解密中央追逃辦

霍思伊

2016年11月15日凌晨，載著楊秀珠的AA263次航班順利從美國起飛。

聽到這個消息，在中紀(jì)委的一個辦公區(qū)內(nèi)，很多人輕吁了一口氣，擊掌相慶。在他們辦公室的墻上，掛著“天網(wǎng)”宣傳牌，仿佛是他們頭頂懸著的巨大時鐘。

這里是中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國際追逃追贓工作辦公室（簡稱“中央追逃辦”）。

從2014年以來，他們的精神就一直處于緊繃的狀態(tài)。其日常工作三分之一的時間，都用來做與楊秀珠有關(guān)的事，打電話、開會、磋商。對他們而言，等待過程中的很多不確定性因素，讓這一過程非常煎熬。

中央追逃辦成立于2014年6月，由中央紀(jì)委、最高法、最高檢、外交部、公安部、國家安全部、司法部和人民銀行等八個成員單位組成。具體的工作，由中央紀(jì)委國際合作局承擔(dān)。

成立

中共十八大以來不斷加強(qiáng)的反腐敗力度，使得負(fù)責(zé)國際追逃追贓工作專門機(jī)構(gòu)的成立，勢在必行。

2014年伊始，中紀(jì)委書記王岐山多次在講話中強(qiáng)調(diào)，反腐敗工作，治標(biāo)的同時也要治本，并表示“要加大治本的力度”。反腐專家李永忠分析指出，這種表述上的變化，說明中國的反腐，由治標(biāo)逐漸走向標(biāo)本兼治。

中央追逃辦相關(guān)工作人員告訴記者，在國際追逃追贓方面，所謂標(biāo)本兼治，就是要追回外逃人員，堵塞外逃渠道，而這些都需要不同部門之間的協(xié)作配合，需要建立一個可以統(tǒng)籌各部門資源的協(xié)調(diào)機(jī)制，使各部門之間實現(xiàn)高效的信息共享。

2014年5月29日，中央紀(jì)委會同多部門召開了一場國際反腐座談會，與國際追逃追贓相關(guān)的部門悉數(shù)出席。第二天，中央紀(jì)委又邀請了7位專家學(xué)者，專門針對國際追逃追贓工作發(fā)表意見。

2014年6月，中央反腐敗協(xié)調(diào)小組成立國際追逃追贓工作辦公室。中紀(jì)委在機(jī)構(gòu)改革中，把預(yù)防腐敗室、外事局整合為國際合作局，承擔(dān)中央追逃辦的具體工作。

而在地方層面，成立省級、地市甚至部分縣級追逃辦，從中央到地方建立起一套完整的追逃追贓協(xié)調(diào)機(jī)制。據(jù)《人民日報》報道，截至2015年4月底，全國31個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都已成立了省一級追逃辦，成員單位一般有6到12家。

中央追逃辦有關(guān)工作人員告訴記者，中央追逃辦的主要職責(zé)有以下幾項：研究提出反腐敗追逃追贓政策建議和工作計劃，協(xié)調(diào)安排國際追逃追贓工作；匯總分析外逃案件信息，組織開展重點個案追逃追贓；推動建立追逃追贓國際合作網(wǎng)絡(luò)；協(xié)調(diào)和督促做好追逃追贓的有關(guān)基礎(chǔ)工作。

協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)是中央追逃辦的主要工作機(jī)制，這種協(xié)調(diào)從上往下可分為幾個層面。

在最高層級上，在遇到非常重大的問題時，中央追逃辦要向中央政治局常委會匯報工作。中共中央總書記習(xí)近平不僅在十八屆六中全會、中央紀(jì)委六次全會、中央政治局常委會會議上對追逃追贓工作作出重要指示，還多次在重大多雙邊國際場合親自推動。

