重構(gòu)農(nóng)業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制、激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

蘭明昊，涂圣偉

（中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合司，北京 100824）

重構(gòu)農(nóng)業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制、激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

蘭明昊，涂圣偉

（中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合司，北京 100824）

目前，我國(guó)正處在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，既需要加大投入，更需要優(yōu)化制度安排。基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系相匹配的角度，將糧食產(chǎn)量這一顯性可考察指標(biāo)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展情況的綜合評(píng)價(jià)，與不同階段農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政策沿革結(jié)合起來動(dòng)態(tài)分析。研究認(rèn)為農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中有效激勵(lì)約束非常重要，特別是資源稟賦條件決定我國(guó)難以自發(fā)成長(zhǎng)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的情況下，通過明確激勵(lì)約束理順動(dòng)力機(jī)制尤為關(guān)鍵。但目前老的激勵(lì)約束機(jī)制漸漸失效、市場(chǎng)化新機(jī)制尚未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)約束機(jī)制出現(xiàn)斷檔。深層次原因是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)約束主要由政府從外部施加，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足，這導(dǎo)致出現(xiàn)行為短期化和責(zé)任外部化等趨勢(shì)性隱憂，發(fā)展缺乏自發(fā)性和持續(xù)性。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)過程中政府必須有所作為，但更要有限作為、有效作為，關(guān)鍵是激發(fā)農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。國(guó)家需梳理整合現(xiàn)有政策激勵(lì)，深化改革構(gòu)建市場(chǎng)化新激勵(lì)，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)早日實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；激勵(lì)約束機(jī)制；內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力；市場(chǎng)機(jī)制；農(nóng)業(yè)領(lǐng)域改革

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然要求和必經(jīng)途徑[1]。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)諸多推動(dòng)力量中，既有良種、先進(jìn)農(nóng)技農(nóng)藝、農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及等生產(chǎn)力要素“硬條件”，也有國(guó)家施加在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及相關(guān)領(lǐng)域的一系列政策構(gòu)成的“軟環(huán)境”。從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況來看，相對(duì)于生產(chǎn)力要素的快速進(jìn)步，制度安排“軟環(huán)境”能否形成有效激烈約束、凝聚現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的合力是第一重要因素[2]。這既需要政府及社會(huì)各方面從外部對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金、技術(shù)、市場(chǎng)等支持，更需要激發(fā)農(nóng)業(yè)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行研究，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

目前學(xué)界對(duì)農(nóng)業(yè)政策的討論較多，不少學(xué)者對(duì)涉農(nóng)補(bǔ)貼、政策性收購(gòu)、技術(shù)推廣、扶貧脫貧等主要農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行定性分析，還有一些研究從定量角度對(duì)一些具體政策的效果進(jìn)行了評(píng)價(jià)，并提出許多有益建議。綜合來看，多數(shù)成果是考察某一項(xiàng)或某幾項(xiàng)政策本身效果，對(duì)不同領(lǐng)域政策之間促進(jìn)、協(xié)同、掣肘、抵消等相互作用，以及整個(gè)農(nóng)業(yè)政策體系綜合性效果的討論不多。本文從最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系相匹配的角度入手，選擇不同時(shí)期糧食產(chǎn)量這一顯性可考察指標(biāo)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展情況的反映，同時(shí)將是否形成有效激勵(lì)約束作為評(píng)價(jià)當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)政策的標(biāo)準(zhǔn)，將二者結(jié)合起來進(jìn)行動(dòng)態(tài)考察，一方面說明有效激勵(lì)約束對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展重要性，同時(shí)指出當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)約束又出現(xiàn)斷檔，出現(xiàn)偏離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的一些問題。針對(duì)這些問題，本文嘗試從明確戰(zhàn)略導(dǎo)向、深化制度改革、優(yōu)化政策設(shè)計(jì)等角度，提出重構(gòu)我國(guó)農(nóng)業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制的一些意見建議。

1 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中有效激勵(lì)約束的重要性

農(nóng)業(yè)發(fā)展總是與激勵(lì)約束機(jī)制密切相關(guān)，一般以“穩(wěn)定—激勵(lì)—發(fā)展—穩(wěn)定”的規(guī)律循環(huán)發(fā)展，每一次循環(huán)產(chǎn)生一次飛躍。這是生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的互相作用在農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)，是農(nóng)業(yè)更高水平發(fā)展階段，與之相匹配的激勵(lì)約束機(jī)制層次更高、需要更加精細(xì)和周密的政策設(shè)計(jì)。

