美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目運行機制及對我國的借鑒

李靖，孫曉明，毛翔飛

（1. 農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計研究院，北京 100125； 2. 農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院，北京 102208）

美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目運行機制及對我國的借鑒

李靖1，孫曉明2，毛翔飛1

（1. 農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計研究院，北京 100125； 2. 農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院，北京 102208）

借鑒美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)政策，有助于加強我國農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，加強生態(tài)文明建設(shè)。應(yīng)用閱讀法和歸納法對美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目的項目設(shè)置、資金分配、項目挑選、補貼標(biāo)準(zhǔn)等運行機制進(jìn)行了歸納和分析，重點是對保護(hù)儲備項目、環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項目和保護(hù)強化項目的操作機制進(jìn)行了分析。美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目包括休耕類、農(nóng)用地保護(hù)類、農(nóng)用地開發(fā)權(quán)限制類、技術(shù)援助類等4大類。每個項目都建立了定量化的指標(biāo)體系，涉及資源數(shù)量、資源質(zhì)量、成本和績效等因素，供聯(lián)邦政府分配資金、各州篩選具體項目以及確定補貼標(biāo)準(zhǔn)時使用。項目通過地租補貼、成本分?jǐn)?、建立激勵機制等3個方面，給予項目實施主體經(jīng)濟激勵，從而調(diào)動農(nóng)場主采用環(huán)境友好型生產(chǎn)行為的積極性。我國應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗，形成“法規(guī)—工程—項目”上下貫通的政策體系，提高政策的指向性；建立農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境動態(tài)監(jiān)測體系和已實施項目的數(shù)據(jù)庫，提高政策的精準(zhǔn)性；發(fā)布農(nóng)業(yè)補貼和項目指南，強化第三方評估，提高政策的透明性；經(jīng)濟激勵與技術(shù)服務(wù)相結(jié)合，幫助農(nóng)戶實施資源環(huán)境保護(hù)項目，提高政策的操作性。

美國農(nóng)業(yè)；資源環(huán)境保護(hù)；項目；運行機制；可持續(xù)發(fā)展

近年來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的資源和環(huán)境約束日益加深，防治農(nóng)業(yè)面源污染、加強生態(tài)建設(shè)的任務(wù)越來越重，迫切需要制定可操作性的政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。美國從20世紀(jì)80年代中期開始重視農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)，從單一的土壤保護(hù)，邁向了對土壤污染、農(nóng)藥污染、農(nóng)業(yè)非點源污染以及農(nóng)業(yè)外部的大氣環(huán)境、水污染等問題的綜合治理，在項目設(shè)置、資金投入、補償方式等方面，形成了較為系統(tǒng)的政策體系，值得我國借鑒。

學(xué)術(shù)界對美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)政策經(jīng)驗進(jìn)行了大量的研究，主要集中在4個方面：一是對其政策框架的介紹[1-4]；二是從農(nóng)業(yè)補貼的角度分析農(nóng)業(yè)資源環(huán)境政策的演變[5-8]；三是從生態(tài)補償和公共財政的角度分析農(nóng)業(yè)資源環(huán)境政策的運行機理[9-14]；四是對具體項目操作方式的分析，主要是對保護(hù)儲備項目的分析[15]。總體而言，對美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)政策內(nèi)容研究較多，但是對項目的運行機制分析較少，這大大制約了我國借鑒美國的經(jīng)驗。因此，本研究從項目設(shè)置、資金分配、項目挑選、補貼標(biāo)準(zhǔn)等4個方面，全方位分析美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目的運行機制，從而為加強我國農(nóng)業(yè)環(huán)境治理提供可操作性的建議。

1 美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目設(shè)置

1.1 項目體系

美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目按照作用對象和作用方式進(jìn)行設(shè)置，包括休耕類、農(nóng)用地保護(hù)類、農(nóng)用地開發(fā)權(quán)限制類、技術(shù)援助類等4大類，形成合理分工、相互配合的格局。

