議國際船舶防污染機制及中國的角色

宋 山 李普前

議國際船舶防污染機制及中國的角色

宋 山 李普前

船舶作為世界航運的主要載體，在國際貿(mào)易中扮演著重要角色。然而，隨著船舶數(shù)量的增多以及船舶個體的大型化，船舶污染已經(jīng)成為威脅海洋環(huán)境和全球生態(tài)的重要源頭。船舶生活垃圾、污油水、壓載水的排放都會對海洋環(huán)境帶來影響，船舶事故中發(fā)生的油品、危險品泄漏對海洋生態(tài)造成毀滅性危害。為規(guī)范船舶污染物質(zhì)排放，減少船舶污染對生態(tài)的破壞，國際社會正形成以國際海事組織為中心、《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎的船舶污染國際治理體系。

船舶污染治理；公共外交；國際海事組織

當前，在全球最具權(quán)威性的勞氏船級社注冊的正規(guī)海船有9萬多艘。這些漂浮于大洋之上的運輸器的航跡幾乎覆蓋了地球的每一片海域，它們在促進世界人員、貨物交流的同時，也帶來了大量的廢物、廢水和其他污染物質(zhì)，船舶事故帶來的油品、危險品以及其他有害物質(zhì)的泄漏對全球海洋環(huán)境的危害是致命的。為規(guī)范船舶污染物質(zhì)排放，減少船舶污染對生態(tài)的破壞，國際社會正形成以國際海事組織為中心、《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎的船舶污染國際治理體系。中國作為世界航運大國，船舶數(shù)量居世界前列，在國際船舶防污染治理中發(fā)揮好自己的角色，并努力推進國際船舶防污染治理的機制建設和體系建設，是當前必須重視的課題。

一、船舶污染治理體系

當前，非傳統(tǒng)安全日益成為國際社會關注的焦點，而環(huán)境污染治理問題則是各國探討和合作的重點。對船舶污染的防治工作，早在上世紀五六十年代就開始形成國際共識，時至今日已經(jīng)形成了一套全方位、國際化的組織和法律體系。國際社會和各主權(quán)國家圍繞以國際海事組織為中心的組織體系和以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎的法律體系，進行各種合作與交流，保證船舶安全清潔航行。

1.以國際海事組織為中心的組織體系

國際海事組織IMO是聯(lián)合國負責海洋航行安全和防止船舶造成污染的一個專門機構(gòu)，其前身是1959年成立的政府間海事協(xié)商組織，1982年改名至今。IMO是一個組織完備的政府間國際組織，其組織構(gòu)架為大會、理事會以及海上安全、法律、海上環(huán)境保護、技術(shù)合作、便利運輸5個委員會和一個秘書處。最高權(quán)力機構(gòu)為大會，每兩年召開一次，大會閉幕期間由理事會行使權(quán)力，理事會由32個理事國組成，分為A類、B類、C類三種。防止船舶污染視角下，IMO的運行機制如圖1所示。

首先，大會、理事會及其常設的秘書處居于領導地位。在IMO內(nèi)部，大會的核心領導地位是不可動搖的，其選舉產(chǎn)生的理事會及常設的秘書處也處于領導的范疇之中。船舶污染防治工作作為國際海事組織的主要工作之一，理應在大會、理事會及秘書處的領導下開展。同時，在全球范圍內(nèi)，各會員根據(jù)區(qū)域形成了拉丁美洲、阿布扎比、黑海、加勒比、印度洋、地中海、利雅得、巴黎、東京等九個備忘錄組織，對船舶進行港口國監(jiān)督檢查（PSC），防止船舶污染。

其次，海上環(huán)境保護委員會是防止船舶污染的核心機構(gòu)。在IMO的組織構(gòu)架中，海上環(huán)境保護委員會是負責防止船舶污染、保護海洋環(huán)境的專門機構(gòu)，由所有成員國組成。審議與船舶防污染相關公約和規(guī)則的通過和修正及保證其有效實施是其核心工作。同時，為協(xié)助海上環(huán)保委員會的工作，國際海事組織設置了散裝液體和氣體分委會和危險晶、固體貨物和集裝箱分委會對重點船舶污染源進行 關注。

