，所謂標本兼治，就是要追回外逃人員，堵塞外逃渠道，而這些都需要不同部門之間的協(xié)作配合，需要建立一個可以統(tǒng)籌各部門資源的協(xié)調(diào)機制，使各部門之間實現(xiàn)高效的信息共享。

付耀波和張清曌

2014年初，在第十八屆中央紀委第三次全會上，中共中央總書記習(xí)近平就加強海外追逃追贓工作進行強調(diào)，他說，“國際追逃工作要好好抓一抓，各有關(guān)部門要加大交涉力度，不能讓外國成為一些腐敗分子的‘避罪天堂，腐敗分子即使逃到天涯海角，也要把他們追回來繩之以法，五年、十年、二十年都要追，要切斷腐敗分子的后路?！?/p>

2014年6月，中央反腐敗協(xié)調(diào)小組成立國際追逃追贓工作辦公室。中紀委在機構(gòu)改革中，把預(yù)防腐敗室、外事局整合為國際合作局，承擔(dān)中央追逃辦的具體工作。

而在地方層面，成立省級、地市甚至部分縣級追逃辦，從中央到地方建立起一套完整的追逃追贓協(xié)調(diào)機制。據(jù)《人民日報》報道，截至2015年4月底，全國31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團都已成立了省一級追逃辦，成員單位一般有6到12家。

中央追逃辦的主要職責(zé)有以下幾項：研究提出反腐敗追逃追贓政策建議和工作計劃，協(xié)調(diào)安排國際追逃追贓工作;匯總分析外逃案件信息，組織開展重點個案追逃追贓;推動建立追逃追贓國際合作網(wǎng)絡(luò);協(xié)調(diào)和督促做好追逃追贓的有關(guān)基礎(chǔ)工作。

協(xié)調(diào)是中央追逃辦的主要工作機制。

據(jù)中央追逃辦工作人員介紹，該辦的工作更多的是“搭平臺，做好統(tǒng)籌”，而案件承辦的主體責(zé)任則在地方，即主體責(zé)任在省委，主辦責(zé)任在立案單位，協(xié)辦責(zé)任是其他成員單位和有關(guān)部門。

他們對追逃工作總結(jié)了一句話：“對象在國外，基礎(chǔ)在國內(nèi)，關(guān)鍵在地方。”

而無論是中央還是地方，都需要追逃辦的八個組成單位有效履行各自的職能，相互配合，“這是制度優(yōu)勢”。

追逃

2016年2月1日，東加勒比海，小安的列斯群島南部，火山島圣文森特和格林納丁斯，首都金斯敦郊區(qū)的一處住宅。

一陣急促的敲門聲把付耀波吵醒。開門后，幾位黑人警察向他出示了搜查令，說他涉嫌非法居留。兩名中國警察走到他身邊，說“你應(yīng)該明白怎么回事吧”。

付耀波沒有想到，他都已經(jīng)逃到了“真正的天涯海角”，中國警方還能把他追回。他外逃16個月，曾13天內(nèi)輾轉(zhuǎn)五個國家。

付耀波和張清曌分別是遼寧省本溪市勞動和社會保障監(jiān)察支隊案件審理科原科長和原出納員。二人涉嫌利用職務(wù)便利，侵吞巨額農(nóng)民工工資保證金，于2014年9月潛逃出境。他們先后逃到很多國家，最終于2016年2月，在有關(guān)國家警方配合下被捕。相關(guān)辦案人員透露，追捕付、張的過程極其復(fù)雜，其中有很多驚心動魄。

付耀波的妻子有一個習(xí)慣，在網(wǎng)上下棋。出逃后的付耀波雖然思妻心切，卻不敢和她聯(lián)系，只能每天在網(wǎng)上看她下棋，陪她直到下線才去睡覺。

中方的辦案人員很快鎖定了每日在付妻的網(wǎng)絡(luò)圍棋室上定期停留的IP地址，經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn)位于加勒比海地區(qū)，但無法進一步鎖定其具體位置。

工作組連夜趕赴加勒比海地區(qū)，多方排查，根據(jù)相關(guān)的信息猜測，并在圣文森特和格林納丁斯警方的配合下，成功抓捕付、張二人。

據(jù)中央追逃辦相關(guān)人員介紹，目前，中國國際追逃的手段主要有三種：引渡、遣返和勸返。

在中國無法對案件行使管轄權(quán)時，還可以讓渡管轄權(quán)給外逃所在國，支持其依據(jù)本國的法律，利用中方提供的證據(jù)，對中國外逃人員進行審判。這種做法被稱為異地起訴，往往作為引渡的替代方案。外逃人員被定罪判刑后，往往會被強制遣返。

截至2016年9月，中國已經(jīng)與47個國家簽署了引渡條約。這些國家大多集中在亞洲，且以發(fā)展中國家為主。在發(fā)達國家中，只有法國、西班牙、意大利、澳大利亞等少數(shù)幾個與中國簽訂了引渡條約。而外逃貪官相對集中的美國、加拿大、新西蘭等國，都沒有與中國簽署相關(guān)條約。在沒有簽訂引渡條約的情況下，國家不具有引渡的義務(wù)。是否引渡以及在什么條件下引渡，完全由主權(quán)國家自主決定。

