鄰避沖突中公眾參與的制度化建設(shè)

(安徽工業(yè)大學(xué) 安徽 馬鞍山 243000)

鄰避沖突中公眾參與的制度化建設(shè)

刁鳳劉家瑜

(安徽工業(yè)大學(xué) 安徽 馬鞍山 243000)

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，鄰避設(shè)施的規(guī)劃在逐步由城市向郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，鄰避設(shè)施的規(guī)劃在增多，然而在鄰避設(shè)施的選址、公告、建設(shè)的過程中很少有公眾參與的痕跡，我國鄰避設(shè)施的公眾參與率極低，究其原因，是公眾參與的主體過窄、程度不高、形式單一和結(jié)果的固化，如何在新形勢下，實(shí)現(xiàn)公眾的全面參與，維護(hù)公民的知情權(quán)、參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的同步增長，是亟待解決的問題

鄰避沖突;公眾參與;參與形式;參與結(jié)果

一、鄰避設(shè)施與鄰避沖突

鄰避設(shè)施的名稱來自于其英文Not In My Back Yard，簡稱NIMBY，是指一些具有負(fù)外部性效應(yīng)的公共設(shè)施，起初僅指一些化工項(xiàng)目或者垃圾焚燒項(xiàng)目等污染型鄰避設(shè)施，后來逐漸擴(kuò)展至殯儀館、監(jiān)獄、精神病院等污名型鄰避設(shè)施。[1]

這些鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的效益由一定范圍內(nèi)的大多數(shù)人享有，而其負(fù)外部性則要由設(shè)施附近的少部分人去負(fù)擔(dān)，屬于“有福同享有難自己擔(dān)”的類型。

學(xué)者們總結(jié)鄰避設(shè)施認(rèn)為其有兩個顯著特征[2]：其一，負(fù)外部性。這種負(fù)外部性會給周邊居民帶來不好的身體和心理影響，如空氣污染、輻射、生態(tài)破壞、噪音污染、房地產(chǎn)價格下降等。其二，成本與收益不平衡。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，人都是理性自利的個體，他們追求以較低的成本來實(shí)現(xiàn)同等條件下的效益最大化，因此理性的經(jīng)濟(jì)人是不會接受高成本低收益的，鄰避設(shè)施即違反了經(jīng)濟(jì)人這一規(guī)律——收益由大多數(shù)人共享，而環(huán)境和經(jīng)濟(jì)成本則集中在特定的少數(shù)人身上，在這種條件下，理性經(jīng)濟(jì)人就會以不理性的方式來質(zhì)疑這種不公平現(xiàn)象。

所謂鄰避沖突是基于鄰避設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)引起的沖突事件，具體表現(xiàn)在鄰避設(shè)施布局周邊利益相關(guān)的群眾為了表達(dá)利益訴求、規(guī)避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)設(shè)施的調(diào)整，他們選擇以集會游行、示威抗議、暴力沖突的形式來反對鄰避設(shè)施，從而引起社會的廣泛關(guān)注。

一部分學(xué)者在研究鄰避沖突時，往往會把這種事實(shí)沖突上升到理論研究層面，認(rèn)為這種沖突體現(xiàn)的是公共利益與私人利益、國家利益與人民利益之間的沖突，他們把這種沖突看成透視社會變遷的一個“鏡筒”，希望從更深處挖掘鄰避沖突所體現(xiàn)的社會發(fā)展規(guī)律和矛盾論；還有一部分學(xué)者更多的關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)沖突的現(xiàn)實(shí)治理，他們從各種角度試圖找出方法來解決這種“剪不斷理還亂”的局面。無論是前者的理論研究還是后者的治理之道，都沒有把對鄰避沖突的研究和社會實(shí)踐相結(jié)合，其結(jié)果往往是“從理論回到理論”和“從經(jīng)驗(yàn)演繹到理論”。[3]

隨著近些年來對鄰避沖突的重視，鄰避沖突研究文獻(xiàn)也逐步增多。在研究鄰避沖突時學(xué)者們往往把重點(diǎn)放在政府身上，認(rèn)為出現(xiàn)鄰避沖突的主要原因是政府的公信力下降、政府在城市規(guī)制方面存在不合法的操作、政府處理沖突專斷的態(tài)度激化了矛盾的發(fā)生。當(dāng)然，政府在鄰避沖突中起到很重要的作用，它可能既是產(chǎn)生矛盾的一方，也是矛盾的調(diào)和者，但是鄰避沖突產(chǎn)生有三方主體，其中，沖突發(fā)生的導(dǎo)火索在公眾，因此，解決鄰避沖突必須要從根源出發(fā)，關(guān)注公眾這一主體，實(shí)現(xiàn)公眾參與，讓“沉默的大多數(shù)”不再沉默。

