基于PPP模式的市政工程項(xiàng)目融資及管理研究

(湖南建工集團(tuán)有限公司 湖南 長(zhǎng)沙 410004)

基于PPP模式的市政工程項(xiàng)目融資及管理研究

吳昊

(湖南建工集團(tuán)有限公司湖南長(zhǎng)沙410004)

在社會(huì)主義發(fā)展形勢(shì)下，資本力量得到了逐漸積累，各類項(xiàng)目的融資對(duì)于項(xiàng)目發(fā)展產(chǎn)生了較大的影響，其中PPP融資模式因其特有的特點(diǎn)受到了國(guó)家重視，成為當(dāng)前最常見(jiàn)的一種融資形式。為了能夠進(jìn)一步明確市政工程項(xiàng)目的融資建設(shè)與發(fā)展效果，本文主要從PPP模式的內(nèi)涵出發(fā)，分析了PPP模式項(xiàng)目的融資方式，并對(duì)PPP模式下的融資管理進(jìn)行闡述，希望能夠?qū)κ姓?xiàng)目的發(fā)展起到作用。

市政項(xiàng)目；PPP模式；融資管理

一、引言

我國(guó)自2014年推動(dòng)新一輪政府和社會(huì)資本合作改革以來(lái)，PPP模式在全國(guó)迅速發(fā)展。截至2016年10月30日，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)已收錄PPP項(xiàng)目10685個(gè)，其中市政工程PPP項(xiàng)目數(shù)占比約40%。由于市政工程是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，與人民生活水平及社會(huì)福利息息相關(guān)，故市政工程PPP項(xiàng)目的成敗尤為重要。但我國(guó)PPP模式尚處于起步和發(fā)展階段，需對(duì)PPP模式的融資方式及管理進(jìn)行研究，以減少融資風(fēng)險(xiǎn)。

二、PPP在市政建設(shè)中的優(yōu)勢(shì)

PPP模式就是指，政府部門與個(gè)體組織為提供某種特殊公共產(chǎn)品或相應(yīng)服務(wù)而彼此建立的相互合作關(guān)系。這種模式的主要目的是大力支持個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶、私營(yíng)企業(yè)與政府進(jìn)行分工合作，努力讓大家共同參與到市政項(xiàng)目建設(shè)中，最終達(dá)到雙贏或多贏的目的。

基于PPP模式的市政工程項(xiàng)目具有以下優(yōu)勢(shì)：

①緩解政府在市政建設(shè)上的財(cái)政壓力。近幾年，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)處于下行的趨勢(shì)，在很大程度上增加了政府的財(cái)政資金支出壓力，甚至一些地方政府出現(xiàn)了較高的資產(chǎn)負(fù)債率。而PPP融資模式的應(yīng)用，可擴(kuò)大項(xiàng)目資金的引進(jìn)渠道，使得流動(dòng)資金得到充分利用，還能緩解資金缺口為地方政府帶來(lái)的壓力；

②實(shí)現(xiàn)市政項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在市政工程項(xiàng)目可行性研究、勘察設(shè)計(jì)和施工環(huán)節(jié)等階段，政府部門和私營(yíng)部門應(yīng)加強(qiáng)合作，共同承擔(dān)市政項(xiàng)目建設(shè)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，這在一定程度上提高了項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力，同時(shí)還減輕了政府的執(zhí)行壓力；

③提升市政項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率。PPP融資模式突破了政府在市政項(xiàng)目建設(shè)中的主導(dǎo)模式，極大改善了市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率低、服務(wù)水平低的局面，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和市場(chǎng)管理理念被引進(jìn)市政工程建設(shè)中去，使得基礎(chǔ)建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率有所提升，進(jìn)而為市政建設(shè)提供了源源不斷的活力。

三、PPP項(xiàng)目的融資模式及其優(yōu)缺點(diǎn)

(一)政府部門主導(dǎo)

政府部門主導(dǎo)的融資管理模式往往是由政府成立融資平臺(tái)公司，與其它參與方以股份制形式進(jìn)行融資，具有濃厚的行政色彩。其缺點(diǎn)為由地方財(cái)政承擔(dān)大部分項(xiàng)目資金，加大了地方財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這與國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》總體要求相違背，不符合新形勢(shì)下PPP項(xiàng)目的發(fā)展趨勢(shì)；優(yōu)點(diǎn)則是以政府行政手段促成解決PPP建設(shè)項(xiàng)目所遇到的各種難題，能夠最大程度推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體進(jìn)度。

(二)盈利性國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)

就目前來(lái)看，盈利性國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)模式是國(guó)內(nèi)較為有效的融資管理模式。這種盈利性國(guó)有企業(yè)往往是實(shí)力雄厚、信譽(yù)良好的大型國(guó)有企業(yè)，其既能夠提供大部分或者全部資金，承擔(dān)長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，又能夠確保該管理模式符合政策的要求；但缺點(diǎn)是在運(yùn)行過(guò)程中，極易與設(shè)計(jì)、施工招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)發(fā)生沖突。

