論社會組織的行政法控制

董敏維

(上海政法學(xué)院 上海 201701)

?

論社會組織的行政法控制

董敏維

(上海政法學(xué)院 上海 201701)

目前，我國社會組織的數(shù)量龐大，社會組織在社會生活中扮演著非常重要的作用，而我國對社會組織的控制方面還存在很多的不足。本文主要從社會組織的概念入手，探討分析對我國的社會組織進(jìn)行行政法控制的必要性和重要性，從而對社會組織進(jìn)行行政法立法提出一些可行建議。

社會組織；行政法控制；立法

一、社會組織概述

(一)社會組織的概念。我國的社會組織分為廣義和狹義兩種。從廣義上來說，它指從事社會活動的各種團(tuán)體組織，包括家庭、政府、軍隊(duì)、學(xué)校等團(tuán)體。從狹義上來說，它是指為達(dá)到一個相對確定的目的而有意識有目的性地結(jié)合起來的社會團(tuán)體，典型的是各類企業(yè)、政府、高校、醫(yī)院等。它在所有的組織形式中，只占很少的一部分，但合作形式相對穩(wěn)定，都是為了一個很具體確定的目的而籌建的。

新中國成立后，我國的社會組織名稱有多種叫法，有“社會團(tuán)體”、“非政府組織”、“自治團(tuán)體”等等，現(xiàn)在統(tǒng)一將它們定義為社會組織。從社會組織的名稱的發(fā)展變化，可以看出我國對社會組織的認(rèn)識和理解正在不斷加深。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會組織的管理問題日益凸顯，國家為了更好地發(fā)揮社會組織的作用，讓社會組織向更好地方向發(fā)展，為社會主義建設(shè)服務(wù)，國家給出了指導(dǎo)建議。

(二)社會組織的特點(diǎn)分析

1.目標(biāo)相對確定。目標(biāo)通常是明確的和具體的，會體現(xiàn)該組織具備什么性質(zhì)和職能。人們會為了一個具體的目的而建立一個團(tuán)體，而這個目的可能是單個的，或者是個具有相關(guān)聯(lián)系的的目標(biāo)系統(tǒng)。

2.組織內(nèi)部成員相對確定。一般來說社會組織成員相對確定的，它由兩個以上的成員組成一個團(tuán)體，而這些組成團(tuán)體的成員對自己的歸屬是明確的，了解自己在哪個組織。與國家一樣，人口是國家存在的必備要素，而社會組織存在的前提就是有相對確定的成員，有了他們才能開展特定目標(biāo)的活動。

3、有一套健全的可供執(zhí)行的制度規(guī)范。一個社會組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)必須有一套完整健全的制度來指導(dǎo)其工作，人們只要是受其管理和約束，就必須按此制度規(guī)范來執(zhí)行，遵守它，維護(hù)該組織的權(quán)威性。

(三)社會組織的作用

1.首先,為人們提供服務(wù)是設(shè)立社會組織的初衷。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民的物質(zhì)文化生活水平在不斷提升，在滿足物質(zhì)需要的同時與之而來的是人民對更高需求的出現(xiàn)，由其是對國家提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量提出了更多地要求，期待更好地公共服務(wù)。在此背景下，政府和企業(yè)兩個主體很難將人們的所有需求滿足，而社會組織的建立很好了彌補(bǔ)了政府和企業(yè)不具備的職能，可以更好地為公眾提供廣泛的公共服務(wù)，而且服務(wù)效率高、質(zhì)量優(yōu)，它可以利用社會資源為廣大群眾提供多元化服務(wù)。

2.其次，社會組織扮演者溝通者的角色。社會組織可以在兩個企業(yè)、企業(yè)和政府、政府和公眾之間建立有效的溝通方式，以彌補(bǔ)不足。社會組織可以為企業(yè)的生存發(fā)展提供有用的信息，促進(jìn)企業(yè)之間加強(qiáng)競爭與合作，從而實(shí)現(xiàn)共贏。社會組織在政府和企業(yè)之間的溝通和協(xié)調(diào)中起著不可替代的作用，對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會生活的改善也同樣起著很大的作用。我國的社會組織可以很好地維護(hù)公平競爭的市場秩序,減少惡性市場競爭，從而來保證正常的市場交易活動的進(jìn)行。社會組織也可以作為政府和人民之間的溝通紐帶，能很快將人們對政府的訴求,愿望等一起通過發(fā)表評論、溝通對話等方法來傳達(dá)給政府有關(guān)部門,政府可以聽到人民呼聲，更好地為人民服務(wù)，政府的決策可以清楚地傳達(dá)給人民，有效地解決社會矛盾，得到公眾對政府的理解提高政府決策的民主性、透明度和科學(xué)性。

