河南小城鎮(zhèn)“空心化”問題及對策

(信陽師范學院學院馬克思主義學院 河南 信陽 464000)

河南小城鎮(zhèn)“空心化”問題及對策

岳松

(信陽師范學院學院馬克思主義學院河南信陽464000)

小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化建設的重要路徑選擇。河南省在小城鎮(zhèn)建設的實踐中，由于受利益驅(qū)動、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和基礎設施不完善等原因，面臨著小城鎮(zhèn)“空心化”的困境，以合理有序的規(guī)劃、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構、完善公共服務和基礎設施建設，運用多種手段進行綜合治理等對策，為治理河南小城鎮(zhèn)的“空心化”問題提供了思路。

小城鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)化；空心化

一、小城鎮(zhèn)是就近城鎮(zhèn)化的重要路徑

農(nóng)民工在小城鎮(zhèn)落戶、定居。是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要任務和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要突破口。

(一)小城鎮(zhèn)承接農(nóng)民工轉(zhuǎn)移，是就近城鎮(zhèn)化的前沿陣地

農(nóng)民工外出務工以大中城市為主，但小城鎮(zhèn)及縣域經(jīng)濟的發(fā)展對于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移作用不容忽視。從外出農(nóng)民工就業(yè)地點來看，2009年，在直轄市務工的農(nóng)民占9.1%，在省會城市務工的農(nóng)民占19.8%，在地級市務農(nóng)的農(nóng)民工占34.8%，在縣級市務工的農(nóng)民工占18.5%，在建制鎮(zhèn)務工的農(nóng)民工占13.8%，在其他地區(qū)務工的占4.4%。在地級以上大中城市務工的農(nóng)民占63.3%，大中城市是外出農(nóng)民工的主要就業(yè)場所。但從農(nóng)民工的總量分布來看，在地級市以上大中城市務工的農(nóng)民工為9199萬人，占農(nóng)民工的40%，在縣域(含縣級市)務工的農(nóng)民工達到1.38%億人，占農(nóng)民工總量的60%?？h域經(jīng)濟特別是小城鎮(zhèn)的發(fā)展對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移尤其是就地轉(zhuǎn)移有著重要影響。

(二)小城鎮(zhèn)與農(nóng)村有著天然的聯(lián)系，是就近市民化的中樞緩沖地

小城鎮(zhèn)和農(nóng)村有著天然地緣上的聯(lián)系，同處于農(nóng)村管理的范疇。農(nóng)村作為市民化的先行區(qū)和試水區(qū)，難免存在農(nóng)村、城市各種矛盾的交織和激化。相比農(nóng)村，小城鎮(zhèn)在生活方式、生活理念上更接近于城市，無論是允許小城鎮(zhèn)有條件的農(nóng)民率先實現(xiàn)就近市民化，還是接納農(nóng)村農(nóng)民到小城鎮(zhèn)的就近市民化，都能更好的抑制矛盾的激化。

(三)小城鎮(zhèn)是未來中國城鎮(zhèn)化的主要選擇方向

從1998年，中共中央十五屆三中全會提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”的發(fā)展目標，到21世紀的“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，是中國經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)折。與國際普遍運用的“城市化”相比，中國使用城鎮(zhèn)化作為衡量城市發(fā)展水平。人口從農(nóng)村到城市集中的過程即為城鎮(zhèn)化。中國人口的復雜，也意味著人口轉(zhuǎn)移的多元化取向。區(qū)別于發(fā)達國家曾經(jīng)走過的想城市集中的城市化道路，中國依據(jù)“城鎮(zhèn)人口占全地區(qū)總?cè)丝诘陌俜直取边@一指標更符合中國國情和實際。小城鎮(zhèn)處在鄉(xiāng)村和城市二元結(jié)構的中間地帶，既做為吸納農(nóng)民工就近市民化的主要流入地，更是做為輸送農(nóng)民工就近市民化的主要供給地，因此，關注小城鎮(zhèn)在就近市民過程中的問題，是研究城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展狀況的晴雨表，是未來中國城鎮(zhèn)化的主要選擇。