圖1 建國(guó)以來我國(guó)糧食生產(chǎn)與政策匹配情況（1949-2015）Fig. 1 Matching status of grain production and policy in China (1949-2015)

1.1 從發(fā)展歷程看，激勵(lì)約束明確時(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、模糊時(shí)干擾農(nóng)業(yè)發(fā)展

在最初階段，農(nóng)業(yè)具有“搞好吃飽穿暖、搞不好忍饑受凍”的天然激勵(lì)約束，這種強(qiáng)激勵(lì)和強(qiáng)約束不但能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)自發(fā)發(fā)展，還可以承擔(dān)公糧、稅費(fèi)、攤派等各種附加，因此建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展。

上世紀(jì)50年代，人民公社、大躍進(jìn)等過于超前的農(nóng)業(yè)集體化行動(dòng)，人為弱化了農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)約束，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隨之出現(xiàn)倒退，1956-1961年糧食產(chǎn)量由1 928億kg下滑至1 185億kg（圖1）、降幅三分之一。這其中既有三年自然災(zāi)害因素，但最主要原因是“大鍋飯”等制度安排弱化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)部激勵(lì)約束，侵蝕集體生產(chǎn)組織勞動(dòng)生產(chǎn)效率[3]。

1978年家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制確立，包產(chǎn)到戶等新的制度安排一步到位明確了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵(lì)和約束，極大鼓舞了廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，1978-1983年全國(guó)糧食產(chǎn)量由3 000億kg左右大幅提高至3 875億kg（圖1）、年均增速達(dá)5%，遠(yuǎn)高于建國(guó)以來3.6%的平均增速，人的積極因素再次凸顯。

新世紀(jì)以來，溫飽問題基本解決，“搞好吃飽穿暖、搞不好忍饑受凍”的天然激勵(lì)約束機(jī)制失去作用，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展使務(wù)農(nóng)不再是農(nóng)民主要收入來源，客觀上對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展形成外部負(fù)向“激勵(lì)”，棄農(nóng)務(wù)工成為理性選擇，同一時(shí)期（2000-2003年）糧食產(chǎn)量從5 000億kg滑落至4 800億kg左右。

針對(duì)這種情況，國(guó)家及時(shí)扭轉(zhuǎn)政策導(dǎo)向，確定工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的方針，做出取消農(nóng)業(yè)稅、發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、實(shí)行小麥稻谷最低收購(gòu)價(jià)等重大政策調(diào)整，及時(shí)修補(bǔ)完善了激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)又上一個(gè)大臺(tái)階，2003年以來我國(guó)糧食產(chǎn)量“十二連增”是有力表現(xiàn)（圖1）。

1.2 從現(xiàn)實(shí)條件看，我國(guó)農(nóng)業(yè)難以自發(fā)成長(zhǎng)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

從資源約束看，與美國(guó)、巴西、澳大利亞等農(nóng)業(yè)條件優(yōu)勢(shì)國(guó)家相比，我國(guó)耕地、水等資源不足、時(shí)空不均、利用程度已近極限[4]。即便這樣，為數(shù)不多的資源還需在龐大數(shù)量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者之間分配。按照第二次土地普查及最新水資源普查結(jié)果，我國(guó)目前人均耕地不足0.1 hm2、不到世界平均水平的一半，人均水資源量2 040 m3、不及世界平均水平的三分之一，且正在面臨日益嚴(yán)重的污染威脅。從基礎(chǔ)支撐條件看，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，中低產(chǎn)田占比高，多數(shù)地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施條件差，抵御災(zāi)害天氣沖擊能力低下；農(nóng)業(yè)科技含量仍然不高，農(nóng)技推廣體系渙散。

從制度安排看，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需要的長(zhǎng)期投入、資源保護(hù)、科技支撐、市場(chǎng)培育等方面的制度還不完善。以上分析表明，近年來我國(guó)糧食連年增產(chǎn)、農(nóng)民收入連年快速增加，但發(fā)展的“形”好“勢(shì)”未必好——“形好”的本質(zhì)是良種、機(jī)械化等先進(jìn)生產(chǎn)力因素的自然顯效，“勢(shì)不好”是指資源約束、外部支撐、要素安排等并沒有實(shí)質(zhì)性改善。因此，我國(guó)農(nóng)業(yè)沿著自發(fā)發(fā)展的道路走下去，沒有成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的可能。需要國(guó)家全面長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、明確激勵(lì)約束，盡早走上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路并持續(xù)發(fā)力。