休耕類項目是在環(huán)境敏感、生態(tài)脆弱的區(qū)域，退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并種植保護(hù)性覆蓋植被的方式，保護(hù)土壤、水、空氣以及野生動植物資源等[3]，代表性項目是保護(hù)儲備項目（CRP）。

農(nóng)用地保護(hù)類項目是對利用中的農(nóng)用地（包括耕地、草地和林地）資源實施管理和保護(hù)，代表性項目環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項目（EQIP）和保護(hù)強化項目（CStP）。

農(nóng)用地開發(fā)權(quán)限制類項目是通過簽訂合約，限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途，以保護(hù)農(nóng)田、歷史建筑、公共空間及野生動物棲息地等，其實質(zhì)是給予農(nóng)場主土地發(fā)展權(quán)補償。

技術(shù)援助類項目是開展農(nóng)業(yè)資源調(diào)查，向私人土地所有者、部落、地方政府等提供技術(shù)性援助，幫助其保護(hù)、維持、改善自然資源狀況。2012年美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目投入為62.95億美元，其中保護(hù)儲備項目（CRP）、環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項目（EQIP）、保護(hù)強化項目（CStP）投入最大，投入分別為19.0億美元、13.8億美元、7.4億美元（表1），三個項目合計占總投入的64%。

表1 2012年美國主要農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目實施狀況Table 1 Implementation of major agricultural resource and environment protection projects in the United States in 2012

1.2 項目內(nèi)容

美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目沒有采取標(biāo)準(zhǔn)配置的模式，支持的范圍十分廣泛，包括技術(shù)、工程、管理等，并制定出多種項目實施規(guī)范，供農(nóng)場主根據(jù)實際情況選擇性采用。如保護(hù)儲備項目（CRP）支持種草和豆類植物、恢復(fù)為濕地等45種休耕生態(tài)恢復(fù)方式，環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項目（EQIP）支持250多種實踐，保護(hù)強化項目（CStP）既鼓勵生產(chǎn)者新增保護(hù)措施，也鼓勵生產(chǎn)者維持和提升現(xiàn)有保護(hù)措施，既支持單項保護(hù)措施，也支持綜合保護(hù)措施。

2 美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)資金分配

聯(lián)邦政府通過定量化的指標(biāo)體系，采用因素分配法，將項目資金分配給各州。聯(lián)邦政府綜合考慮所關(guān)注的生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)重程度、項目生態(tài)環(huán)境效益的外溢性和長期性、保護(hù)措施的成本—收益比例等因素決定資金的分配。以環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項目（EQIP）為例，聯(lián)邦政府向各州分配農(nóng)場補貼資金時，美國農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局（NRCS）采用了一個全國分配公式，其衡量指標(biāo)主要包括資源數(shù)量、資源質(zhì)量、成本和績效等4個方面因素（表2）。而且資金分配指南標(biāo)明了數(shù)據(jù)的定義和來源，保證了數(shù)據(jù)的一致性、客觀性、權(quán)威性和公平性。

為了客觀衡量已實施項目的績效，美國農(nóng)業(yè)部資源保護(hù)局建立了簽約項目數(shù)據(jù)庫，并將各州項目執(zhí)行情況與下一年度的資金分配進(jìn)行掛鉤，做到獎懲分明。但是，各州在進(jìn)行資金分配時并不要求按照農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局的分配比例，這樣可以有效地保證各州能把資分配到最急需資助的項目上，有效的兼顧公平與效率。各州可以依據(jù)技術(shù)委員會的建議，確定項目資金優(yōu)先分配區(qū)域、分配方案、保護(hù)措施以及不同地區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)。

表2 環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項目向各州分配補貼資金的指標(biāo)體系Table 2 Index system of subsidy fund allocation for the improvement of environment quality

3 美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目挑選機制

美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目都有預(yù)算和面積的限制，因此項目的參與是競爭性的，每個項目都有一套項目挑選機制。各州在滿足財政預(yù)算和面積約束的情況下，每個州根據(jù)分配的配額，利用指標(biāo)體系進(jìn)行排名，按照排序來決定接受哪些申請者參與該計劃，直到配額分配完為止，與接受的申請者簽訂合同。