再次，法律委員會和技術(shù)委員會是防止船舶污染的有力支撐。法律委員會負責處理IMO職權(quán)范圍內(nèi)的法律事宜，對海上環(huán)境保護分委會公約和其他規(guī)則的制定提供法律支持。技術(shù)合作委員會則負責審議國際海事組織與其他國際組織的技術(shù)合作以及成員國之間的技術(shù)合作，其中包括船舶防污染方面的技術(shù)合作，為船舶防污染提供技術(shù)支持。

最后，國際海事組織下屬的三個培訓機構(gòu)，世界海事大學、國際海商法學院和國際海事學院在教育和學術(shù)交流的層面對船舶防污染問題進行研究和探討，形成系統(tǒng)化的理論框架。同時，也是各國進行經(jīng)驗交流的良好平臺，各國學者和學員結(jié)合本國實際相互交流，是對船舶防污合作的有力促進。

2.以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎的法律體系

《聯(lián)合國海洋法公約》是聯(lián)合國經(jīng)過三次海洋法會議，并最終在1982年通過的海洋法公約。此公約不僅對內(nèi)水、領海、臨接海域、大陸架、專屬經(jīng)濟區(qū)、公海等重要概念進行了界定，而且對海洋主權(quán)爭端、海上天然資源管理、全球海洋污染處理等問題進行了指導性規(guī)定，被稱為全球海洋領域的“根本大法”。在《聯(lián)合國海洋法公約》的第Ⅻ部分“海洋環(huán)境的保護與保全”中對保護海洋環(huán)境、防止海洋污染進行了論述，其中第五節(jié)第二一一條對來自船舶的污染的事項進行了規(guī)定，第二一七、二一八、二一九條分別對船旗國、港口國和沿海國在船舶污染方面的責任和義務進行了規(guī)定?！堵?lián)合國海洋法公約》雖然具有最高的權(quán)威性，卻是一個“總體性公約”（umbrella convention）[1]，大多是宏觀的指導，在中觀和微觀方面，尤其是在細節(jié)方面并沒有規(guī)定，因此，在《聯(lián)合國海洋法公約》的指導下，形成了《國際防止船舶造成污染公約》為核心的船舶防污染法律體系。由IMO制定的和船舶污染有關的公約有防止船舶污染技術(shù)標準、污染干預和應急響應以及污染損害責任和賠償三大類的20多個公約和議定書，在防止船舶污染方面取得了卓著的成績。[2]

如圖2所示，國際船舶防污染已經(jīng)形成較為全面的公約體系，在這些公約下面還有諸多的強制性規(guī)則對特殊船種在貨物運輸中防止貨物泄漏造成的污染進行了詳細規(guī)定，從而使得船舶防污染體系更加健全和完善?？偨Y(jié)而言，國際船舶防污染法律體系具有以下特點：

（1）體系更具系統(tǒng)性。從20世紀60年代開始，各種船舶防污染公約、議定書和強制規(guī)則陸續(xù)出臺，從船舶的制造工藝到船舶下水航行，每一項都制定嚴格的標準，從而使得船舶對海洋的污染最大可能減少。以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎，《國際防止船舶造成污染公約》為核心，各種其他公約和規(guī)則為內(nèi)容的國際船舶防污染法律體系正逐步走向完善。

（2）體系更具全面性。國際船舶防污染體系不僅對船舶航行中有害垃圾的排放、燃油的泄漏和其他有害物質(zhì)的排放進行了詳盡的規(guī)定，而且對因污染造成的民事責任進行了明晰，同時，隨著《控制船舶有害防污底系統(tǒng)國際公約》和《國際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》的簽訂，對船舶污底和壓載水排放也有了統(tǒng)一的標準。這是在更加微觀的層面對船舶污染的剖析，也是在更細致的方面對海洋環(huán)境的保護。同時，隨著《防止船舶造成大氣污染規(guī)則》寫入《國際防止船舶造成污染公約》，船舶防污染由單純關注海洋的污染向水空一體化的立體方向發(fā)展。[3]