1.3 從發(fā)展需要看，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需明確激勵(lì)約束、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

目前學(xué)界觀點(diǎn)普遍認(rèn)為，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是從基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、市場(chǎng)體系等多方面全鏈條改造提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，這個(gè)過程離不開政府及社會(huì)各方面的保護(hù)和支持。但越來越多的情況表明，僅靠外部支援發(fā)展不了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。相對(duì)于外部施加的幫助和支援，農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力更加重要。

從現(xiàn)實(shí)角度看，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民和當(dāng)?shù)卣M織等農(nóng)業(yè)發(fā)展主體最知道本地農(nóng)業(yè)發(fā)展需要什么，怎么做效率最高，這符合外部施加的動(dòng)力效率低于內(nèi)生動(dòng)力的一般規(guī)律。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，政府的財(cái)力和精力也不可能完全負(fù)擔(dān)起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的長(zhǎng)期投入和大量微觀事務(wù)。因此，科學(xué)界定政府責(zé)任和行為邊界，著力激發(fā)農(nóng)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力，將一些問題和成本化解在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，內(nèi)外共同發(fā)力才是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的正確路徑。

2 我國(guó)目前農(nóng)業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制斷檔及影響

實(shí)踐發(fā)展越快，完善理論和制度的必要性和緊迫性就越強(qiáng)。近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，更加凸顯出我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域制度建設(shè)滯后的問題。其最直接的表現(xiàn)是農(nóng)業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制出現(xiàn)斷檔，舊的激勵(lì)約束機(jī)制漸漸失效、新的尚未發(fā)揮作用，農(nóng)業(yè)發(fā)展流于自發(fā)，出現(xiàn)發(fā)展責(zé)任外部化和農(nóng)業(yè)行為短期化等問題。

2.1 現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵(lì)約束舊力已懈，但新力未生

2.1.1 老的激勵(lì)約束機(jī)制漸漸失效 一是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的激勵(lì)作用正在減弱。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低且未能與生產(chǎn)成本同步調(diào)整，2015年種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼合計(jì)約1 500元/hm2左右，占農(nóng)民人均純收入比重約2%，對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性作用微乎其微；隨著國(guó)內(nèi)外價(jià)差拉大，價(jià)格補(bǔ)貼政策也陷入兩難。

二是雙層經(jīng)營(yíng)體制“分”的激勵(lì)效果發(fā)揮殆盡、“統(tǒng)”的約束作用流于形式。體制建立之初“統(tǒng)”向“分”并在實(shí)際執(zhí)行中向“分”適度傾斜，符合改革開放之初“放開搞活”的制度變革要求和當(dāng)時(shí)相對(duì)低下的小農(nóng)生產(chǎn)力水平。如今良種、機(jī)械化、專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治等規(guī)?；冗M(jìn)生產(chǎn)要素已取代小農(nóng)生產(chǎn)要素，農(nóng)民外出打工等非農(nóng)收入已遙遙領(lǐng)先于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收在目標(biāo)和途徑上逐漸偏離[5]，繼續(xù)向“分”的方向挖掘激勵(lì)農(nóng)民改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已無路可走。同時(shí)，“統(tǒng)”的約束過度弱化，村集體經(jīng)濟(jì)組織空心化已成為普遍現(xiàn)象，村集體已沒有能力、沒有意愿組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、施加有效約束。

三是道德標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值觀等傳統(tǒng)激勵(lì)約束日漸式微，勤勞儉樸等傳統(tǒng)美德已沒有實(shí)質(zhì)性激勵(lì)舉措和效果，村民自治等新組織方式仍在各地摸索階段，鄉(xiāng)村治理正陷入空白。