3.1 保護(hù)儲備項目挑選機制

為了達(dá)到多元環(huán)境目標(biāo)并加強成本最大效益化，美國農(nóng)業(yè)部制定了環(huán)境受益指數(shù)（Environmental Beneft Index, EBI），按照得分由高到低進(jìn)行排序，以確定保護(hù)儲備項目[16]。環(huán)境受益指數(shù)指標(biāo)包括6個方面：一是野生動植物指標(biāo)。影響因素包括植物多樣性、本地草種、植樹、濕地恢復(fù)、瀕危品種保護(hù)、濕地棲息地措施，權(quán)重為100分。EBI中野生動植物要素得分值主要依賴于植被的選擇，如果植被對野生動植物更有利，其得分就越高。二是水質(zhì)指標(biāo)。影響因素包括是否位于地表水或地下水域保護(hù)區(qū)、化學(xué)物質(zhì)有無可能滲透入地下水危及周邊人群、排水有無可能流入地表水危及整個社區(qū)，權(quán)重為100分。申請者可以選擇那些可以獲得EBI高分的土地來改進(jìn)其得分，例如，具有較高水量、較好水質(zhì)的土地將會得到較高的分值。三是土壤侵蝕指標(biāo)。衡量指標(biāo)為土壤侵蝕度指數(shù)，權(quán)重為100分。四是長期效益指標(biāo)。影響因素有樹木覆蓋率、濕地恢復(fù)，權(quán)重為50分。五是空氣質(zhì)量指標(biāo)。影響因素包括空氣灰塵的影響程度、土壤對風(fēng)蝕的敏感度、碳循環(huán)，權(quán)重為45分。六是成本指標(biāo)。影響因素包括土地租金、政府費用、期望租金是否低于政府的最高限額等，權(quán)重是150分。如果申請者選擇承擔(dān)植被建設(shè)全部成本，可獲得額外的EBI得分。

3.2 環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項目挑選機制

政府按照單位美元支出的環(huán)境收益最大化原則，即比較環(huán)境得分與項目成本的比值，對生產(chǎn)者的申請進(jìn)行排序。在計算環(huán)境得分時，根據(jù)集約化養(yǎng)殖場、旱地、灌溉農(nóng)田、草地、林地等5種情況，分別根據(jù)其關(guān)注的問題進(jìn)行打分。集約化養(yǎng)殖場主要關(guān)注水質(zhì)問題；灌溉農(nóng)田主要關(guān)注的問題是養(yǎng)分管理、耕作方式、水質(zhì)和水資源數(shù)量、向有機種植轉(zhuǎn)換的方式；旱地主要關(guān)注土壤流失、鹽分、養(yǎng)分管理、向有機種植轉(zhuǎn)換的方式、耕作方式；草地主要關(guān)注草畜平衡、放牧設(shè)施、牧草管理、雜草控制方式、有機飼養(yǎng)方式等問題；林地主要關(guān)注樹和土壤、防火與恢復(fù)措施、病蟲害草害控制方式等問題。

3.3 保護(hù)強化項目挑選機制

環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項目把水土流失、土壤質(zhì)量、水資源數(shù)量、水質(zhì)量、空氣質(zhì)量、植物資源、動物資源、能源等8類政策目標(biāo)細(xì)化為28項具體指標(biāo)篩選項目。每個州會根據(jù)實際情況選擇3-5個目標(biāo)作為本州關(guān)注的重點。各州利用績效排名指標(biāo)來評估現(xiàn)有的保護(hù)措施和新增的保護(hù)措施的環(huán)境績效得分，以此來決定排名和補貼。保護(hù)評價工具（Conservation Measurement Tool，CMT）評估與農(nóng)場面積無關(guān)。

