淺析我國地方立法質(zhì)量問題及對策

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 廣東 廣州 510000)

淺析我國地方立法質(zhì)量問題及對策

鐘露玉

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)廣東廣州510000)

隨著中國特色社會(huì)主義法律體系形成，數(shù)量立法時(shí)代已經(jīng)過去，精細(xì)立法階段正在到來。然而地方立法中立法質(zhì)量不高的問題也不斷暴露出來，已經(jīng)引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。地方立法是我國立法體制的重要組成部分，提高地方立法質(zhì)量問題，有助于完善有中國特色社會(huì)主義法律體系，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，推進(jìn)依法治國。本文從多方面淺析了地方立法中存在的各種問題，并從要明確地方立法權(quán)限，加強(qiáng)立法主體建設(shè)，增加立法投入，克服部門利益傾向，并擴(kuò)大立法途徑等方面去積極探索提高地方立法質(zhì)量的有效途徑。

提高；地方立法；立法質(zhì)量

一、地方立法的性質(zhì)和地位

我國是單一制的社會(huì)主義國家，全國人大及其常委會(huì)在國家立法體制中處于核心地位。但本著發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性的原則實(shí)行適度的地方分權(quán)。從這一國情出發(fā)，我國憲法和法律規(guī)定我國的立法體制是，“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性”，統(tǒng)而又分層次的立法體制。

我國的立法權(quán)主要集中在中央，地方立法權(quán)限較小，地方立法是國家立法體系中的一個(gè)層次，主要是對國家立法的實(shí)施和補(bǔ)充，其適應(yīng)范圍具有地方性和區(qū)域性。

地方立法在我國社會(huì)主義法制建設(shè)和法治化進(jìn)程中起著至關(guān)重要的作用。首先，地方立法使國家法律規(guī)定的大政方針在本行政區(qū)域內(nèi)得到有效實(shí)施，通過地方立法加以具體化，使其更具操作性，起到承上啟下的作用；其次，地方立法解決了國家立法不能解決或暫時(shí)不宜由中央立法解決的問題，為以后國家在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候制定法律，法規(guī)提供了可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn);再次，地方立法自主地因地制宜地解決了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有地方特色的問題。最后，地方立法，特別是地方經(jīng)濟(jì)立法為中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型掃除了體制、機(jī)制和觀念上的障礙，在基層鞏固了國家立法的成果。

二、當(dāng)前我國地方立法中存在的主要問題

今后地方立法的主要矛盾已不再是數(shù)量問題,而主要是質(zhì)量問題。提高地方立法質(zhì)量，已成為我們今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)地方立法工作的重點(diǎn)和首要任務(wù)。立法質(zhì)量不僅包括立法產(chǎn)品的質(zhì)量，而且還包括立法工作的質(zhì)量。評價(jià)一部地方性法規(guī)質(zhì)量如何，不僅要看它是否符合憲法、法律、行政法規(guī)，還要體現(xiàn)地方特色。解決地方特有的問題，是地方立法存續(xù)的意義，也是其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。脫離了地方實(shí)際，不解決實(shí)際問題，地方立法就失去了生命力。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，地方立法的質(zhì)量只有在實(shí)踐中才能得到檢驗(yàn)。因此，地方立法還必須具有可操作性和可行性。然而，現(xiàn)實(shí)地方立法質(zhì)量卻存在大量問題。

(一)越權(quán)立法現(xiàn)象明顯。我國實(shí)行依法治國方針政策以來，一直秉持“益粗不益細(xì)”的立法觀念以及為維持法律的穩(wěn)定性，部分立法難免表現(xiàn)得過于滯后又過于原則，地方急需的規(guī)則又遲遲不能出臺，地方立法因此相當(dāng)活躍，立法越權(quán)，立法爭權(quán)、與上位法不斷沖突的現(xiàn)象可謂比比皆是。如《立法法》第 8 條規(guī)定“訴訟和仲裁制度只能制定法律”，而不是通過地方立法來實(shí)現(xiàn)，但在一些省市卻已經(jīng)頒布了司法鑒定條例，這顯然是違法立法的。

地方立法機(jī)關(guān)的越權(quán)立法行為破壞了社會(huì)主義法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性，對地方立法質(zhì)量的危害很大。

(二)重復(fù)現(xiàn)象明顯，缺乏地方特色。因立法主體素質(zhì)的缺乏，我國地方立法重復(fù)現(xiàn)象比較嚴(yán)重?！澳脕碇髁x”在我國地方立法上體現(xiàn)得淋漓盡致，地方在立法過程中過多地移植法律、行政法規(guī)的條文，照抄、照搬上位法的內(nèi)容。通常中央出臺了一部法律，地方隨后就出臺關(guān)于中央立法的一些具體實(shí)施細(xì)則或相應(yīng)條例、規(guī)定、辦法。但是，由于許多地方在立法的過程中過于倉促，沒有很好地聯(lián)系本地實(shí)際，而是盲目比照國家法律、行政法規(guī)重復(fù)選題，以中央立法的立法事項(xiàng)取代地方立法的立法事項(xiàng)，小法抄大法，地方立法相互“抄襲”，似乎是為了立法而立法，而不是為了解決地方上迫切需要通過立法來解決的各種問題，創(chuàng)造性地出臺一些具有地方特色的法規(guī)。這種模仿克隆毫無疑問會(huì)讓地方立法成本投入歸于低效益乃至無效益，甚至?xí)觿≈醒肱c地方之間立法資源的優(yōu)化配置。