2.1.2 市場(chǎng)方式的激勵(lì)約束機(jī)制尚未發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制由市場(chǎng)機(jī)制本身提供，具體表現(xiàn)形式是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易流通環(huán)節(jié)優(yōu)勝劣汰等帶來的低成本、高價(jià)格等激勵(lì)，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必須的法治條件、公眾監(jiān)督等環(huán)境約束。但目前來看，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料端和產(chǎn)品端市場(chǎng)化均不具備市場(chǎng)激勵(lì)約束的條件。土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模遠(yuǎn)未達(dá)到能自然產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的規(guī)模[6-7]，農(nóng)產(chǎn)品流通還沒有體現(xiàn)質(zhì)優(yōu)價(jià)高的市場(chǎng)特征，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的法治環(huán)境、契約精神、信用體系也遠(yuǎn)未建立。特別是在各方面已經(jīng)形成農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民弱勢(shì)群體的輿論氛圍下，農(nóng)民集體背德行為屢見不鮮，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)問題尤為突出。

2.2 激勵(lì)約束“空檔期”出現(xiàn)偏離現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向

2.2.1 農(nóng)業(yè)發(fā)展責(zé)任外部化 一是糧食安全責(zé)任國(guó)家化。目前“種糧吃虧”已經(jīng)在主產(chǎn)區(qū)地方政府和農(nóng)民群體中形成普遍共識(shí)。盡管無農(nóng)不穩(wěn)、無工不富，但從各方面利益關(guān)切角度分析，穩(wěn)定是國(guó)家的、富裕才是農(nóng)民自己或主產(chǎn)區(qū)地方政府的，務(wù)農(nóng)種糧是為國(guó)家做貢獻(xiàn)，與農(nóng)民本人或本地發(fā)展卻沒有直接好處[8]。

二是農(nóng)業(yè)投入經(jīng)營(yíng)國(guó)家化。一些地區(qū)特別是農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)對(duì)國(guó)家投入的依賴不斷加重，不但農(nóng)業(yè)科技普及推廣、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)等要求國(guó)家補(bǔ)助，不少地方還要求良種也由國(guó)家承擔(dān)，甚至一噴三防、耕地深耕深松、糧食收儲(chǔ)烘干等具體生產(chǎn)環(huán)節(jié)的費(fèi)用和成本也要求國(guó)家負(fù)擔(dān)。

2.2.2 農(nóng)業(yè)行為短期化 一是農(nóng)業(yè)副業(yè)化，在新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的情況下，不少農(nóng)民放棄商品糧生產(chǎn)，粗放經(jīng)營(yíng)或只種口糧，投工投勞越來越少，農(nóng)戶儲(chǔ)糧也大幅減少。

二是土地流轉(zhuǎn)短期化，在農(nóng)村土地制度改革步履維艱的背景下，土地托管、土地合作社、聯(lián)耕聯(lián)種聯(lián)收等規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式是過渡性質(zhì)，穩(wěn)定性較差，農(nóng)民特別是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)政策預(yù)期不明，不敢簽訂長(zhǎng)期合同。據(jù)了解，目前土地流轉(zhuǎn)合同平均流轉(zhuǎn)年限僅為2-3年，不少甚至一年一簽，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體無法在如此短的期限內(nèi)進(jìn)行道路、農(nóng)田水利、配套設(shè)施、土壤改良等必要的長(zhǎng)期投資，制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。

三是污水澆地、三聚氰胺牛奶、瘦肉精等極端短視行為，也是短期化行為的集中體現(xiàn)[9]。

3 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制斷檔的影響因素分析

反思國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)投入越來越多、但激勵(lì)效果越來越弱的原因，有我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史慣性、農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)重等客觀因素限制，但更與政策等激勵(lì)資源沒有用到關(guān)鍵點(diǎn)上有關(guān)，其深層次的原因則是農(nóng)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域改革的滯后以及政府定位和政策設(shè)計(jì)的不協(xié)調(diào)。

3.1 歷史和現(xiàn)實(shí)條件限制

從歷史角度分析，我國(guó)存在工業(yè)和城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的路徑依賴，這是保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速起步并在較長(zhǎng)歷史時(shí)期保持高速增長(zhǎng)的重大戰(zhàn)略抉擇?，F(xiàn)階段以及今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)工業(yè)和城鎮(zhèn)仍將是資源流向及社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，收入、社保、發(fā)展機(jī)會(huì)等方面城鄉(xiāng)絕對(duì)差距仍將拉大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村仍將處于弱勢(shì)地位。