中央財經(jīng)大學(xué)金融法研究所所長黃震在一篇文章中說，現(xiàn)代國家往往把引渡當作本國外交政策的組成部分，主要根據(jù)政治需要來判斷。所以，兩國關(guān)系的好壞往往成為引渡的一個重要標準。

而在引渡問題上，死刑的因素不可回避。中國無論在與外國談判簽訂引渡條約的過程中，還是在具體的雙邊引渡實踐中，都會遇到對方提出的如何處理“死刑犯不引渡”的問題。

據(jù)中央追逃辦相關(guān)工作人員介紹，目前中國在追逃中采取最多的方式是勸返，其次是遣返。

遣返，又稱移民法遣返，是指由中國向外逃所在地國提供外逃官員的違法犯罪線索，以及偽造護照等虛假身份情況，讓所在地國根據(jù)移民法規(guī)，剝奪外逃者的居留地位，并強制遣返至中國或第三國。勸返，則是對外逃貪官進行說服教育，使其主動回國接受追訴、審判或執(zhí)行刑罰。

根據(jù)外逃人員不同的認罪態(tài)度，中國會在法律框架內(nèi)對其區(qū)別對待。

中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國際追逃追贓工作辦公室負責(zé)人、中央紀委國際合作局局長劉建超說，雖然近幾年國際追逃追贓的大環(huán)境比較好，中國國際追逃追贓的機制建設(shè)也更加完善，但國際追逃追贓對中國而言，依然是一個巨大的挑戰(zhàn)。

其中一個挑戰(zhàn)，是很多國家與中國在法律制度上有差異，證據(jù)的要求也不一樣。

比如，在追逃過程中，中方必須要向外方提供可以證明外逃人員犯罪的完整證據(jù)鏈條。就國內(nèi)證據(jù)來說，很多外逃人員外逃時間久遠，證據(jù)鏈條斷裂，搜集證據(jù)的難度很大。而對于國外證據(jù)，中方一般從非法移民和洗錢犯罪這兩個角度進行取證。洗錢犯罪的調(diào)查難度則更大。

對違法所得證據(jù)的認定也存在難點。外逃貪官有時候會利用簽訂虛假商貿(mào)合同、借貸合同或者在境外注冊空殼公司等方式，掩蓋巨額資金的劃轉(zhuǎn)、取得或使用。這些人洗錢后，辦案機關(guān)很難查明哪些是屬于非法所得，因而很難向其他國家證明資產(chǎn)的非法性。

另外，中國刑法對于犯罪分子的違法所得，采用“沒收個人全部財產(chǎn)”。但有些國家對個人財產(chǎn)權(quán)有不同的規(guī)定，在凍結(jié)、扣押和沒收自然人或法人資產(chǎn)問題上都有自己的條件、程序及證據(jù)標準，而現(xiàn)有的國際條約均強調(diào)，有關(guān)國際合作需在資產(chǎn)流入國“法律允許的范圍內(nèi)”進行。

針對這些問題，中國一方面加強和各國的執(zhí)法合作，建立健全雙邊或多邊的執(zhí)法合作機制;另一方面建立外逃信息統(tǒng)計報告制度，從中央到省一級均建立外逃人員數(shù)據(jù)庫，及時更新、動態(tài)管理，摸清底數(shù)。

中央追逃辦相關(guān)人員說，2016年1至11月，“天網(wǎng)”行動共從70多個國家和地區(qū)追回外逃人員908人，其中國家工作人員122人，“百名紅通人員”19人，共追回贓款23.12億元。

追贓

除了把外逃的“人”追回來，中央追逃辦還要負責(zé)把“錢”追回來。

2014年8月，新西蘭警方突襲搜查了閆永明在奧克蘭的公寓，查封并凍結(jié)了他本人名下約4000萬新元（折合1.6億元人民幣）的資產(chǎn)，其中包括一套超奢華公寓、一輛賓利汽車、幾個有定期存款的銀行賬戶，以及用于投資其他公司的資產(chǎn)。

此前，中方向新方提供了關(guān)于閆永明洗錢的相關(guān)證據(jù)，并通報新方，閆在中國的涉案金額巨大。

2016年11月12日，在中新兩國執(zhí)法部門的密切合作下，潛逃15年的閆永明回國投案自首。中方發(fā)表聲明稱，對閆追逃追贓工作，實現(xiàn)了“人贓俱獲、罪罰兼?zhèn)洹钡哪繕恕?/p>

在此案中，新西蘭將其所查封閆的4000多萬新元與中國分享。據(jù)中央追逃辦相關(guān)工作人員介紹，這種追贓方式屬于“由贓款贓物所在國啟動國內(nèi)追繳程序，對贓款予以沒收并返還”。