(三)部門利益傾向嚴(yán)重。從我國地方立法實(shí)踐來看，相當(dāng)大數(shù)量的法規(guī)草案不是由專門的地方立法機(jī)關(guān)完成的，都是由政府有關(guān)部門起草的，再交由立法機(jī)關(guān)通過，因此在法案形成階段,起草部門不自覺地將自身利益的內(nèi)容加入草案，不可避免的存在著部門利益的傾向。法學(xué)專家、利害關(guān)系人、社會(huì)團(tuán)體參與不夠，致使有些部門力圖通過立法來爭取鞏固本部門的權(quán)力和利益，并使部門利益合法化。

加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，是實(shí)施依法治國方略的基礎(chǔ)，是關(guān)系國家興旺發(fā)達(dá)、長治久安的一件大事。因此，立法機(jī)關(guān)所立的法律應(yīng)當(dāng)是高質(zhì)量的、良好的法律。

三、如何提高地方立法質(zhì)量

(一)明確地方立法權(quán)限。在維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一原則下，保障各個(gè)層次的立法活動(dòng)的和諧、有序地進(jìn)行，必須合理的界定中央和地方、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)不得與國家的憲法和法律，以及同國務(wù)院制定的行政法規(guī)相抵觸。

在憲法指導(dǎo)下具體界定地方立法的權(quán)限，必須堅(jiān)持人民主權(quán)原則、法制統(tǒng)一原則，堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性原則，堅(jiān)持科學(xué)、合理原則。在實(shí)際具體的操作上,可行的選擇是“能細(xì)則細(xì),不能細(xì)則粗”,有些事項(xiàng)內(nèi)容不可能或不應(yīng)該細(xì)化。[1]在界定立法權(quán)限時(shí)，應(yīng)該窮盡所有立法事項(xiàng)，不能有所遺漏，應(yīng)該盡可能使有關(guān)機(jī)關(guān)看到自己權(quán)力行使的界限。確定中央專屬立法事項(xiàng)和中央立法與地方立法的共管事項(xiàng)應(yīng)采取列舉為主的方式，而對地方立法的專屬事項(xiàng)則可采取概括規(guī)定的方式[2]。

(二)加強(qiáng)地方立法主體建設(shè)。立法的過程終究也是個(gè)人的創(chuàng)造性的思維活動(dòng)。因此，立法質(zhì)量的高低有賴于立法主體個(gè)體的素質(zhì)水平。如果立法者能夠科學(xué)、正確地認(rèn)識和把握客觀規(guī)律和立法規(guī)律，并按照科學(xué)的程序進(jìn)行決策，則能制定出良好的地方立法。加強(qiáng)地方立法主體學(xué)識素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，能夠從根本上提高地方立法質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)地方立法意圖和目的。

由于國家在專職立法人員的選拔、培養(yǎng)、管理等方面缺乏明確的法律規(guī)定，因此，我國要以提高專職立法人員素質(zhì)為目標(biāo),盡快建立健全專職立法人員制度。首先，要明確專職立法人員的任職條件。第二，要實(shí)行專職立法人員全國統(tǒng)一考試的制度。為了保證專職立法人員的素質(zhì)，國家可以借鑒統(tǒng)一的司法考試的模式，對于專職立法人員實(shí)行統(tǒng)一考試的制度[3][4]，以此選拔方式以確保立法主體的素質(zhì)水平。

(三)吸納民眾參與立法、擴(kuò)大民主立法途徑。堅(jiān)持民主立法，擴(kuò)大公民有序參與，是在立法工作中貫徹黨的群眾路線的必然要求，是保證人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的重要措施，也是提高立法質(zhì)量的有效途徑。

法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民群眾的意志和要求，確認(rèn)和保障人民的權(quán)益。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證人民群眾參與立法活動(dòng)。如立法機(jī)關(guān)可以通過舉行座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等形式吸納社會(huì)各方面的意見。[5]在制定法律過程中，把各方面專家和實(shí)際工作者請來，大家一起討論，可以使法規(guī)與理論和實(shí)踐更相吻合。也就是說制定一個(gè)地方性法規(guī)要有群眾基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和法理基礎(chǔ)。

[1]周旺生：《試論提高立法質(zhì)量》

[2]陳雪琴：《我國地方立法質(zhì)量問題及對策研究》[D]，2006

[3]胡旭東：《地方立法權(quán)在中國法治中的雙重角色》[J]，載《中國黨政干部論壇》

[4]黃文藝：《論立法質(zhì)量——關(guān)于提高我國立法質(zhì)量的思考》[J]，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第3期

[5]鐘實(shí) 賀代貴：《把握地方立法權(quán)限 提高地方立法質(zhì)量》[J]，載《中國人大報(bào)》

鐘露玉(1993.11-)，女，漢族，江西贛州人，研究生，法碩(非法學(xué))，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。