（3）體系更具權(quán)威性。IMO雖然是政府間的合作組織，但是每一項條約的簽訂都需要各國政府批準后方可生效。在許多情況下，由于個別國家的阻撓，條約和規(guī)則得不到徹底的執(zhí)行。然而，隨著各國對海洋事務重視的不斷加深，保護海洋環(huán)境、減少船舶污染已經(jīng)成為各國的共識，各國都力求通過IMO對全球范圍內(nèi)的船舶污染進行規(guī)范和治理，對違反公約體系的船舶、船東和船員進行懲罰。

（4）體系更具前瞻性。隨著技術(shù)的提高，國際對船舶防污染的控制更加精益求精。不僅對船舶的各個環(huán)節(jié)進行科學的控制，而且對可能帶來污染的情況進行考慮，《極地規(guī)則》的制定就是典型的范例。當前北極地區(qū)的國際航行還極為有限，但卻有逐漸擴大的趨勢。針對此種情況，在保護北極環(huán)境的考量下，IMO領導制定了《極地規(guī)則》，對航行于極地地區(qū)的船舶標準進行更加嚴格的規(guī)定，并對污染物質(zhì)的排放進行更為苛刻的限制，從而最大可能地在北極航線被大規(guī)模利用時減少船舶污染，保護極地生態(tài)環(huán)境。

二、IMO視角下的船舶防污染公共外交

隨著海洋污染問題的不斷嚴重，各國對海洋污染治理問題的關注也越來越密切。然而，由于海洋污染的流動性和國際性特征，僅憑一國的單邊措施難以有效管理船舶致海污染問題。[4]因此，加強合作，增進交流，共同應對成為最佳選擇。在船舶防污染治理方面，世界各國雙邊和多邊的合作非常之多，尤其是區(qū)域性協(xié)作成為一種國際趨勢。但是，從世界范圍來看，在IMO框架下的合作是解決船舶污染問題的最佳途徑。以IMO為中心開展公共外交成為各國海洋外交的重要形式。IMO在船舶防污染公共外交中發(fā)揮著不可替代的作用。

1. IMO作為合作主體，參與船舶防污染治理的合作與交流

作為一個政府間國際組織，IMO本身就具有國際交往的主體身份。在船舶防污染領域，IMO參與國際合作和交流主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，與其他國際組織的合作與交流。除IMO之外，世界上與船舶防污染相關的國際組織還有國際船級社協(xié)會（International Association of Classification Societies，IACS）、世界環(huán)保組織（International Union for Conservation of Nature and Natural Resources，IUCN）等，這些國際組織在船舶防污染治理中發(fā)揮著獨特作用。IMO通過與其他國際組織合作，不僅能夠全方位地掌握信息資料，為更好地制訂防污染決策提供依據(jù)，更重要的是很多重要公約、規(guī)則的制定都是通過合作完成的。以上述國際組織為例，各項船舶設計標準、船舶排污標準的設定都是與ISO合作的成果，對船舶防污設備進行入級檢驗是由IACS領導下各國船級社進行的。其二，與各國進行交往與合作。IMO作為全球性的政府間國際組織，其作用的發(fā)揮很大程度上是在其成員國意見統(tǒng)一的基礎上進行的。IMO通過與其成員國的交流與合作，不僅能夠取得成員國的信任與支持，而且能夠就船舶防污染問題進行實際情況的考察，具體問題具體分析，從而保證決策的科學性和實效性。例如，IMO在制定壓載水排放公約時，需要到全球各個海域去考察水質(zhì)，并與沿岸各國進行交流，確定各海域壓載水排放的不同標準。

2. IMO作為交流平臺，提供船舶防污染治理的場所和媒介

IMO是一個國際組織，其最高權(quán)力機構(gòu)為各成員大會，所以從一定意義上來講，IMO是各國進行交流和協(xié)商的一個平臺。在船舶防污染領域，各國有著共同的利益，也有不同的訴求。單邊主義措施影響了船舶污染防控國際統(tǒng)一標準在全球范圍內(nèi)的實施，不僅使船舶航行自由和國際商品流通受到侵害，而且使船舶污染風險向其他沿海國家轉(zhuǎn)移，[5]而雙邊和多邊的談判與合作只能解決區(qū)域性問題，在關乎全球性問題上，各國必須有一個全球性的平臺。在IMO主導下制定的一系列船舶防污染公約、規(guī)則和章程都是各國協(xié)商、合作和妥協(xié)的成果。在共同利益的基礎上促成合作是一件比較容易的事情，IMO只需要給相關國家提供一個場所，供其“友好協(xié)商”，其作用也僅是“成人之美”，在協(xié)商完畢之后，以公約、議定書或規(guī)則的形式加以固化。然而，在很多情況下，IMO扮演著一個調(diào)和者和媒介者的作用，各國在許多實際問題上會產(chǎn)生矛盾，許多矛盾無法協(xié)商解決，尤其是發(fā)達國家和發(fā)展中國家，由于經(jīng)濟發(fā)展水平和船舶狀況的差異，在船舶排污的標準上不能達成一致，導致許多公約和規(guī)則無法簽訂，這就需要IMO從中調(diào)和，化解矛盾和分歧。