從現(xiàn)實(shí)條件分析，一方面，農(nóng)民數(shù)量巨大導(dǎo)致無力實(shí)施足夠激勵(lì)，2006年以來國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”投入從不到4 000億元快速增加到近1.4萬億元，年度增速保持在20%以上，占國(guó)家可用財(cái)力的比重已然不低，但在6億多農(nóng)村居民的龐大基數(shù)下，人均財(cái)力僅為2 000元左右（表1）。另一方面，農(nóng)民普遍處在社會(huì)架構(gòu)的底層，擁有財(cái)產(chǎn)少、社會(huì)地位低，無力承擔(dān)罰款、沒收財(cái)物等成本，導(dǎo)致無法實(shí)施有效約束，強(qiáng)制執(zhí)行只能導(dǎo)致農(nóng)民回到一無所有的赤貧狀態(tài)，又違背了發(fā)展初衷。

表1 中央財(cái)政“三農(nóng)”投入總量和人均強(qiáng)度（2006-2013）Table 1 Central Government total agricultural inputs and per capita level (2006-2013)

3.2 政策發(fā)力方向和重點(diǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展所需激勵(lì)方向出現(xiàn)錯(cuò)位

農(nóng)民是“三農(nóng)”問題的核心，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群體的“換代升級(jí)”[10]。傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)主體因數(shù)量巨大、條件較差等，不具備有效激勵(lì)的可行性，政府投入再多精力和財(cái)力也難以取得效果，反而空耗大量激勵(lì)資源，甚至反過來提高發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的機(jī)會(huì)成本。例如，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼按承包地面積發(fā)放，客觀上鼓勵(lì)了傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)主體低效率保有承包地，反而對(duì)土地流轉(zhuǎn)這一必然趨勢(shì)形成負(fù)激勵(lì)。同時(shí)，符合發(fā)展方向的新型經(jīng)營(yíng)主體沒有得到有效聚焦，農(nóng)地等關(guān)鍵領(lǐng)域改革滯后、政府支持內(nèi)容沒有從新型經(jīng)營(yíng)主體實(shí)際需求出發(fā)、支持方式從外部生硬施加等，沒有真正激發(fā)新型經(jīng)營(yíng)主體投身農(nóng)業(yè)的積極性。兩方面原因共同導(dǎo)致農(nóng)業(yè)舊激勵(lì)消退和新激勵(lì)斷檔，也使得農(nóng)業(yè)漸漸喪失作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)應(yīng)有的功能和吸引力。

以上分析表明，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而非全體農(nóng)民是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主體，把有限的激勵(lì)資源向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)一步聚焦，同時(shí)適度采取措施弱化對(duì)傳統(tǒng)小農(nóng)的激勵(lì)，是提高農(nóng)業(yè)政策有效性的題中應(yīng)有之意。

3.3 政府定位和政策導(dǎo)向存在偏差，不同領(lǐng)域政策協(xié)同性有待加強(qiáng)

農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，更是第一產(chǎn)業(yè)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的升級(jí)版本，更不能脫離上下游市場(chǎng)孤立存在、封閉運(yùn)行，而且現(xiàn)代農(nóng)業(yè)本身也具有較強(qiáng)的市場(chǎng)適應(yīng)性和競(jìng)爭(zhēng)力。因此，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能由國(guó)家用各項(xiàng)政策“供起來”，而必須真正作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來。但現(xiàn)實(shí)操作中政策角色“越位與缺位并存”[11-15]，一是政府在具體環(huán)節(jié)包攬?zhí)?。從涉及領(lǐng)域看，政府應(yīng)在外部環(huán)境、基礎(chǔ)研究、資源保護(hù)、市場(chǎng)行為、貿(mào)易秩序等基礎(chǔ)條件和重要節(jié)點(diǎn)有效提供公共產(chǎn)品，而不是事必躬親，承擔(dān)起具體環(huán)節(jié)和工作；從政策性質(zhì)看，價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)資購(gòu)買、直接補(bǔ)貼等政策具有臨時(shí)性質(zhì)，用于解決一定階段的突出問題，不適宜作為永久性政策長(zhǎng)期使用。

二是政策目標(biāo)過于多元。單純促進(jìn)糧食生產(chǎn)、降低農(nóng)資成本、解決糧食賣難的政策被附加了增加農(nóng)民收入等功能，既無法體現(xiàn)清晰導(dǎo)向，在需要進(jìn)行正常調(diào)整時(shí)被輿論和其他政策目標(biāo)綁架，而錯(cuò)過調(diào)整窗口。