二、鄰避沖突中的公眾參與

在參與主體的范圍上，鄰避沖突中的公眾一般認(rèn)為是居住在鄰避設(shè)施周邊，鄰避設(shè)施的建設(shè)對其有直接或間接影響的居民。在鄰避沖突的個體理性抗議階段和集體理性抗議階段，僅僅是是少數(shù)的精英代表，參與到事件的交涉中去，他們代表大部分居民的意見和想法與施工的建設(shè)方和政府進(jìn)行溝通，在這一階段中，居民是希望通過溝通的方式解決鄰避設(shè)施的建設(shè)問題。當(dāng)事件繼續(xù)發(fā)酵，矛盾不可調(diào)和時，就會進(jìn)入到集體非理性抗議階段，這一階段居民完全以個人主體的身份參與到?jīng)_突中去，他們通過激烈的沖突行為，希望得到外界媒體的關(guān)注、政府的重視以及對建設(shè)方施壓。從矛盾的慢慢激發(fā)到?jīng)_突爆發(fā)再到平息，不同的階段公民的參與程度是不同的，公眾參與在不同的階段連起來類似于拋物線的形式，雖然有參與但參與的形式不穩(wěn)定，參與的范圍比較小，層次比較低。

(二)公眾參與程度

公眾參與程度是指公眾能在多大程度上參與到鄰避設(shè)施的選址、建設(shè)和監(jiān)督中去，或者說公眾的意見在鄰避設(shè)施選址、建設(shè)中的影響力有多大。從不同的案例中如：廈門 PX 項(xiàng)目、番禺垃圾焚燒廠事件、北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目，可以看出公眾參與雖然在一步步受到重視，但大多數(shù)時候公眾還是被作為“門外漢”拒之在信息的大門之外，他們往往是被動參與，而且并不擁有決策權(quán)，對政策的走向影響也不大，正如約翰·克萊頓·托馬斯所言：“公眾參與并不包括那些在決策制定后才向公眾征詢建議的做法。在政策制定之后，管理者才與公眾進(jìn)行討論并不構(gòu)成真正的公眾參與，公眾只是被告知情況而不是參與了決策制定過程?！盵4]

(三)公眾參與形式

在鄰避設(shè)施的前期規(guī)劃中，很少有公眾參與的痕跡，當(dāng)局者往往會認(rèn)為鄰避設(shè)施的選址涉到環(huán)境評估、城市規(guī)劃、土地使用等專業(yè)問題，介于這些問題的科學(xué)性、專業(yè)性，前期規(guī)劃中就省去了公眾參與。只有在鄰避設(shè)施施工遇到阻力時，才會適度地公開規(guī)劃信息，象征性地召開群眾座談會、設(shè)置問卷調(diào)查、開展對話協(xié)商，這些活動雖有形式的公眾參與，但缺乏實(shí)質(zhì)的參與，后期的這些象征性參與只會讓人認(rèn)為參與的目的是為了安撫人心，獲得項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

(四)公眾參與結(jié)果

對于公眾參與的結(jié)果無非有兩種，一是鄰避設(shè)施緩建，二是公眾獲得更高的補(bǔ)償換來繼續(xù)施工，無論是哪種結(jié)果，只要是公眾參與后達(dá)到的結(jié)果都無可厚非，不過也有些學(xué)者將鄰避沖突的公眾參與視為“就事論事式的論爭”，認(rèn)為當(dāng)前我國的鄰避沖突往往是以鄰避設(shè)施的停建或者獲得補(bǔ)償為直接目的，公眾并沒有追逐政治權(quán)力的訴求。[5]如果所有的參與都變成這種去政治化的參與，那么在經(jīng)過博弈后雖然能取得一定的結(jié)果，但這種參與的效果和影響力卻不長遠(yuǎn)。