3. IMO作為促進機制，促使船舶防污染治理的完善和深入

從全球范圍內(nèi)來看，IMO在船舶防污染領域的作用是其他組織、國家和個人所不能代替的。IMO憑借其權(quán)威性已經(jīng)在船舶防污染領域建立起了一套促進機制，這套促進機制不僅表現(xiàn)在能夠根據(jù)現(xiàn)實情況的變化和需要對已有的公約、規(guī)則進行更新和修訂，更表現(xiàn)為能夠發(fā)現(xiàn)新問題，把握新趨勢，促使更多新的公約、規(guī)則制定。《國際防止船舶造成污染公約》在20世紀60年代開始醞釀起草，1973年簽訂，1973年通過議定書，而后幾乎每隔五年左右就會有修改和完善。同時，IMO通過一系列公約、規(guī)則的制定推動各成員國加強立法，使船舶防污染體系更加深入。以我國為例，我國的各項船舶防污染法律幾乎全部是以國際公約、規(guī)則為藍本制定的，而且隨著國際公約的修改進行必要的修訂。

三、中國在國際船舶防污染治理中的角色

1983年中國恢復IMO的合法席位后，已經(jīng)連續(xù)14次當選為IMO的A類理事國，海事國際地位和話語權(quán)不斷提高。在船舶防污染領域，中國一方面積極做好中國海域內(nèi)的船舶防污染工作，為世界船舶防污染做出貢獻，另一方面由被動地接受規(guī)則到主動參與規(guī)則制定，甚至在區(qū)域合作和全球治理中占據(jù)主導地位。隨著“一帶一路”的推行，中國必須在地區(qū)乃至全球領域發(fā)揮重要作用，在船舶防污染領域也應扮演好“踐行者、保障者、宣傳者”的角色。[6]

1. 積極做好中國海域內(nèi)的船舶防污染工作

隨著國內(nèi)經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國與世界各國的貿(mào)易往來日益加深，而大宗貨物的運輸需要越來越多的大型船舶，尤其是大型油輪。做好船舶防污染工作不僅是保證中國海域生態(tài)安全的需要，也是對世界船舶防污染工作的巨大支持。同時，只有把自己的事情做好才能夠贏得別人的尊重，才能夠獲得更多的國際支持和更高的國際地位。為此，中國不僅制定了以《海洋環(huán)境保護法》為基礎的各項船舶防污染的法律法規(guī)，還形成了以中國海事為中心的船舶防污染的監(jiān)管力量，從各個方面對船舶進行監(jiān)督檢查，保證船舶健康安全航行。

2. 參與國際船舶防污染的規(guī)則制定

由于技術(shù)、歷史等各種原因，國際航運規(guī)則制定的主動權(quán)一直掌握在西方航運強國手中。各種船舶災難事故，尤其是大型油輪泄漏事故之后，西方國家更加注重海洋生態(tài)的保護，將環(huán)保作為船舶治理的重要方面，并為此制定了各種嚴厲而近乎苛刻的船舶防污染規(guī)則。中國在盡力縮小差距的同時，積極改進船舶技術(shù)和工藝，并對船舶防污染進行系統(tǒng)而有效的研究。到目前為止，中國提出的船舶防污染的多項提議和議案得到了世界各國的積極響應，成為制定船舶防污染規(guī)則的提議來源。但是，需要注意的是，當前在船舶防污染領域，西方發(fā)達國家仍然處于領導地位，規(guī)則制定的主動權(quán)仍然掌握在他們手中，愈來愈苛刻的船舶防污染規(guī)則雖然對全球生態(tài)保護起到巨大的促進作用，但也會加劇國際海事領域的不平等，一些國家利用規(guī)則排擠甚至打擊他國航運的可能性仍然存在。