三是政策間缺少統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，現(xiàn)階段各個(gè)領(lǐng)域的政策體系均在不斷健全和完善，但互相之間沒有分清層次，沒有分清階段，沒有分清邊界，核心關(guān)鍵目標(biāo)地位不突出，新型城鎮(zhèn)化撤村并鄉(xiāng)與新農(nóng)村建設(shè)之間、耕地保護(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)配套設(shè)施之間還有大量統(tǒng)籌工作等[16-17]。

4 重構(gòu)我國(guó)農(nóng)業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)

通過上述分析得出結(jié)論，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，政府必須有所作為，但更要有限作為、有效作為，關(guān)鍵是激發(fā)農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力[18-19]。重構(gòu)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制，要與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律相適應(yīng)，與新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化大環(huán)境相契合，通過整合政策和制度，將激勵(lì)效果顯性化，將成本約束內(nèi)部化，形成鼓勵(lì)長(zhǎng)效行為的環(huán)境。

4.1 通過改革釋放制度激勵(lì)

進(jìn)一步明晰改革是改革、保障是保障“兩條腿”走路的思路，盡快在土地制度等農(nóng)村關(guān)鍵改革方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐[20]，為基于分工和專業(yè)化的農(nóng)業(yè)內(nèi)生增長(zhǎng)創(chuàng)造空間。

一是加快農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)探索，增加試點(diǎn)地區(qū)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，并盡快總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和典型做法向有條件的地區(qū)推廣。

二是探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)跨承包期流轉(zhuǎn)的有效實(shí)現(xiàn)方式，參照農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期投資回收期，制定土地流轉(zhuǎn)合同最低年限，切實(shí)打消新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期投資的顧慮，激發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活力。

三是要重點(diǎn)保障好土地流出方農(nóng)民利益，探索引入二次結(jié)算、固定+浮動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)利益分擔(dān)分配方式，在相對(duì)固定的流轉(zhuǎn)費(fèi)用基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)年情況進(jìn)行二次結(jié)算，保證流出土地農(nóng)民可分享土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的紅利。

4.2 通過梳理整合政策激勵(lì)

對(duì)現(xiàn)有政策劃分層次，明確導(dǎo)向，理清邊界，形成簡(jiǎn)便高效、清晰易懂的政策框架，從而明確激勵(lì)目標(biāo)，集中激勵(lì)資源、聚焦激勵(lì)效果，增強(qiáng)目標(biāo)群體獲得感。

一是進(jìn)一步探索“綠箱”補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)形式，在農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革全面推開的基礎(chǔ)上，繼續(xù)對(duì)種類繁多的農(nóng)業(yè)資金進(jìn)行整合歸并，將高產(chǎn)創(chuàng)建、測(cè)土配方施肥、病蟲害防控和穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助等可整合為技術(shù)性補(bǔ)貼，政策目標(biāo)是推廣先進(jìn)適用農(nóng)業(yè)技術(shù)。

二是突出保障重點(diǎn)，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域存量補(bǔ)貼資金等政策資源進(jìn)一步聚焦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，研究對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在農(nóng)技應(yīng)用、市場(chǎng)開拓、社會(huì)化服務(wù)、融資、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面的具體政策。

4.3 有保有壓明確戰(zhàn)略導(dǎo)向

現(xiàn)階段協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化是重要任務(wù)。城鎮(zhèn)化直接影響未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、社會(huì)結(jié)構(gòu)，是全方位、基礎(chǔ)性的重大結(jié)構(gòu)變化，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要條件，既面臨難得的歷史機(jī)遇，又要選擇合適的政策著力點(diǎn)。

一是進(jìn)一步明確政策方向，在保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域現(xiàn)有政策力度的同時(shí)，加快建成城鎮(zhèn)就業(yè)安置、社會(huì)兜底、住房保障安全網(wǎng)，弱化農(nóng)村激勵(lì)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化激勵(lì)，有“推”有“拉”，順應(yīng)城鎮(zhèn)化大方向。