三、構(gòu)建公眾參與新模式

中共十八屆三中全會首次提出“國家治理”的概念，要求在國家治理體系下需要公民更多的實(shí)質(zhì)參與[6]。當(dāng)前我國的公眾參與還處于象征主義和形式主義階段，鄰避設(shè)施的選址主要還是以“決定—宣布—辯護(hù)”的形式進(jìn)行，政府這種“鄰避無意識狀態(tài)”以及自上而下的決策方式忽略了公眾參與，激發(fā)了公眾對政府的不信任和對鄰避設(shè)施的反對，針對當(dāng)前我國公眾在鄰避沖突中的參與現(xiàn)狀，為了實(shí)現(xiàn)公眾參與國家治理的新目標(biāo)，有必要構(gòu)建公眾在鄰避沖突中參與的新模式，提升公眾參與的影響力、實(shí)現(xiàn)公眾參與的實(shí)質(zhì)化。

教學(xué)組織形式是教育者教學(xué)思想的體現(xiàn)。教學(xué)過程也應(yīng)該以學(xué)生及其學(xué)習(xí)為中心，本課程教學(xué)過程是由師、生借助媒體互動共同完成．具有開放性、互動性的特點(diǎn)，表現(xiàn)為教學(xué)對象、教學(xué)時間與空間、教學(xué)內(nèi)容及其方式方法、教學(xué)管理和服務(wù)等方面以下幾點(diǎn)就是我積極探索了多種教學(xué)組織形式。

(一)擴(kuò)大公眾參與的主體

擴(kuò)大公眾參與主體主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面要做到“擴(kuò)”，一般來說參與鄰避設(shè)施選址問卷、調(diào)查的公眾都是設(shè)施周邊的居民，他們直接受到鄰避設(shè)施的影響，因此，這類主體的參與都會偏向于“鄰避設(shè)施只要不在我們附近就好”[7]，這樣得出來的結(jié)果往往存有偏見，所以，應(yīng)擴(kuò)充鄰避設(shè)施參與的主體，平衡關(guān)鍵利益相關(guān)者和次要利益相關(guān)者、潛在利益相關(guān)者的利益[8]，從而達(dá)到更公平的考量鄰避設(shè)施的影響；另一方面是實(shí)現(xiàn)“大”，這就意味著參與主體不僅僅是少數(shù)精英階層和代表群體，而應(yīng)該更多的傾聽廣大民眾的心聲，少數(shù)人參與雖然能解決效率問題，但是卻會導(dǎo)致信息表達(dá)不暢通，相互之間缺乏信任，為后面非理性沖突埋下因子。讓更廣大的群眾參與進(jìn)來不僅有利于工作的順利開展，而且能建立起彼此信任的橋梁，從而和諧地解決鄰避沖突。

(二)增強(qiáng)公眾的實(shí)質(zhì)參與

雖然現(xiàn)在大部分地區(qū)的政府意識到公眾參與的重要性，但往往沒有把公眾參與落到實(shí)處，打著信息公開和鼓勵參與的幌子，實(shí)質(zhì)上依然是一手包辦。增強(qiáng)公眾的實(shí)質(zhì)參與要從源頭上改變信息不對稱的局面，從鄰避設(shè)施的選址到環(huán)境評估到項(xiàng)目建設(shè)都要有公眾的身影。實(shí)現(xiàn)公眾實(shí)質(zhì)參與的目的不是為了讓受影響的居民無條件地接受鄰避設(shè)施，而是在充分聽取和評估的基礎(chǔ)上更科學(xué)合理地做出決策，在充分論證和廣泛參與的前提下做出的決策才能得到認(rèn)可和實(shí)施。

(三)打造公眾參與的多渠道

當(dāng)前鄰避沖突發(fā)生的最主要原因是溝通方式過于單一，溝通渠道不暢通，當(dāng)矛盾演化到一定程度時就會爆發(fā)集體性事件，因此，為了避免此類事件的發(fā)生，暢通公眾參與渠道勢在必行。

1、讓公眾參與貫穿于事前、事中和事后。事前的參與能更多的吸納公眾的意見，綜合公眾、政府和企業(yè)的利益，讓民眾關(guān)心的個人利益，政府關(guān)心的公共利益，企業(yè)關(guān)心的公司的利益相融合[9]；事中要及時發(fā)布建設(shè)施工情況，變被動問責(zé)為主動公開，主動收集公眾的意見，了解他們的心里動態(tài)，化解他們的顧慮，讓公眾放心滿意；事后要接受公眾的監(jiān)督，對于建成后鄰避設(shè)施的運(yùn)行和影響，周邊居民更有發(fā)言權(quán)，因此要及時地、主動地聽取他們意見。總的來說，對于鄰避設(shè)施的公眾參與就是要做到：決策之前請老百姓參與，決策執(zhí)行請老百姓監(jiān)督，決策結(jié)果請老百姓評判。[10]