(三)私人盈利性企業(yè)主導(dǎo)

這一融資管理模式的最大特點(diǎn)就是將民間資本引入公共領(lǐng)域，使民間資本在傳統(tǒng)的政府領(lǐng)域中發(fā)揮更為重要的角色，從而提高公共設(shè)施服務(wù)的效率和效益。這需要私人盈利性企業(yè)提供絕大部分資金，比如某市的高鐵PPP建設(shè)項(xiàng)目，民間投資占比為51%，實(shí)現(xiàn)了絕對(duì)控股的突破。其融資管理模式將成為今后民營(yíng)企業(yè)參與國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的一個(gè)風(fēng)向標(biāo)，同時(shí)，采用私人盈利性企業(yè)主導(dǎo)的融資管理模式PPP項(xiàng)目，仍然需要政府部門扮演重要角色，讓政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，通過(guò)特許合同讓各方承擔(dān)其所能承擔(dān)的最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)，保障合作各方的利益，從而實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的“共贏”。

四、PPP模式下融資管理

(一)對(duì)政府公共部門的建議

PPP模式下，政府作為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主要參與方之一，對(duì)項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的管理能力，才能保證項(xiàng)目融資的順利進(jìn)行。

①重塑政府的PPP項(xiàng)目角色定位，PPP項(xiàng)目既是一個(gè)融資平臺(tái)，也是一種合作關(guān)系，但政府在項(xiàng)目建設(shè)中往往起到指導(dǎo)作用，對(duì)于術(shù)業(yè)不專的項(xiàng)目建設(shè)工作，這種政府的指導(dǎo)作用會(huì)影響工程質(zhì)量；

②強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，市政項(xiàng)目建設(shè)不僅涉及到環(huán)保、行政、金融、紀(jì)檢等各部門的影響，若責(zé)任不明確，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管容易產(chǎn)生張力，無(wú)法發(fā)揮真正的監(jiān)管作用，強(qiáng)化落實(shí)管理責(zé)任制度是極為重要的。比如：建立完善的PPP項(xiàng)目法律法規(guī)體系，PPP模式是一種公司合作關(guān)系，需采用完善的法律法規(guī)來(lái)保證這種合作關(guān)系在市政項(xiàng)目中的順利進(jìn)行；建立相應(yīng)的政府風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，確定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理流程，明確各級(jí)政府在PPP項(xiàng)目融資管理中的職責(zé)和功能；對(duì)各部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，實(shí)行分工專業(yè)化和融資管理人才的專業(yè)化培養(yǎng)等。

(二)對(duì)非政府合作方的建議

PPP模式市政項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中，非政府合作方作為項(xiàng)目重要的參與者，除了承擔(dān)一定的融資風(fēng)險(xiǎn)外，還需要做好融資風(fēng)險(xiǎn)的合理規(guī)避或轉(zhuǎn)移，以減輕企業(yè)的資金壓力。

①加強(qiáng)合同管理，PPP項(xiàng)目參與者眾多，合同作為約束合作方相互關(guān)系的方式和手段，對(duì)權(quán)力和義務(wù)作了一定的規(guī)定，可起到規(guī)避和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的作用；

②在準(zhǔn)PPP市政項(xiàng)目融資的過(guò)程中會(huì)遇到很多風(fēng)險(xiǎn)，包括信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等，因此，非政府合作方要想打造良好的信譽(yù)，需做好貸款前建設(shè)項(xiàng)目市場(chǎng)評(píng)估預(yù)測(cè)等事前系統(tǒng)性準(zhǔn)備；

③非政府合作方面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，未來(lái)基建市場(chǎng)增長(zhǎng)有限，基建企業(yè)需提前布局轉(zhuǎn)型，但積極入場(chǎng)的代價(jià)是負(fù)債率急升，這種情況下需要找到發(fā)展的平衡度。非政府合作方應(yīng)做適度的資產(chǎn)配置和調(diào)整，PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展需要運(yùn)用一定的資本杠桿，減少自有資金的投入。有關(guān)專家學(xué)者認(rèn)為PPP模式值得鼓勵(lì)，但PPP模式的融資管理機(jī)制應(yīng)需完善，盈利模式也需要透明，資金的退出機(jī)制也需要調(diào)整，才能降低包括央企在內(nèi)的社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)，形成良性循環(huán)。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，PPP模式對(duì)于項(xiàng)目的融資有著十分重要作用，在新時(shí)期，要能夠根據(jù)PPP模式的內(nèi)涵特點(diǎn)和其中模式產(chǎn)生的不同效果來(lái)制定不同的融資方案，同時(shí)要能夠有效利用項(xiàng)目自身和政府的影響力，采取合理的融資方式進(jìn)行多方融資，實(shí)現(xiàn)管理控制融資的目標(biāo)，進(jìn)而推動(dòng)市政項(xiàng)目的順利實(shí)施。

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吳昊(1984-)，男，本科，公路與橋梁工程師，目前任處長(zhǎng)一職，主要從事項(xiàng)目管理及招投標(biāo)管理工作。

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