二是瞄準(zhǔn)目標(biāo)人群，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力及新市民處于身份轉(zhuǎn)換階段，將其作為政策目標(biāo)群體重點(diǎn)保障，既符合“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”的補(bǔ)償邏輯，又符合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要?？商剿魍ㄟ^一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、政府擔(dān)保首付貸款、貸款貼息等方式，對(duì)新市民進(jìn)城購(gòu)房給予適當(dāng)“超市民待遇”。

三是建立政策一致性評(píng)價(jià)機(jī)制，在財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、社保、扶貧等相關(guān)領(lǐng)域重大政策出臺(tái)前進(jìn)行綜合統(tǒng)籌，保持各領(lǐng)域政策服從于國(guó)家戰(zhàn)略。

4.4 促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)約束顯效

推動(dòng)糧食流通體制改革從實(shí)質(zhì)上回歸市場(chǎng)化方向，消化前期過于超前政策對(duì)市場(chǎng)扭曲作用，避免政策相互矛盾對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民造成損害。

一是加快推進(jìn)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度改革，逐漸退出臨時(shí)收儲(chǔ)等對(duì)市場(chǎng)機(jī)制扭曲作用大的政策，加快推進(jìn)剝離糧食政策性收購(gòu)政策所承擔(dān)的增加農(nóng)民收入和社會(huì)保障等附加目標(biāo)，進(jìn)一步明確防賣難、?；臼找娴恼吣繕?biāo)。

二是通過允許糧食流通和深加工企業(yè)參與政策性收購(gòu)、提高相關(guān)產(chǎn)品出口退稅率等支持其渡過難關(guān)、發(fā)展壯大，恢復(fù)市場(chǎng)功能。

三是充分發(fā)揮地名、山名、橋名、水庫(kù)名等冠名權(quán)這一國(guó)家特有且低成本資源，激勵(lì)民間力量投資建設(shè)水庫(kù)、橋梁、樞紐、河道等。強(qiáng)化市場(chǎng)約束和法制約束，健全社會(huì)信用體系，盡快覆蓋至全國(guó)并擴(kuò)充功能。全面落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略，嚴(yán)肅法律權(quán)威地位。

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（責(zé)任編輯：童成立）

Reconstruct agricultural incentive and restraint mechanism to stimulate endogenous motivation and to boost the development of modern agriculture

LAN Ming-hao, TU Sheng-wei
（Department of National Economy, National Development and Reform Commission, Beijing 100824, China）

Currently, China is in a critical stage of transforming traditional agriculture to modern agriculture. In this stage, the Government need not only to increase investment, but also to optimize policy arrangement. From the perspectives of agriculture productivity and production relations, this paper chose grain output as a measurable index of agriculture development, and conduct dynamic analysis in the course of agriculture policy evolution. Effective incentives and restraints are very important, especially in the case that our country’s resource and environment endowment have restricted spontaneous growth to modern agriculture. But now the old incentive and restraint mechanism gradually becomes invalid, while market-oriented mechanism has not yet played a substantial role, our current incentive and restraint mechanism appears to be inconsecutive. The reason is that existing agricultural incentives and restraints are mainly implemented by the Government and lacks of endogenous motivation. This situation leads to two negative trends: short-term-behaviors and external-responsibility. The Government should limit the direct involvement in it but form some effective support policies, and help rebuild the agricultural incentive and restraint mechanism to stimulate endogenous motivation. In order to reach the target, the Government should classify and integrate existing policy incentives, deepen agricultural reform to accelerate the construction of market-oriented incentive and restraint mechanism, and accelerate the realization of modern agriculture.

modern agriculture; incentive and restraint mechanism; endogenous development motivation; market mechanism; agricultural reform

LAN Ming-hao, E-mail: lanmh@ndrc.gov.cn.

F320.1

A

1000-0275（2017）01-0053-07

10.13872/j.1000-0275.2016.0136

蘭明昊, 涂圣偉. 重構(gòu)農(nóng)業(yè)激勵(lì)約束機(jī)制、激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究, 2017, 38(1): 53-59.

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國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（13AZD003）。

蘭明昊（1986-），男，山東棗莊人，碩士，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)政策研究，E-mail: lanmh@ndrc.gov.cn；涂圣偉（1982-），男，湖北洪湖人，博士，副研究員，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理研究，E-mail: shengweitu@163.com。

2016-08-18，接受日期：2016-11-25

Foundation item: National Social Science Foundation of China (13AZD003).

Received 18 August, 2016; Accepted 25 November, 2016