二、河南小城鎮(zhèn)“空心化”是新型城鎮(zhèn)化面臨的一大風險

(一)河南小城鎮(zhèn)“空心化”的表現(xiàn)

1.樓多人少、夜市蕭條，集市不繁華

在河南小城鎮(zhèn)中，大量空置房屋，處于代售狀況，往往一戶依靠自家土地，建成一排樓房，而不管交通位置和房地產(chǎn)的市場，一味靠土地盈利。盲目性和利己性，必然導致了小城鎮(zhèn)樓房的供大于求。相反，由于人口的固定，形成了樓多人少的“空心化”現(xiàn)象。在夜幕降臨之際，更多的人選擇吃過晚飯閉戶不出，造成了一幅清冷的小城鎮(zhèn)的夜景。同時，在河南很多小城鎮(zhèn)，受到經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，只有少數(shù)經(jīng)濟相對發(fā)達的小城鎮(zhèn)才每天都有集市和貿(mào)易。很多建制鎮(zhèn)還保留著“逢集”的傳統(tǒng)，也側(cè)面反映了小城鎮(zhèn)人口的不足。而平日“逢單”“逢雙”的集市仍人口不多，只有在接近年關才會有熙熙攘攘的繁華景象。

2.留守群體日益擴大，職業(yè)“女性化”趨勢明顯

農(nóng)村留守群體主要是指留守兒童、老人、婦女，雖與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的漸進性有關，但主要根源于城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制。進城農(nóng)民工面臨種種難題，如工資水平低，而城市生活成本較高，子女需要回鄉(xiāng)參加中考、高考的制度，受戶籍制度的限制而不能在城鎮(zhèn)定居。在這種情況下，農(nóng)民工的子女、老人、婦女等家庭成員在農(nóng)村留守也成為不得不接受的選擇。按2005年全國1%人口抽樣調(diào)查的抽樣數(shù)據(jù)，2005年全國留守兒童高達5861萬人，其中義務階段留守兒童約為3264萬人。小城鎮(zhèn)“女性化”趨勢日益明顯，男性勞動力大量進入城市，小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)靠婦女支撐，工業(yè)和服務業(yè)也以女性為主，形成了產(chǎn)業(yè)鏈條的“一邊倒”的傾斜。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未形成規(guī)模，缺乏城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

在河南很多小城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實力較弱，上規(guī)模的企業(yè)較少，尤其缺乏能夠與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切結(jié)合的農(nóng)副產(chǎn)品加工類的大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。多數(shù)鎮(zhèn)和縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)員工規(guī)模一般只有幾人、幾十人至百人不等，一些企業(yè)仍然以原來的村落為依據(jù)點零星分布，無法形成集聚效應，不能帶動和促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，難以實現(xiàn)工業(yè)化對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力，從而大大消弱了工業(yè)化對非農(nóng)化的聯(lián)動作用。

目前河南省小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)多為低技能的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，這與農(nóng)村人口的平均受教育程度相對較低，不具備技術方面的優(yōu)勢相吻合。但小城鎮(zhèn)緊鄰鄉(xiāng)村，在發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品精加工、與鄉(xiāng)村地區(qū)形成城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈方面具有優(yōu)勢。立足于小城鎮(zhèn)，能夠有效利用本地農(nóng)業(yè)資源進行農(nóng)副產(chǎn)品精加工、提升農(nóng)產(chǎn)品附加值的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)明顯不足。

(二)河南小城鎮(zhèn)“空心化”的危害

1.城鎮(zhèn)化建設面臨失衡的困境

持續(xù)不斷的城鎮(zhèn)化為我國經(jīng)濟注入了新的活力，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的背景下，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)揮在那對大城市經(jīng)濟的過度依賴，使得大城市承擔了過多的功能，集聚的人口和產(chǎn)業(yè)超出了大城市的承載能力，產(chǎn)生了一系列環(huán)境污染、交通擁堵等問題。相反，小城鎮(zhèn)由于人口的不足，產(chǎn)業(yè)的匱乏，形成了“城非城”“村非村”的尷尬困境，人口的減少和產(chǎn)企業(yè)的不足，無形中弱化了小城鎮(zhèn)的行政功能，大中城市與小城鎮(zhèn)的職能失衡進一步擴大。