在閆永明逃至澳大利亞期間，澳方曾依據(jù)《2002年犯罪所得追繳法》，依法沒收其轉(zhuǎn)移至該國的部分贓款，并于2006年11月，將337.4萬澳元（約合2159萬元人民幣）的沒收贓款全部返還給中國。

除了由贓款所在國啟動追繳程序外，另外一種比較常見的追贓方式是，通過雙邊刑事司法協(xié)助條約或引渡條約，進行追贓，即在開展引渡、遣返等追逃國際合作的同時，隨附請求移交贓款贓物。

以“開平案”為例，中國銀行廣東分行開平支行三任行長余振東、許超凡和許國俊在1992年至2001年期間，先后利用職務(wù)之便貪污、挪用銀行資金4.82億美元，并將贓款通過洗錢的方式轉(zhuǎn)移到香港、美國等地。

2001年10月12日案發(fā)后，上述三人分別潛逃至美國和加拿大，后均在美國落網(wǎng)。2001年11月5日，中方首次依據(jù)《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》，向美國司法部提出查找在逃的犯罪嫌疑人、調(diào)取有關(guān)人員在美國的金融交易記錄、凍結(jié)和扣押被非法轉(zhuǎn)移到美國的資產(chǎn)等協(xié)助請求，并在后一項請求中特別提到了余振東在2001年10月15日從香港匯往美國舊金山的355萬美元犯罪所得。

針對這355萬美元，美國司法機關(guān)啟動了民事沒收程序。將這筆贓款以支票的形式退給中方。

另外，在資金轉(zhuǎn)移的證據(jù)鏈條比較完整的情況下，中國也可以自己啟動違法所得沒收程序，進行追贓。

當中國的法院對境外的贓款贓物做出生效沒收判決后，可以通過刑事司法協(xié)助渠道，請求贓款贓物所在國予以執(zhí)行。

除此以外，由外逃人員自行退贓，以及通過境外民事訴訟方式進行追贓，也是兩種常見的追贓手段。中央追逃辦工作人員說，由于是否積極退贓是審判量刑的考量之一，在大多數(shù)情況下，回國的外逃人員都愿意主動退贓。劉建超說，追贓既是為了不讓外逃人員享受到腐敗紅利，也是讓國家的損失減到最低。

由于很多外逃分子是國家公職人員，如付耀波和張清曌，他們的贓款直接來自政府的財政賬戶。而一國政府（無論是中央還是地方）或者某一國家機關(guān)是否適宜以原告身份在外國法院提起民事訴訟，需要反復(fù)權(quán)衡，因為這種行為本身就意味著，該國自愿接受外國法院的司法管轄，并且放棄了自己本可享有的主權(quán)豁免，即一旦敗訴，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，且不能在訴訟中針對其他當事人提出的反訴，以國家主權(quán)豁免為理由進行抗辯。

目前，中國一方面通過人民銀行反洗錢監(jiān)測分析中心，及時追蹤資金的流向，并展開專項行動打擊洗錢和地下錢莊。同時，也與新西蘭、瑞士等40多個國家共同簽署了一項稅收信息自動交換宣言，同意自動共享與稅務(wù)相關(guān)的海外賬戶信息。

除了上述金融情報交換機制以外，2016年9月，中國和加拿大簽署了《中加關(guān)于分享和返還被追繳資產(chǎn)的協(xié)定》。根據(jù)這一協(xié)定，如果一方法院認定犯罪所得屬于另一方或其境內(nèi)的企業(yè)、個人合法所有，犯罪所得將依法“返還”。如果無法認定犯罪所得的合法所有人，一方?jīng)]收后可依法與另一方“分享”沒收資產(chǎn)，分享比例根據(jù)另一方提供的協(xié)助大小確定。這是中國在追繳犯罪所得領(lǐng)域?qū)ν饩喗Y(jié)的首個專門協(xié)定。

2016年12月，劉建超赴巴拿馬參加第17屆世界反貪污大會。他在會上發(fā)現(xiàn)，資產(chǎn)追繳成為此次大會的重要議題，各國反復(fù)討論避稅天堂、資產(chǎn)返還、銀行透明度等核心話題。

與會各國領(lǐng)導(dǎo)人紛紛向中國表示祝賀，對中方在國際追逃追贓方面所做的工作表示贊賞。

2016年9月4日至5日，G20各國領(lǐng)導(dǎo)人一致批準通過由中方起草的《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》。這一文件規(guī)定，對外逃腐敗人員要做到在態(tài)度上“零容忍”、在制度上“零漏洞”，以及在執(zhí)行上“零障礙”。

劉建超稱，“零容忍”“零漏洞”和“零障礙”的原則已經(jīng)成為國際共識，“在這方面，我們有意識地在國際社會起到了引領(lǐng)的作用?！彼f：“這幾年，我在國際反腐敗會議上說‘老虎蒼蠅一起打，已經(jīng)不用解釋什么是老虎，什么是蒼蠅了?！?/p>

（劉志強薦自《中國新聞周刊》）