績效排名得分基于5個因素：第一個因素是申請時對于適用的優(yōu)先關(guān)注資源問題的保護(hù)措施程度，第二個因素是預(yù)期的保護(hù)措施對于保護(hù)績效的有效增加，第三個因素是合同期結(jié)束時優(yōu)先關(guān)注資源問題得到良好處理的數(shù)量，第四個因素是合同期結(jié)束時優(yōu)先關(guān)注資源問題得到良好處理的深度，第五個因素是從休耕向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)換過程中優(yōu)先關(guān)注資源問題得到良好處理的程度。每一個因素都有一個權(quán)重，總排名得分是五個因素的加權(quán)和。在一般情況下，第一個因素權(quán)重為5%，第二個因素權(quán)重為40%，第三個因素權(quán)重為30%，第四個因素權(quán)重為25%。如果是在休耕向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)換的情況下，第一個因素權(quán)重為4.995%，第二個因素權(quán)重為39.995%，第三個因素權(quán)重為30.000%，第四個因素權(quán)重為25.000%，第五個因素權(quán)重為0.010%。

3.4 定向支持特殊措施與群體

美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目總體上采取競爭性的項目挑選規(guī)則，但對兩類群體給予定向支持（表3）。一是采取特定保護(hù)措施的農(nóng)場主。如保護(hù)儲備項目對于普通簽約項目要求采用EBI評價指標(biāo)體系進(jìn)行篩選，而對于環(huán)境效益極其敏感的區(qū)域則采取了持續(xù)簽約這一特殊通道，無須參與排名競爭。

二是特定群體農(nóng)場主。主要包括4類農(nóng)場主：第一類是有限資源農(nóng)場主，衡量標(biāo)準(zhǔn)有兩個，一是兩年內(nèi)任何一年的農(nóng)場直接收入與間接收入之和少于10萬美元（2004年標(biāo)準(zhǔn)，每年實際額按通貨膨脹率進(jìn)行調(diào)整），二是兩年內(nèi)任何一年的家庭總收入低于全國四口之家貧困線，或者低于所在縣中等收入的50%；第二類是社會弱勢群體農(nóng)場主，包括印弟安人或阿拉斯加土著、亞裔、非裔黑人、夏威夷土著、西班牙裔；第三類是經(jīng)營初期的農(nóng)場主，即經(jīng)營10年以內(nèi)的農(nóng)場主；第四類是退伍老兵農(nóng)場主。

表3 項目定向支持措施與群體Table 3 Project orientation support measures and groups

4 美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目補貼標(biāo)準(zhǔn)

在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)場主的生產(chǎn)經(jīng)營活動是私人的事情，政府不能強行干預(yù)，所以美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目均為農(nóng)場主自愿性參與項目，通過經(jīng)濟補償和激勵資金來調(diào)動農(nóng)場主參與項目的積極性，補貼標(biāo)準(zhǔn)也就成為項目能否成功實施的關(guān)鍵因素。

4.1 保護(hù)儲備項目補貼標(biāo)準(zhǔn)

保護(hù)儲備項目對農(nóng)場主的經(jīng)濟補償包括3個部分：1）土地租金補貼。1986-2012年地租支付占該項目向農(nóng)場主支付的補貼資金的91.8%，平均地租水平約為19.02美元/hm2。由于各州參加保護(hù)儲備項目的土地質(zhì)量和地租的不同，各州農(nóng)地的補貼標(biāo)準(zhǔn)也很不一致。2）成本分?jǐn)傃a貼。為了達(dá)到參與保護(hù)儲備項目的標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)場主需要種植天然牧草、闊葉樹、特定的野生動物保護(hù)性植被等，對此發(fā)生的成本，經(jīng)過評估后，根據(jù)植被類型確定補貼數(shù)額，但補貼不超過成本的50%。3）激勵補貼。包括維護(hù)激勵補貼、簽約激勵補貼、一次性措施激勵補貼（表4）。

表4 保護(hù)儲備項目的補貼類型、標(biāo)準(zhǔn)與上限Table 4 Types of subsidies, standards and caps for the protection of conservation reserve program

4.2 環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項目補貼標(biāo)準(zhǔn)