2.人員比例的不協(xié)調(diào)，經(jīng)濟下行壓力加大。

“空心化”已經(jīng)由鄉(xiāng)村逐漸過渡到小城鎮(zhèn)，并呈不斷擴大的趨勢。青壯年的缺失，導致工業(yè)、服務業(yè)等相關產(chǎn)業(yè)的疲乏，即使有初級的服務行業(yè)，也以女性為主，職業(yè)過于單一，難以真正形成人口集中和產(chǎn)業(yè)集聚，以老弱病殘為主要人口的社會人員結(jié)構，注定社會不安全因素的增多，隱憂加大。小城鎮(zhèn)從單純以依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主要支撐，到農(nóng)業(yè)支撐的不斷弱化，第二三產(chǎn)業(yè)的較低走勢，進而導致經(jīng)濟發(fā)展的無力，甚至停滯不前，缺乏動力。

三、河南小城鎮(zhèn)“空心化”根源于自身功能欠缺

(一)利益驅(qū)動，盲目擴張，規(guī)劃水平低

河南很多地方在利益驅(qū)動之下，盲目追求城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度，粗放建設。瘋狂擴地和占地，開辟街道，大肆進行房地產(chǎn)開發(fā)。一片繁華的背后，卻是很多樓房都處于掛牌銷售的狀態(tài)，高樓林立導致的只是樓房的城鎮(zhèn)化，而非人的城鎮(zhèn)化。在經(jīng)濟利驅(qū)動下，樓房現(xiàn)有數(shù)量和本鎮(zhèn)人數(shù)的實際需求量越來越不相符。而地方政府圈地賣地的行為，為自己的行政業(yè)績上增添一筆的同時，也從中撈到不少利益。更重要的是作為地方行政主體的政府，缺乏大局意識和統(tǒng)籌規(guī)劃的能力，在沒有達到一定人口規(guī)模，形成人口集聚效應的前提下，重物的城鎮(zhèn)化而輕人的城鎮(zhèn)化。

(二)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)化相脫節(jié)

一些小城鎮(zhèn)工業(yè)基礎薄弱，不僅缺乏帶動性的龍頭企業(yè)，更缺少一般意義上的工業(yè)企業(yè)。同時，農(nóng)業(yè)集約化程度低，新型服務業(yè)發(fā)展緩慢，第三產(chǎn)業(yè)動力不強，也是制約了河南小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要原因，每個小城鎮(zhèn)必須有自己的主導產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)支撐。各地區(qū)為了提高城鎮(zhèn)化水平，盲目建鎮(zhèn)，使得城鎮(zhèn)化水平大大超過了本地的工業(yè)發(fā)展水平和相應的經(jīng)濟發(fā)展階段，具體表現(xiàn)在沒有產(chǎn)業(yè)支撐、沒有市場支撐的城鎮(zhèn)化，更與工業(yè)化和農(nóng)業(yè)化相距甚遠，產(chǎn)生脫節(jié)。

(三)基礎配套設施不完善，衛(wèi)生問題突出

河南很多小城鎮(zhèn)，基礎設施不全，環(huán)境衛(wèi)生也不容樂觀。雖然近年來有較大改觀，但基礎設施仍殘缺不全，綠化、路燈、排水等，與大中城市有一定的差距：醫(yī)療教育有了較大的改善，但遠遠滿足不了當?shù)厥切枨蟆Ｓ绕湓谛l(wèi)生上，揚塵不斷，垃圾遍布，尤其在每次逢集過后，更是衛(wèi)生情況糟糕，過低的掃地保潔支付，使得衛(wèi)生打掃間斷，公共衛(wèi)生間有建無人管，臟亂差現(xiàn)象突出。以信陽市部分小城鎮(zhèn)為例，“六城聯(lián)創(chuàng)”工作興辦之時較好，評比過后更是又回到原來的處境，缺乏相應的管理規(guī)范、制度保障和人員的配備。嚴峻的衛(wèi)生情況，影響了小城鎮(zhèn)居民的舒適度和居住的幸福指數(shù)，大家更愿意從鄉(xiāng)村一級直接搬遷至更好的大中城市和環(huán)境較好的城市。

