我國政府決策中協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)困境及應(yīng)對策略

侯晨晨

(四川省社會科學(xué)院 四川 成都 610000)

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我國政府決策中協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)困境及應(yīng)對策略

侯晨晨

(四川省社會科學(xué)院 四川 成都 610000)

20世紀(jì)90年代以來，協(xié)商民主作為中國特色社會主義民主的有機(jī)組成部分，由人民政協(xié)向人大工作、政府決策、基層治理等多個(gè)領(lǐng)域不斷推進(jìn)。本文分析當(dāng)前我國政府決策中協(xié)民主在協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商過程和協(xié)商結(jié)果方面的問題，并從這四個(gè)方面入手為推動我國政府決策中協(xié)商民主的發(fā)展提出對策建議。

協(xié)商民主；政府決策；決策參與

協(xié)商民主是“公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”①的過程，也是是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢。進(jìn)入新世紀(jì)以來，除了人民政協(xié)以及基層自治協(xié)商之外，越來越多的政府部門也開始將決策與協(xié)商民主結(jié)合起來。作為一種較新的行政決策模式，協(xié)商民主雖已取得了顯著的成效。但我國政府決策中的協(xié)商民主尚未成熟，在實(shí)踐中也面臨著一系列問題。

一、當(dāng)前我國政府決策中協(xié)商民主所面臨的問題

(一)協(xié)商主體的作用發(fā)揮不足。協(xié)商主體，即參與協(xié)商的各方，一般指政策決策者、利益相關(guān)者、政策關(guān)切者、普通公民。從我國的現(xiàn)實(shí)來看，政府決策協(xié)商主要包括公民個(gè)體、政府和專家學(xué)者。有效的協(xié)商需要民眾真實(shí)有效的參與、政府當(dāng)機(jī)立斷的決斷力和專家的專業(yè)性知識。但現(xiàn)實(shí)情況是，公民一方存在參與性、代表性不足的問題，政府部門存在對待政策協(xié)商的態(tài)度消極敷衍的問題，專家存在咨詢有選擇性和隨意性的問題，三者都沒有完全發(fā)揮出其在政策協(xié)商中應(yīng)有的作用，這些問題使協(xié)商主體在政府協(xié)商決策中起了適得其反的作用。

(二)協(xié)商內(nèi)容不夠明確。協(xié)商范圍的確定是開展協(xié)商決策的前提條件。然而，現(xiàn)實(shí)的情況是，在協(xié)商議題的規(guī)定上，“大政方針”、“涉及群眾自身的實(shí)際問題”等表述過于宏觀籠統(tǒng)，各地各級政府在決策協(xié)商的范圍上也沒有一個(gè)統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，這就容易導(dǎo)致協(xié)商議題的確定帶有很大的隨意性。有的政府部門納入決策協(xié)商的事項(xiàng)太廣太泛，造成決策工作成本過高、力不從心；有的政府則選擇一些不關(guān)痛癢的問題進(jìn)行協(xié)商。這些都對協(xié)商的結(jié)果和效力造成不良影響。

(三)協(xié)商過程隨意性較大。協(xié)商過程指按照一定的日程安排、步驟來進(jìn)行協(xié)商流程，包括協(xié)商前、協(xié)商中、協(xié)商后三個(gè)階段。但是，有的政府部門在協(xié)商前不公開或沒有及時(shí)、充分地向社會公眾公布相關(guān)信息和材料，使公眾無法為有效協(xié)商做好信息和知識儲備。關(guān)于協(xié)商參與者、協(xié)商的具體程序、協(xié)商議程設(shè)定等事項(xiàng)也鮮少事先和公眾進(jìn)行交流。一些政府部門的決策協(xié)商往往根據(jù)“一把手”的主觀判斷和個(gè)人偏好，協(xié)商的時(shí)間、地點(diǎn)、形式、程序等具有很大的不確定性。有些政府部門在協(xié)商后并未將協(xié)商中的民意和專家意見反映在決策結(jié)果上，使協(xié)商民主淪為走過場的民主秀。

(四)協(xié)商結(jié)果難以落實(shí)。協(xié)商效力不足而使協(xié)商結(jié)果難以落實(shí)，主要是由三個(gè)方面的問題導(dǎo)致的。其一，協(xié)商質(zhì)量不高。由于政府部門不事先公布協(xié)商材料和協(xié)商信息，不事先通知協(xié)商參與者，致使政府與民眾之間存在信息不對稱，民眾便對協(xié)商議題難以提出有見地的建議，影響了協(xié)商的質(zhì)量和協(xié)商的最終結(jié)果。其二，政府對決策權(quán)力的獨(dú)占性。普通公民雖然能參與決策協(xié)商過程，但最終仍由政府拍板，這就可能造成協(xié)商結(jié)果不是按照其他協(xié)商主體的意愿，而是按照官員的意愿進(jìn)行落實(shí)。其三，協(xié)商結(jié)果執(zhí)行不到位。協(xié)商結(jié)果能否有效落實(shí)還涉及到?jīng)Q策執(zhí)行者的利益。有的地方雖然經(jīng)決策協(xié)商制定了好的政策，但由于執(zhí)行主體的利益瓜葛而無法落到實(shí)處，使得民眾參與的決策協(xié)商前功盡棄。