其次，中央追逃辦在中央反腐敗協(xié)調(diào)小組的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。追逃辦曾先后5次向該小組匯報工作。中央紀(jì)委書記王岐山多次主持召開該小組會議，要求把追逃追贓作為政治任務(wù)抓緊落實。

接下來一層的協(xié)調(diào)是中央追逃辦自身的協(xié)調(diào)。通常是以召開會議的方式，對政策和案件進(jìn)行協(xié)調(diào)。政策的協(xié)調(diào)會成員單位都要參加，案件的協(xié)調(diào)會，與案件有關(guān)的部門出席即可。

再一個層次的協(xié)調(diào)是中央和地方的協(xié)調(diào)。這不僅表現(xiàn)為在具體案件上的協(xié)調(diào)，還有將省級追逃辦人員“請上來”，以及自己“走下去”。2016年4月26日至28日，中央追逃辦組織成員單位和各省區(qū)市紀(jì)委副書記、追逃辦主任共170余人，在北京進(jìn)行了3天的培訓(xùn)。

中央追逃辦還先后赴14個省督辦案件，向省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)通報工作，同時與省追逃辦人員一起，逐案研究該省的案件。

最后，中央追逃辦還負(fù)責(zé)與國外執(zhí)法部門和機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

據(jù)中央追逃辦相關(guān)工作人員介紹，該辦的工作更多的是“搭平臺，做好統(tǒng)籌”，而案件承辦的主體責(zé)任則在地方，即主體責(zé)任在省委，主辦責(zé)任在立案單位，協(xié)辦責(zé)任是其他成員單位和有關(guān)部門。

他們對追逃工作總結(jié)了一句話：“對象在國外，基礎(chǔ)在國內(nèi)，關(guān)鍵在地方?！倍鵁o論是中央還是地方，都需要追逃辦的八個組成單位有效履行各自的職能，相互配合。

具體而言，最高法負(fù)責(zé)制定相關(guān)的法律文件或司法解釋，研究提出對被遣返、引渡者的量刑意見和承諾，指導(dǎo)審判，并沒收違法所得。

最高檢的職責(zé)，是對外逃職務(wù)犯罪嫌疑人進(jìn)行線索核查、立案、調(diào)查取證，并利用檢務(wù)合作開展海外資產(chǎn)追繳、異地起訴。

外交部負(fù)責(zé)將追逃追贓納入外交活動，代表中國進(jìn)行有關(guān)公約、條約的談判，并按照中央確定的政策和口徑，開展對外交涉。

公安部負(fù)責(zé)對外逃人員進(jìn)行邊控、技偵和網(wǎng)偵等，運用國際刑警組織等全球網(wǎng)絡(luò)，與相關(guān)國家開展情報交換和執(zhí)法合作。

另外，安全部負(fù)責(zé)必要時搜集外逃人員的信息，查找去向，掌握動態(tài)；司法部負(fù)責(zé)向有關(guān)國家提出司法協(xié)助請求；人民銀行負(fù)責(zé)反洗錢監(jiān)測、預(yù)警和調(diào)查工作。

中央反腐敗協(xié)調(diào)小組國際追逃追贓工作辦公室負(fù)責(zé)人、中央紀(jì)委國際合作局局長劉建超表示，八個部門要充分利用各自的優(yōu)勢，各自的渠道和手段，協(xié)作開展追逃追贓工作。“這是制度優(yōu)勢。”他說。

追逃

2016年2月1日，東加勒比海，小安的列斯群島南部，火山島圣文森特和格林納丁斯，首都金斯敦郊區(qū)的一處住宅。

一陣急促的敲門聲把付耀波吵醒。開門后，幾位黑人警察向他出示了搜查令，說他涉嫌非法居留，需進(jìn)行搜查。兩名中國警察走到他身邊，說“你應(yīng)該明白怎么回事吧”。