1997-2001年美國農(nóng)業(yè)部對于該項目的補貼標(biāo)準(zhǔn)是分類的，工程措施補貼比例上限為成本的75%，管理措施補貼比例上限為成本的100%，但實際上項目實施結(jié)果為政府給予工程措施的補貼比例為成本的35%，給予管理措施的補貼比例為成本的43%。2002年以后，聯(lián)邦政府將補貼比例統(tǒng)一為成本的50%，州可以為較高效益的保護(hù)措施要求特殊的成本分擔(dān)率，激勵性補貼率由則縣政府確定[17]。但是，對于處于社會弱勢群體農(nóng)場主、有限資源農(nóng)場主、初始經(jīng)營農(nóng)場主、退伍老兵農(nóng)場主，成本分?jǐn)偙壤梢赃_(dá)到90%，而且可以預(yù)先支付部分資金，預(yù)先支付比例可以達(dá)到50%。

4.3 保護(hù)強化項目補貼標(biāo)準(zhǔn)

保護(hù)強化項目不是根據(jù)生產(chǎn)實踐活動成本給予補貼，而是基于環(huán)境績效得分給予補貼。環(huán)境績效得分越高，獲得的補貼越多。其補貼計算方法為：農(nóng)場年度補貼=土地面積×環(huán)境績效得分（新增保護(hù)措施或現(xiàn)有保護(hù)措施）×土地補貼標(biāo)準(zhǔn)。補貼分為2個部分：一類是根據(jù)新增保護(hù)措施和維護(hù)現(xiàn)有保護(hù)措施給予的年度補貼；一類是采用資源保護(hù)型的輪作方式給予的額外的補貼。不同土地利用類型，其土地補貼標(biāo)準(zhǔn)不同（表5）。此外，對于耕地，如果農(nóng)場主同意采用一種資源保護(hù)型的作物輪作方式

（輪作作物中包括草類或豆類），每年可獲得追加補貼30美元/hm2。

4.4 單個農(nóng)場補貼上限

美國農(nóng)業(yè)項目補貼注重收入的公平性，調(diào)整后的總收入超過90萬美元的農(nóng)場主將無法獲得政府補貼[18]。同時，單個項目也對農(nóng)場主設(shè)置了補貼上限，保護(hù)儲備項目的上限是每年不超過5萬美元，環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)項目的上限是5年不超過45萬美元，保護(hù)強化項目的上限是每年不超過4萬美元（表6）。

表5 2014年土地補貼標(biāo)準(zhǔn)（美元/分）Table 5 Land subsidy standards in 2014

5 對我國的借鑒

近年來，我國農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，但也出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)資源環(huán)境惡化的勢頭，農(nóng)業(yè)面源污染、耕地質(zhì)量下降、地下水超采等問題越來越突出，但是，我國和美國在土地制度、農(nóng)業(yè)發(fā)展階段等方面還存在較大的差異。因此，需要有針對性地借鑒美國的經(jīng)驗，健全農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)項目體系，提高項目的定量化管理水平，并與農(nóng)戶的經(jīng)濟利益相協(xié)調(diào)，從而推動實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展方式。

5.1 完善政策體系，提高政策的指向性

我國農(nóng)業(yè)類型多樣，耕地面臨著化學(xué)投入品過量使用、地力下降的問題，草地面臨著嚴(yán)重退化的問題，種養(yǎng)業(yè)之間聯(lián)系不緊密，大量農(nóng)業(yè)廢棄物沒有實現(xiàn)資源化利用。我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)項目覆蓋面較小，且相互之間分工不明確、難以形成政策合力。我國已經(jīng)發(fā)布了《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2030年）》，提出了水土資源保護(hù)工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理工程、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、試驗示范工程等四大工程，但因為缺少資金和實施細(xì)則，而沒有得到強有力地實施。

美國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策的突出特點是支持政策項目化、項目管理法制化。所有的支持政策都細(xì)化到具體項目，由政策到法規(guī)，由法規(guī)到項目，由項目到資金。所謂落實政策，就是落實資金項目。應(yīng)借鑒美國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策經(jīng)驗，做好農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)項目的政策創(chuàng)設(shè)和實施細(xì)則。在橫向方面，完善耕地、草地、養(yǎng)殖業(yè)等針對性的政策；在縱向方面，形成“法規(guī)—工程—項目” 上下貫通的政策體系，強化政策的指向性。