3. 在區(qū)域性船舶防污染合作中逐漸發(fā)揮主導作用

在全球船舶防污染領域區(qū)域性合作中，中國的作用越來越突出，甚至發(fā)揮主導作用。其中比較有代表性的是西北太平洋行動計劃（NOWPAP）和東京備忘錄（TOKYO-MOU）。西北太平洋行動計劃是中國、韓國、日本和俄羅斯四國為聯(lián)合應對海上險情、進行海上救助而規(guī)劃形成的行動綱領，在海上溢油應急協(xié)作、海上垃圾處理等方面取得了顯著的成就。東京備忘錄組織作為亞太地區(qū)港口國監(jiān)督的政府間合作組織，通過對船舶進行嚴格檢查和監(jiān)督，在減少船舶缺陷、消除船舶污染方面起到了重要作用。中國作為亞太航運大國，積極致力于船舶檢驗規(guī)則的標準化和嚴格化，不僅對本國籍的船舶進行嚴格的港口國檢查（FSC），使中國籍船舶的安全隱患降到最低，還通過技術(shù)鉆研和精心研究，提出了多項具有實際價值的提案和建議。

四、小結(jié)

隨著經(jīng)濟全球化和世界一體化的發(fā)展，非傳統(tǒng)安全的全球治理越來越受到世界各國的重視。船舶防污染已經(jīng)成為非傳統(tǒng)安全領域的重要組成部分，海事部門作為船舶的主管機關，理應當仁不讓地肩負起保障這一非傳統(tǒng)安全領域的責任。[7]IMO已經(jīng)為各國進行船舶污染治理合作與交流提供了一個平臺，同時，國際船舶防污染公約也提供了治理船舶污染的法律支持，這表明國際船舶污染治理體系已初步形成。同時，海洋治理的全球共識使得船舶污染治理具有一定的強迫性，任何國家都無法以任何理由包庇本國船舶超脫公約和規(guī)則之外，也無法以任何理由降低或減弱治理的標準。因此，從某種意義上來說，在船舶防污染治理領域，國際公約已經(jīng)具有了國內(nèi)法律的某種強制效力。然而，從中國的角度來看，在技術(shù)和資金等方面與世界發(fā)達國家仍然存在諸多差距，船舶污染治理任重而道遠，雖然在國際舞臺上已經(jīng)開始發(fā)揮重要作用，但是仍然不能參與核心規(guī)則的制定，起到?jīng)Q定性或主導性作用。中國當前的主要任務就是努力提高自己船舶污染治理的水平，同時向世界發(fā)出自己的聲音，逐漸在船舶污染治理體系中確立地位，從而發(fā)揮更大作用，實現(xiàn)從“中國執(zhí)行”到“中國標準”的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。[8]

[1]劉能冶.預防船舶污染的國際法律實踐[M]//中國海洋法學評論.2010:238-283.

[2]劉正江,張碩慧,張爽,等.防止船舶污染公約的制定和修改進程[J].中國海事,2009(2):26-30.

[3]陳善能,陳寶忠,王兆強.國際船舶防污染公約在低碳經(jīng)濟時代下的發(fā)展[J].中國航海,2010(2):80-83.

[4]周立波.船舶致海污染的國際法律規(guī)制[J].人民論壇旬刊,2010(7):118-119.

[5]馬亞東.論船舶污染防控國際統(tǒng)一立法下的單邊主義[J].中國海商法研究,2014(2):46-53.

[6]宋山,王建港.“一帶一路”戰(zhàn)略下中國海事的發(fā)展[J].世界海運,2015(6):17-18.

[7]宋山.海洋外交中的海事角色[J].世界海運,2016(3):29-31.[8]劉樂.中國海事外交:現(xiàn)狀與未來[J].教學與研究,2017(3):60-65.

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.12.004

宋山（1988—），男，日照海事局，科員，碩士。李普前（1988—），男，淮安信息職業(yè)技術(shù)學院黨委宣傳部干事，碩士。