付耀波沒有想到，他都已經(jīng)逃到了“真正的天涯海角”，中國警方還能把他追回。他外逃16個月，曾13天內(nèi)輾轉(zhuǎn)五個國家。

付耀波和張清曌分別是遼寧省本溪市勞動和社會保障監(jiān)察支隊案件審理科原科長和原出納員。二人涉嫌利用職務(wù)便利，侵吞巨額農(nóng)民工工資保證金，于2014年9月潛逃出境。他們先后逃到很多國家，最終于2016年2月，在有關(guān)國家警方配合下，于圣文森特和格林納丁斯被捕。

相關(guān)辦案人員對記者透露，追捕付、張的過程極其復(fù)雜，其中有很多驚心動魄。

付耀波的妻子有一個習(xí)慣，在網(wǎng)上下棋。出逃后的付耀波雖然思妻心切，卻不敢和她聯(lián)系，只能每天在網(wǎng)上看她下棋，陪她直到下線才去睡覺。中方的辦案人員很快鎖定了每日在付妻的網(wǎng)絡(luò)圍棋室上定期停留的IP地址，經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn)位于加勒比海地區(qū)，但無法進(jìn)一步鎖定其具體位置。

工作組連夜趕赴加勒比海地區(qū)。他們的第一站是加勒比海島國巴巴多斯。在當(dāng)?shù)仡I(lǐng)館的配合下，中方通過電信公司了解到該IP并非在巴巴多斯。第二站格林納達(dá)也隨后被排除。工作組根據(jù)相關(guān)的信息猜測，這個IP地址很可能位于圣文森特和格林納丁斯，于是迅速趕赴圣文森特和格林納丁斯，并在圣文森特和格林納丁斯警方的配合下，成功抓捕付張二人。

據(jù)中央追逃辦相關(guān)人員介紹，目前，中國國際追逃的手段主要有三種：引渡、遣返和勸返。在中國無法對案件行使管轄權(quán)時，還可以讓渡管轄權(quán)給外逃所在國，支持其依據(jù)本國的法律，利用中方提供的證據(jù)，對中國外逃人員進(jìn)行審判。這種做法被稱為異地起訴，往往作為引渡的替代方案。外逃人員被定罪判刑后，往往會被強(qiáng)制遣返。

截至2016年9月，中國已經(jīng)與47個國家簽署了引渡條約。這些國家大多集中在亞洲，且以發(fā)展中國家為主。在發(fā)達(dá)國家中，只有法國、西班牙、意大利、澳大利亞等少數(shù)幾個與中國簽訂了引渡條約。而外逃貪官相對集中的美國、加拿大、新西蘭等國，都沒有與中國簽署相關(guān)條約。在沒有簽訂引渡條約的情況下，國家不具有引渡的義務(wù)。是否引渡以及在什么條件下引渡，完全由主權(quán)國家自主決定。

據(jù)中央追逃辦相關(guān)工作人員介紹，目前中國在追逃中采取最多的方式是勸返，其次是遣返。遣返，又稱移民法遣返，是指由中國向外逃所在地國提供外逃官員的違法犯罪線索，以及偽造護(hù)照等虛假身份情況，讓所在地國根據(jù)移民法規(guī)，剝奪外逃者的居留地位，并強(qiáng)制遣返至中國或第三國。

根據(jù)外逃人員不同的認(rèn)罪態(tài)度，中國會在法律框架內(nèi)對其區(qū)別對待。如果其主動投案自首，會依法從輕或減輕處理，而對不愿主動回國，最后被遣返回國的外逃者，則會依法從重處罰。劉建超說，雖然近幾年國際追逃追贓的大環(huán)境比較好，中國國際追逃追贓的機(jī)制建設(shè)也更加完善，但國際追逃追贓對中國而言，依然是一個巨大的挑戰(zhàn)。