二、我國社會組織暴露出的問題

首先，社會組織具有明顯的政府和人民的雙重性質(zhì)，對政府有更大的依賴性。在一定程度上，它限制了社會組織的獨(dú)立性和自治功能。除了建立社會組織必須由行政機(jī)關(guān)審批，政府行政管理體制仍然占主要地位，表面上是民間性的社會組織，其實(shí)還帶有很強(qiáng)的行政色彩，嚴(yán)重制約社會組織將其功能最大化。一方面,中國法律規(guī)定社會組織主要是社會團(tuán)體和民間辦非企業(yè)單位,它們基本上是通過行政監(jiān)管、指導(dǎo)和自律機(jī)制來運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面,伴隨著社會組織的發(fā)展壯大，其必然會需要財政支持，但由于各方的競爭，為了得到緊缺的資源必須得到行政支持，從而會出現(xiàn)有可能與社會組織設(shè)立初衷相違背的事情，導(dǎo)致社會組織該有的職能無法正常發(fā)揮。

其次，社會組織的內(nèi)部管理機(jī)制并不完善，一些組織在困難、混亂的管理中運(yùn)作，缺乏約束機(jī)制。社會組織是自愿組成，擁有比較健全的運(yùn)行規(guī)章制度、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部管理機(jī)制和有效的民主監(jiān)督制度等。然而,在我國社會組織中存在很多問題，它們對政府過度依賴，人事任免權(quán)利都?xì)w政府，難以自主決定處理自己的日常事務(wù)；同時管理不民主，決策層由很少的一部分人控制，廣大的成員無法參與社會組織的管理和決策，無法保障其權(quán)益，導(dǎo)致組織失去應(yīng)有的活力和凝聚力。

三、怎樣對社會組織進(jìn)行行政法立法

(一)根據(jù)實(shí)際情況地不斷更新社會組織立法的觀念。首先，我們應(yīng)該建立一個非行政治理的社會組織立法思想。市場經(jīng)濟(jì)條件下,只要社會組織行為不會危害社會和人民,不損害國家利益,社會利益和當(dāng)前執(zhí)法秩序,就應(yīng)該讓其可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮其作用,讓其有一個健康的發(fā)展環(huán)境。因此，限制社會組織的數(shù)量本質(zhì)上是一種反市場和反競爭行為，應(yīng)該徹底廢除。

(二)社會組織立法的方向。事實(shí)上，我們的長期思考是制定一項(xiàng)管理社會組織的行政法。從立法的未來方向看，最實(shí)際的事情是制定密切相關(guān)的行政法。在立法中，有必要減少和限制政府對社會組織的不當(dāng)行政干預(yù)和行政管理，并給予社會組織更多的自主權(quán)。正如我們所說的市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，是政府宏觀調(diào)控、簡政放權(quán)的結(jié)果，中國社會快速發(fā)展，必然也是權(quán)力下放的結(jié)果。黨的十八大明確提出我國社會組織改革創(chuàng)新的目標(biāo)是加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。要保證立法上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在全面深化改革的今天,社會組織也確立了改革的總目標(biāo)，到2020年，統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的中國特色社會組織管理體制建立健全,社會組織法規(guī)政策更加完善,綜合監(jiān)管更加有效,黨組織作用發(fā)揮更加明顯,發(fā)展環(huán)境更加優(yōu)化；結(jié)構(gòu)合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的社會組織發(fā)展格局基本形成。

(三)確保社會組織的獨(dú)立地位。我國的社會組織性質(zhì)上不是行政機(jī)關(guān)，但社會組織的公共管理行為具有公法的性質(zhì)。國家應(yīng)當(dāng)通過立法保證社會組織具有獨(dú)立的社會主體地位，理順社會組織與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，社會組織在政策推動和制度規(guī)范下成長為重要的治理主體。通過立法促進(jìn)各類社會組織在法律規(guī)制下實(shí)現(xiàn)最大限度的健康發(fā)展,充分發(fā)揮社會組織在社會治理中的主體作用。必須突破現(xiàn)行部門立法的局限,站在國家利益的全局和戰(zhàn)略立場上整體推動，《慈善法》的出臺較好地達(dá)成了制度建設(shè)方面的共識與合力,使得我們探索建立新體制的同時推進(jìn)形成新的統(tǒng)一的社會組織法律框架，包括對社會組織的概念和范圍、權(quán)利和義務(wù)、自身與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系定位、管理機(jī)構(gòu)職能和辦事原則、活動經(jīng)費(fèi)以及資產(chǎn)的管理等其相關(guān)規(guī)定。

[1]肖鵬.推進(jìn)社會組織立法[N].人民日報，2015-01-28.

[2]王名.加快社會組織立法工作[N].人民政協(xié)報,2011-03-05(B02).

[3]馮俏彬.如何促進(jìn)我國社會組織發(fā)展[N].中國財經(jīng)報,2013-03-23(006).

董敏維(1992-)，男，漢族，山西忻州人，碩士研究生，上海政法學(xué)院，憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)。