三、完善政府決策中協(xié)商民主的對策建議

(一)提升參與者的協(xié)商意識，拓寬參與協(xié)商的公民范圍。提升決策協(xié)商參與者的協(xié)商意識，避免被動參與的弊端，是增強(qiáng)決策協(xié)商民主實(shí)效性的一大關(guān)鍵所在。除了通過擴(kuò)大宣傳和進(jìn)行公共精神的教育之外，還要注重政治參與對提高公民協(xié)商意識的作用。這就需要長期鼓勵(lì)和推動廣大民眾參與到政治生活的實(shí)踐中來，在增強(qiáng)他們的協(xié)商意識同時(shí)，也能夠推動政府決策中協(xié)商民主的持續(xù)發(fā)展。此外，對于政治冷漠的利益相關(guān)者，或是對決策協(xié)商持有消極敷衍態(tài)度的政府工作人員及專家學(xué)者，應(yīng)及早發(fā)現(xiàn)并加以引導(dǎo)，必要時(shí)可給予相應(yīng)的精神或物質(zhì)補(bǔ)償來調(diào)動他們的積極性。

(二)進(jìn)一步明確需要進(jìn)行民主協(xié)商的決策事項(xiàng)。并不是所有的政府決策都必須或者適合協(xié)商民主的形式。目前，由于我國在政府決策事項(xiàng)上沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同地方政府決策協(xié)商民主參差不齊，造成了一些不良后果和負(fù)面影響。所以，有必要進(jìn)一步明確政府決策協(xié)商的事項(xiàng)，“要堅(jiān)持適量性和重要性兩項(xiàng)原則”②，即納入?yún)f(xié)商的決策事項(xiàng)是重大的、有助于改善人們生活質(zhì)量的，且納入?yún)f(xié)商的事項(xiàng)不宜太多。而涉及時(shí)效性、保密性、國家和公眾安全、時(shí)效性等要素的事項(xiàng)不適合進(jìn)行決策協(xié)商。

(三)完善協(xié)商制度，規(guī)范協(xié)商程序。針對協(xié)商過程隨意性較大，需要“圍繞著決策前、決策中、決策后這三個(gè)階段，形成一整套科學(xué)合理的制度構(gòu)造”③。在決策協(xié)商前，要著重完善協(xié)商議題征集制度、信息事先公布制度、參與者的選擇制度、專家咨詢制度。決策協(xié)商中，要在兼具規(guī)定性和靈活性上著重完善主持人制度、討論決策制度、協(xié)商主體保障制度等。在決策協(xié)商后，要保證協(xié)商中的民意、專家意見等落實(shí)和反映在決策結(jié)果上，則要著重完善協(xié)商結(jié)果報(bào)送制度、協(xié)商結(jié)果落實(shí)制度和協(xié)商結(jié)果的跟蹤與反饋制度。在決策執(zhí)行的過程中，也要隨時(shí)向社會公眾、公開政策執(zhí)行進(jìn)程和進(jìn)展情況，注重聽取群眾的反饋意見，及時(shí)就執(zhí)行中所出現(xiàn)的新問題進(jìn)行糾偏。

(四)建立健全相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，切實(shí)保障決策協(xié)商的效力。。為了避免民主協(xié)商在政府決策中“僅供參考”或“上有政策，下有對策”的局面，必須建立健全并落實(shí)決策協(xié)商相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，同時(shí)附帶相應(yīng)的懲罰措施。同時(shí)，還要切實(shí)賦予參與協(xié)商的公民以決策執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)利，追究執(zhí)行決策不到位的相關(guān)人員的責(zé)任，并對其做出相應(yīng)的出發(fā)。如此把決策協(xié)商和事后問責(zé)結(jié)合起來，才能有效避免商而無果、束之高閣情況的出現(xiàn)。

另外，我國政府不僅要建設(shè)協(xié)商主體明確、協(xié)商內(nèi)容清晰、協(xié)商程序法定、協(xié)商效力切實(shí)的決策協(xié)商民主機(jī)制，還要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面的建設(shè)，優(yōu)化協(xié)商民主發(fā)展的外部條件。如此，才能更好地推動協(xié)商民主在政府決策中的發(fā)展。

【注釋】：

①俞可平：《協(xié)商民主:當(dāng)代西方民主理論和實(shí)踐的最新發(fā)展》，學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2006年11月6日

②段明學(xué)：《把政治協(xié)商納入決策程序研究》,廣州社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2008年第4期，第27頁

③凌銳燕：《國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的協(xié)商民主問題研究》,中共中央黨校博士論文，2015年，第134頁

[1]張洪武.政府的公共性與協(xié)商民主[J].中共天津市委黨校學(xué)報(bào),2014,6.

[2]張揚(yáng).論我國社會主義協(xié)商民主體系中的政府協(xié)商[J]浙江學(xué)刊,2016,3.

[3]李建.十八大以來中共對協(xié)商治理資源的開發(fā)[J].云南社會科學(xué),2016,1.

[4]朱海英.中國政治協(xié)商制度的理論解讀:三種理論的比較[J].江蘇社會科學(xué)(政治學(xué)研究),2011,5.

[5]何包鋼.協(xié)商民主和協(xié)商治理：建構(gòu)一個(gè)理性且成熟的公民社會[J].開放時(shí)代,2012,4.

[6]何包鋼.協(xié)商民主和法制建設(shè)[J].浙江社會科學(xué),2015,10.

侯晨晨(1992-)，女，寧夏銀川人，四川省社會科學(xué)院政治學(xué)所中外政治制度專業(yè)。