其中一個挑戰(zhàn)，是很多國家與中國在法律制度上有差異，證據(jù)的要求也不一樣。比如，在追逃過程中，中方必須要向外方提供可以證明外逃人員犯罪的完整證據(jù)鏈條。就國內(nèi)證據(jù)來說，很多外逃人員外逃時間久遠(yuǎn)，證據(jù)鏈條斷裂，搜集證據(jù)的難度很大。而對于國外證據(jù)，中方一般從非法移民和洗錢犯罪這兩個角度進(jìn)行取證。當(dāng)外逃人員已經(jīng)獲得了移民身份時，就很難再從移民角度對其調(diào)查。洗錢犯罪的調(diào)查難度則更大。外逃人員經(jīng)常通過地下錢莊轉(zhuǎn)移資金，而中方很難確認(rèn)具體的資金轉(zhuǎn)移鏈條。

對違法所得證據(jù)的認(rèn)定也存在難點。外逃貪官有時候會利用簽訂虛假商貿(mào)合同、借貸合同或者在境外注冊空殼公司等方式，掩蓋巨額資金的劃轉(zhuǎn)、取得或使用。這些人洗錢后，辦案機(jī)關(guān)很難查明哪些是屬于非法所得，因而很難向其他國家證明資產(chǎn)的非法性。

另外，中央財經(jīng)大學(xué)金融法研究所所長黃震在一篇文章中說，中國刑法對于犯罪分子的違法所得，采用“沒收個人全部財產(chǎn)”。但有些國家對個人財產(chǎn)權(quán)有不同的規(guī)定，在凍結(jié)、扣押和沒收自然人或法人資產(chǎn)問題上都有自己的條件、程序及證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)有的國際條約均強(qiáng)調(diào)，有關(guān)國際合作需在資產(chǎn)流入國“法律允許的范圍內(nèi)”進(jìn)行。

針對這些問題，中國一方面加強(qiáng)和各國的執(zhí)法合作，建立健全雙邊或多邊的執(zhí)法合作機(jī)制；另一方面建立外逃信息統(tǒng)計報告制度，從中央到省一級均建立外逃人員數(shù)據(jù)庫，及時更新、動態(tài)管理，摸清底數(shù)。

據(jù)中央追逃辦一位工作人員介紹，按照規(guī)定，在腐敗分子外逃之后的24小時內(nèi)，關(guān)于外逃人員的具體信息必須要層層上報，直達(dá)中央追逃辦。新增外逃人員要及時加入數(shù)據(jù)庫。外逃人員追回后，其名字要及時從追逃名單中刪除。

基于追逃的困難，防逃變得非常重要。據(jù)中央追逃辦相關(guān)工作人員介紹，中國目前的防逃體制，主要集中在三個方面：人、錢、證。

在“人”方面，主要是清理“裸官”。對那些配偶子女移居國外的國家工作人員加強(qiáng)管理，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的護(hù)照管理、出入境審批報備等制度，并做好對個人有關(guān)報告事項的抽查核實。

在“錢”方面，主要是加強(qiáng)反洗錢和外匯管理工作，切斷非法資金的外流渠道。為此，人民銀行、公安部、最高法、最高檢和國家外匯管理局等五部門，聯(lián)合開展了打擊利用離岸公司和地下錢莊向境外轉(zhuǎn)移贓款專項行動。

在“證”方面，中組部會同公安部，開展了治理違規(guī)辦理和持有因私出入境證照專項行動，重點對領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)辦理和持有證照情況進(jìn)行清查，并對審批、保管環(huán)節(jié)負(fù)有責(zé)任的人員進(jìn)行追責(zé)。

追贓

除了把外逃的“人”追回來，中央追逃辦還要負(fù)責(zé)把“錢”追回來。

2016年11月12日，在中新兩國執(zhí)法部門的密切合作下，潛逃15年的閆永明回國投案自首。中方發(fā)表聲明稱，對閆追逃追贓工作，實現(xiàn)了“人贓俱獲、罪罰兼?zhèn)洹钡哪繕?biāo)。