表6 主要項目的補貼標(biāo)準(zhǔn)與補貼上限Table 6 Subsidy standards and subsidy ceiling of major programs

5.2 量化挑選原則，提高政策的精準(zhǔn)性

如何將資金分配到最需要的地方去，發(fā)揮財政資金的最大效益，這是提高政策精準(zhǔn)性的關(guān)鍵。美國農(nóng)業(yè)部所有農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護(hù)項目都有預(yù)算和面積的限制，因此項目的參與是競爭性的。美國聯(lián)邦政府通過定量化的指標(biāo)體系，將項目資金分配給各州，且保證數(shù)據(jù)的一致性、客觀性、權(quán)威性和公平性。同時，美國采取了“成本—收益”的比較方式來挑選項目，因此項目申請者投標(biāo)時為了加大中標(biāo)的概率，會傾向于盡可能提出自己的實際資金需求，也能使決策者能夠更加了解生產(chǎn)者的真實情況。

我國在實施農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)項目時，既要更加準(zhǔn)確地把握宏觀信息，也要更加準(zhǔn)確地把握項目實施主體的微觀信息。我國需要建立農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境動態(tài)監(jiān)測體系，掌握耕地、人工草地、天然草原等農(nóng)業(yè)資源的規(guī)模、分布、變化等信息，了解各地的農(nóng)業(yè)資源規(guī)模和面臨問題的嚴(yán)重程度，為科學(xué)合理分配財政資金提供依據(jù)。我國還需要建立已實施項目的數(shù)據(jù)庫，掌握各類項目的實施成本與收益，為資金分配提供成本參考和績效評價。加強工作績效考核，把績效考核結(jié)果與下一年資金分配相掛鉤，從而對各地項目實施情況形成約束力。

5.3 強化信息公開，提高政策的透明性

農(nóng)業(yè)補貼補助不患寡，而患不均，如何既能提高財政資金的使用效率，又能保證財政資金分配的公平性，強化信息公開是較為關(guān)鍵的因素。在項目實施前期，應(yīng)發(fā)布農(nóng)業(yè)補貼和項目指南，公開項目內(nèi)容、資金分配方案、項目挑選標(biāo)準(zhǔn)、補貼標(biāo)準(zhǔn)等信息，讓農(nóng)民知曉政策目標(biāo)、補助條件、補貼標(biāo)準(zhǔn)、申請手續(xù)，做到透明運行。在實施過程中，將項目進(jìn)展、資金使用等信息公布在政府網(wǎng)站上，這樣可以增加社會監(jiān)督，更好地促進(jìn)項目實施。

在實施主體方面，美國一個農(nóng)場面積相當(dāng)于我國一個村莊，我國可以村為基本單元，整村推進(jìn)實施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展項目。農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)項目具有較強的外部性，實施范圍過小，項目實施效果也會不理想。在項目評估方面，強化第三方評估，對于實施效果差的項目予以撤銷，對實施效果好的項目加大資金傾斜，從而優(yōu)化存量資金，提高資金使用效益。

5.4 經(jīng)濟激勵與技術(shù)服務(wù)結(jié)合，提高政策的操作性

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平還較低，農(nóng)戶沒有應(yīng)用環(huán)境友好型技術(shù)既有成本上的考慮，也受科技水平的制約。借鑒美國經(jīng)驗，可以實現(xiàn)經(jīng)濟激勵與技術(shù)服務(wù)相結(jié)合，從而幫助農(nóng)戶實施資源環(huán)境保護(hù)項目。