2、以往的公眾參與大多是以召開座談會、問卷調(diào)查、隨機(jī)走訪的形式進(jìn)行，當(dāng)前在新媒體技術(shù)發(fā)達(dá)的背景下，可以構(gòu)建一個網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺，提高公眾參與公共決策的便利性，如果僅僅把話語權(quán)放在政府和媒體手里，那公眾就是被動的信息接收者，構(gòu)建這種信息交流平臺可以打破這種局面，讓公眾最快地接收到一手信息，不僅可以提高效率而且還能調(diào)動大家的積極性，“線上”的信息發(fā)布、輿論宣傳、建言獻(xiàn)策還要結(jié)合“線下”的互動機(jī)制，讓公眾從虛擬媒介走向現(xiàn)實(shí)交流，既要避免政府信息壟斷，也要注意避免網(wǎng)絡(luò)意愿掩蓋真正的問題。這種“線上”“線下”的參與既能保障公眾的參與權(quán)、知情權(quán)，又能將以往無序維權(quán)的行為納入到有序維權(quán)的軌道。

(四)注重公眾參與的結(jié)果

公眾參與重在參與的過程，但也不能忽視參與的結(jié)果，沒有過程的參與是形式主義參與，沒有結(jié)果的參與是虛無主義的參與，因此，參與的過程和結(jié)果同樣重要。有人認(rèn)為參與的最好結(jié)果就是讓鄰避設(shè)施停建否則就沒有實(shí)現(xiàn)真正的參與，這其實(shí)是對公眾參與的一種誤解，公眾參與并不僅僅是私益的表達(dá)，更應(yīng)該包含對公共利益的訴求，補(bǔ)償亦或停建，都是政府、企業(yè)、公眾經(jīng)過權(quán)衡和博弈后作出的選擇，這種結(jié)果不是簡單的非黑即白，而應(yīng)該在每一次的參與背后看到公民對自身權(quán)利的追逐，政府、企業(yè)對公民權(quán)利的尊重。這種參與的結(jié)果帶來的影響不僅僅是鄰避設(shè)施的停建或者再建，而是公民思想的一次進(jìn)步、權(quán)利的一種表達(dá)、民聲的一種傾訴，更是我國法治化的一種進(jìn)步。

[1]鄧可祝.論我國鄰避沖突的成因及應(yīng)對[J].西部法學(xué)評論,2013(6).

[2]何艷玲.“中國式”鄰避沖突：基于事件的分析[J].開放時代,2009(12).

[3]夏志強(qiáng)，羅書川.我國“鄰避沖突”研究( 2007-2014) 評析[J].探索,2015(3).

[4]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公眾參與：公共管理者的新技能與新策略[M]．孫柏瑛，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

[5]謝彰文，徐祖迎．“中國式”鄰避沖突及其治理[J]．未來與發(fā)展，2014( 8).

[6]胡稅根，李幼蕓． 公共治理中公民參與的多樣化實(shí)踐[J].人民論壇，2014(5)．

[7]侯璐璐，劉云剛.公共設(shè)施選址的鄰避效應(yīng)與公眾參與——番禺垃圾焚燒廠選址事件的案例研究[A].城鄉(xiāng)治理與規(guī)劃改革——2014中國城市規(guī)劃年會論文集[C].2014.

[8]黃振威.城市鄰避設(shè)施建造決策中的公眾參與[J].湖南城市學(xué)院學(xué)報(bào),2014,35(1).

[9]魏娜，韓芳.鄰避沖突中的新公民參與：基于框架建構(gòu)的過程[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào),2015,45(4).

[10]李 敏.城市化進(jìn)程中鄰避危機(jī)的公民參與[J].東南學(xué)術(shù),2013(2).

本文系安徽工業(yè)大學(xué)研究生創(chuàng)新研究基金項(xiàng)目“我國鄰避設(shè)施選址法律規(guī)制研究”(項(xiàng)目編號2016153)部分研究成果。

刁鳳(1990-)，女，漢族，安徽蚌埠，安徽工業(yè)大學(xué)在讀研究生，安徽工業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，研究方向社會政策與社會法；劉家瑜(1994-)，女，安徽銅陵人，安徽工業(yè)大學(xué)碩士在讀，安徽工業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，研究方向行政法學(xué)、環(huán)境法學(xué)。