在此案中，新西蘭將其所查封閆的4000多萬新元與中國分享。據(jù)中央追逃辦相關(guān)工作人員介紹，這種追贓方式屬于“由贓款贓物所在國啟動國內(nèi)追繳程序，對贓款予以沒收并返還”。

在閆永明逃至澳大利亞期間，澳方曾依據(jù)《2002年犯罪所得追繳法》，依法沒收其轉(zhuǎn)移至該國的部分贓款，并于2006年11月，將337.4萬澳元（約合2159萬元人民幣）的沒收贓款全部返還給中國。

除了由贓款所在國啟動追繳程序外，另外一種比較常見的追贓方式是，通過雙邊刑事司法協(xié)助條約或引渡條約，進(jìn)行追贓，即在開展引渡、遣返等追逃國際合作的同時，隨附請求移交贓款贓物。

以“開平案”為例，中國銀行廣東分行開平支行三任行長余振東、許超凡和許國俊在1992年至2001年期間，先后利用職務(wù)之便貪污、挪用銀行資金4.82億美元，并將贓款通過洗錢的方式轉(zhuǎn)移到香港、美國等地。

2001年10月12日案發(fā)后，上述三人分別潛逃至美國和加拿大，后均在美國落網(wǎng)。

2001年11月5日，中方首次依據(jù)《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》，向美國司法部提出查找在逃的犯罪嫌疑人、調(diào)取有關(guān)人員在美國的金融交易記錄、凍結(jié)和扣押被非法轉(zhuǎn)移到美國的資產(chǎn)等協(xié)助請求，并在后一項請求中特別提到了余振東在2001年10月15日從香港匯往美國舊金山的355萬美元犯罪所得。

針對這355萬美元，美國司法機(jī)關(guān)于2001年12月7日，依據(jù)中方提供的證據(jù)材料作出對余振東刑事扣押的決定，隨后啟動了民事沒收程序。2003年9月23日，美方將這筆贓款以支票的形式退給中方。

劉建超說，追贓既是為了不讓外逃人員享受到腐敗紅利，也是讓國家的損失減到最低。

目前，中國一方面通過人民銀行反洗錢監(jiān)測分析中心，及時追蹤資金的流向，并展開專項行動打擊洗錢和地下錢莊。同時，也與新西蘭、瑞士等40多個國家共同簽署了一項稅收信息自動交換宣言，同意自動共享與稅務(wù)相關(guān)的海外賬戶信息。

除了上述金融情報交換機(jī)制以外，2016年9月，中國和加拿大簽署了《中加關(guān)于分享和返還被追繳資產(chǎn)的協(xié)定》。根據(jù)這一協(xié)定，如果一方法院認(rèn)定犯罪所得屬于另一方或其境內(nèi)的企業(yè)、個人合法所有，犯罪所得將依法“返還”。如果無法認(rèn)定犯罪所得的合法所有人，一方?jīng)]收后可依法與另一方“分享”沒收資產(chǎn)，分享比例根據(jù)另一方提供的協(xié)助大小確定。這是中國在追繳犯罪所得領(lǐng)域?qū)ν饩喗Y(jié)的首個專門協(xié)定。

2016年9月4日至5日，G20各國領(lǐng)導(dǎo)人一致批準(zhǔn)通過由中方起草的《二十國集團(tuán)反腐敗追逃追贓高級原則》。這一文件規(guī)定，對外逃腐敗人員要做到在態(tài)度上“零容忍”、在制度上“零漏洞”，以及在執(zhí)行上“零障礙”。

劉建超稱，“零容忍”“零漏洞”和“零障礙”的原則已經(jīng)成為國際共識，“在這方面，我們有意識地在國際社會起到了引領(lǐng)的作用?！彼f：“這幾年，我在國際反腐敗會議上說‘老虎蒼蠅一起打，已經(jīng)不用解釋什么是老虎，什么是蒼蠅了?！保ㄙY料來源：《中國新聞周刊》）