在經(jīng)濟激勵方面，可以將農(nóng)戶生產(chǎn)行為與普惠性的補貼相掛鉤，從而調(diào)動農(nóng)民的積極性。如為了促進(jìn)秸稈綜合利用，可以將秸稈禁燒與農(nóng)戶補貼結(jié)合起來，這將會激發(fā)農(nóng)戶不愿意燒秸稈的內(nèi)在動力。對于大型的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)項目，補貼標(biāo)準(zhǔn)要彌補農(nóng)戶因為采取環(huán)境友好型生產(chǎn)方式而損失的機會成本，并根據(jù)資源環(huán)境的收益給予農(nóng)戶經(jīng)濟激勵，在補貼方式上應(yīng)多采取“先建后補”、“以獎代補”的方式，使政府補貼與環(huán)境建設(shè)成本或環(huán)境效益直接掛鉤，使農(nóng)戶實施項目更有經(jīng)濟動力。

在技術(shù)服務(wù)方面，應(yīng)加大技術(shù)示范點的建設(shè)，探索出適合各地實際情況的節(jié)水技術(shù)、化肥農(nóng)藥減量技術(shù)、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用技術(shù)模式，直接示范帶動普通農(nóng)戶采取環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術(shù)。

我國農(nóng)業(yè)工程項目一般采取標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)施設(shè)備配置和工藝，但是各地農(nóng)業(yè)差異極大，每個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的實際情況又相差極大。我國需要借鑒美國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展項目支持范圍廣泛的經(jīng)驗，設(shè)計出多種技術(shù)規(guī)范和項目實施規(guī)范，供農(nóng)戶根據(jù)實際情況去實施，從而形成資源循環(huán)利用、面源污染有效防治、環(huán)境持續(xù)改善的生態(tài)農(nóng)業(yè)體系。

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（責(zé)任編輯：童成立）

Operating mechanism of US agricultural resource and environment protection projects and its implications to China

LI Jing1, SUN Xiao-ming2, MAO Xiang-fei1
（1. China Academy of Agricultural Engineering, Beijing 100125, China; 2. Agricultural Management Institute of Ministry of Agriculture, Beijing 102208, China）

It is helpful to learn from the US agricultural resource and environment protection programs for solving China’s agricultural environment problems and for promoting the sustainable development of agricultural and ecological civilization. This paper analyzed these policies in program preparing, capital allocation, program selection, and subsidy standards, especially in the operating mechanism of the protection reserve programs, environmental improvement programs and protection strengthening programs. US agricultural resource and environment protection programs include four categories: fallow, agricultural land protection, agricultural land development rights restricted, and technical assistance. A quantitative index system, including the amount of resources, resource quality, cost, performance and other factors, is established in each program. The federal government uses the system to allocate the capital and the state governments select programs and determine subsidy standards. The implementing farms of the programs are compensated by the economic stimulus, including rent subsidies, cost sharing, and incentives, to use environmental friendly production mode. Implications from these US agricultural development and environment protection programs to China includes: 1) the formation of “regulations-project-program” path to the policy system is a good choice for China to improve the policy direction; 2) establishing a database of agricultural resources, environment dynamic monitoring system, and projects implemented can improve the accuracy of policies; 3) publishing agricultural subsidy and program guidelines, strengthening third-party evaluation can improve policy transparency; and 4) economic incentives and technical services are necessary to help farmers to implement environmental protection programs.

US agriculture; resource and environment protection; project operating mechanism; sustainable development

LI Jing, E-mail: lijingcaae@126.com.

F310

A

1000-0275（2017）01-0138-07

10.13872/j.1000-0275.2016.0109

李靖, 孫曉明, 毛翔飛. 美國農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)項目運行機制及對我國的借鑒[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究, 2017, 38(1): 138-144.

Li J, Sun X M, Mao X F. Operating mechanism of US agricultural resource and environment protection projects and its implications to China[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(1):138-144.

農(nóng)業(yè)部軟科學(xué)課題（201522）。

李靖（1981-），男，安徽省蕪湖縣人，博士，高級經(jīng)濟師，主要從事農(nóng)業(yè)政策研究，E-mail: lijingcaae@126.com。

2016-05-11，接受日期：2016-09-19

Foundation item: Soft Science Research Program of Ministry of Agriculture (201522).

Received 11 May, 2016;Accepted 19 September, 2016