四、治理河南小城鎮(zhèn)“空心化”的對策設想

(一)合理有序的規(guī)劃

合理有序的規(guī)劃，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎和前提。沒有好的籌謀規(guī)劃，就會導致小城鎮(zhèn)建設陷入無序的發(fā)展狀態(tài)。小城鎮(zhèn)政府只有綜合考量當?shù)氐慕?jīng)濟實際和人口現(xiàn)狀，不一味的為了眼前的、局部的利益去損害當?shù)亻L久的規(guī)劃大局，才能更好地為了當?shù)氐某擎?zhèn)化建設制定目標，避免“空心化”的困境，實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。在規(guī)劃上，不能僅僅停留在對鎮(zhèn)區(qū)的整理和整頓，更應重點定位清楚城市的功能，以實現(xiàn)其對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)揮在那的樞紐作用。

(二)引入市場機制，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構

努力打造本地區(qū)的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，著重走出一條由特色產(chǎn)品帶動特色經(jīng)濟、進而吸引外商外資、帶動整體經(jīng)濟發(fā)展的新型路子。河南小城鎮(zhèn)由于位置的特殊性，或交通便利，或靠近山區(qū)，都會有部分特產(chǎn)或走出去的品牌。這樣，就可以積極打開市場，將本地區(qū)的優(yōu)勢產(chǎn)品推向市場，接受市場檢驗，不斷提升本地區(qū)的知名度，為招商引資和外商入住贏得口碑和效應。同時，著力打造產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動特色產(chǎn)業(yè)鏈的同時，努力承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升工業(yè)化水平和服務業(yè)水平，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。

(三)完善公共服務和基礎設施建設，多種手段進行綜合治理

資金是小城鎮(zhèn)規(guī)劃和治理的瓶頸。無論是規(guī)劃、設施建設、還是綜合整治，都需要很大的資金缺口。小城鎮(zhèn)被動的等地上級撥款，缺乏統(tǒng)籌安排的動力。尤其是公共服務配套設施嚴重匱乏，是因為社會資金的潛能沒有完全被激發(fā)出來。按照“誰投資，誰受益”的原則，努力闖出一條將公共基礎建設與市場社相結(jié)合的路子，鼓勵雄厚企業(yè)和個人投資參與城鎮(zhèn)“空心化”的綜和治理，避免單一利益的投資，實現(xiàn)開放性的投資主體多元化、多層次格局。積極做到公共服務和基礎設施有所“建”，更要有所“養(yǎng)”，維護好小城鎮(zhèn)的整體市容市貌，加大資金投資力度的同時，切實做到追究到單位，追究到人的責任體制，有針對性的治理“臟、亂、差”的頑疾。

當?shù)卣鳛樾姓黧w，應該充分發(fā)揮經(jīng)濟職能、法律職能和行政職能，以有效的治理“空心化”現(xiàn)象。運用經(jīng)濟杠桿，加大招商引資力度的同時，積極發(fā)掘當?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，在輸血的時候不斷造血，積極與大城市進行溝通，優(yōu)化要素配置，優(yōu)勢互補。運用法律杠桿，嚴格控制用地比例，優(yōu)化城市布局，加大小城鎮(zhèn)土地規(guī)范的立法和監(jiān)管。運用行政手段，嚴厲打擊各種投機牟利的行為，規(guī)范小城鎮(zhèn)的社會環(huán)境和發(fā)展目標，為實現(xiàn)小城鎮(zhèn)由“物的城鎮(zhèn)化”到“人的城市化”打下堅實的基礎，為治理河南小城鎮(zhèn)“空心化”治理擴展了思路。

[1]張占斌.《城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化研究》.河北：河北人民出版社，2013.6

[2]李偉.《農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新與頂層政策設計》.北京：中國發(fā)展出版社，2011.8

[3]韓俊.《中國農(nóng)民工戰(zhàn)略問題研究》.上海：上海遠東出版社，2009.5.