監(jiān)察制度的歷史由來(lái)

侯兆曉

監(jiān)察是特定時(shí)期的國(guó)家統(tǒng)治階級(jí)通過(guò)在其政權(quán)內(nèi)部設(shè)立的職官或機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家公共權(quán)力掌握者權(quán)力行使的監(jiān)督，以防止其失職、瀆職和權(quán)力濫用，從而提高行政效率，維護(hù)政治秩序，調(diào)整社會(huì)階級(jí)關(guān)系。人們熟知的監(jiān)察部門對(duì)貪污受賄的查處，其實(shí)只是監(jiān)察的一個(gè)方面，而非全部。

在人類文明史上，由于各國(guó)各民族的歷史發(fā)展道路不一樣，政權(quán)組織形式不一樣，階級(jí)利益不一樣，監(jiān)察制度的形式也各有差異。中國(guó)古代的監(jiān)察制度是產(chǎn)生于中華民族的文化土壤上的一項(xiàng)制度，體現(xiàn)了中華民族的智慧和創(chuàng)造力。

監(jiān)察自戰(zhàn)國(guó)始

在迄今為止的階級(jí)社會(huì)里，任何時(shí)期，國(guó)家公共權(quán)力行使都出現(xiàn)過(guò)失職、瀆職和以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象，而任何統(tǒng)治階級(jí)都不會(huì)容忍無(wú)所顧忌的貪婪。有文獻(xiàn)記載了自傳說(shuō)時(shí)代到商周時(shí)期懲處腐敗的許多事例，如堯舜時(shí)代將所謂“四兇”“投諸四裔，以御魑魅”，春秋晉國(guó)司寇羊舌鮒（字叔魚）因貪瀆而被其兄叔向判處死刑，叔向因此被孔子稱為“古之遺直也。治國(guó)制刑，不隱于親”。

《左傳》記載“夏有亂政而作《禹刑》”，西周有《呂刑》，春秋時(shí)有《刑書》《刑鼎》，其中都有涉及腐敗懲處的內(nèi)容。但是，腐敗的出現(xiàn)以及對(duì)腐敗現(xiàn)象的懲處并不意味著監(jiān)察制度產(chǎn)生。由于奴隸制時(shí)代缺乏統(tǒng)一的中央集權(quán)，缺乏從中央到地方的官僚化管理隊(duì)伍，因此有政治監(jiān)督而無(wú)行政監(jiān)察，有道德勸諫而無(wú)制度監(jiān)督措施，監(jiān)察制度非常粗疏。

恩格斯在《反杜林論》中說(shuō)：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的職能為基礎(chǔ)的”，這是十分正確的。那時(shí)，作為政治權(quán)力的監(jiān)察制度既無(wú)產(chǎn)生的政治基礎(chǔ)，也無(wú)社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

監(jiān)察是針對(duì)行政的一種監(jiān)督措施。監(jiān)察的產(chǎn)生及其制度化必須建立在一種社會(huì)分化、政治分化較高的基礎(chǔ)之上，即在中央集權(quán)官僚制形成以后。戰(zhàn)國(guó)時(shí)代，由于生產(chǎn)力的發(fā)展，支撐宗法血緣等級(jí)分封政體的井田制徹底瓦解，地主制經(jīng)濟(jì)蓬勃興起。新興的地主階級(jí)在政治上迫切需要建立一套能夠代表本階級(jí)利益的政治體制。由于中國(guó)地主階級(jí)的生產(chǎn)方式不同于西方的領(lǐng)主制，政權(quán)的組織形式必須從單個(gè)地主那里游離出來(lái)，形成集中代表整個(gè)地主階級(jí)利益的政治組織。

因此，以中央集權(quán)官僚制替代宗法血緣等級(jí)分封的世卿世祿制，以法治替代禮制，是一種有效而合理的方式。戰(zhàn)國(guó)時(shí)代各國(guó)大都選擇了這種國(guó)家治理方式，建立了區(qū)域性的中央集權(quán)，以郡縣制替代了分封制，也形成了各具特色的官吏任用選拔方式。

這種管理形式下，地方是中央行政的一個(gè)區(qū)域，地方服從中央，嚴(yán)格執(zhí)行中央政令，全國(guó)統(tǒng)一在同一個(gè)法律體系范圍內(nèi)，而不能各自為政。執(zhí)行政令的是各級(jí)官僚，官僚的選拔不再依靠人的血緣身份而是依靠才能，各級(jí)主要官吏由中央直接任命，代表國(guó)家行使管理權(quán)力，從國(guó)家獲得俸祿，權(quán)力及身而止。這種國(guó)家治理的行政方式必然要產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，那就是如何保證這支官僚隊(duì)伍能夠有效執(zhí)行中央政令，如何保證被賦予官吏身上的行政權(quán)力不被濫用。

戰(zhàn)國(guó)時(shí)代官僚制產(chǎn)生初期，種種腐敗問(wèn)題就頗為嚴(yán)重。一是權(quán)力腐敗。商人呂不韋以金錢賄賂的方式將子楚扶上秦國(guó)王位。秦在統(tǒng)一過(guò)程中，通過(guò)賄賂六國(guó)重臣而亡其國(guó)。這些都是典型事例。二是極端功利主義的價(jià)值觀。戰(zhàn)國(guó)官僚主要出身于游士和軍功，懷有強(qiáng)烈的功利主義情感。他們奉行“夫天下以市道交，君有勢(shì)，我則從君，君無(wú)勢(shì)則去，此固其理也”的從政觀，信奉“……故詬莫大于卑賤，而悲莫甚于窮困”的生活理念，鼓吹“利之所在民歸之，名之所彰士死之”的價(jià)值觀，形成了當(dāng)時(shí)官場(chǎng)上“父兄大臣上請(qǐng)爵祿于上，而下賣之以收財(cái)利及以樹私黨”。

這種價(jià)值觀下，官吏失職、瀆職、怠政、貪污腐敗等利己主義作風(fēng)必為常態(tài)。此形勢(shì)下，無(wú)論是君主專制還是中央集權(quán)，都必須強(qiáng)化監(jiān)察以維護(hù)權(quán)威。因此，戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的監(jiān)察從加強(qiáng)君主專制和中央集權(quán)兩個(gè)方向發(fā)展起來(lái)。首先是以加強(qiáng)君主專制為中心的監(jiān)察。申子、韓非等一些法家從人性惡的角度出發(fā)，提出了君主要以“術(shù)”來(lái)監(jiān)察官僚是否執(zhí)行政令，是否存在失職、瀆職等行政不作為和腐敗。這種強(qiáng)化君主個(gè)人以權(quán)術(shù)方式來(lái)監(jiān)察的法家思想出現(xiàn)，實(shí)際上是當(dāng)時(shí)官僚制興起而監(jiān)察制度又不完善的表現(xiàn)。其次是以加強(qiáng)中央集權(quán)為核心的制度性監(jiān)察。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，對(duì)官僚制下官吏行政的道德素質(zhì)也有要求，如湖北云夢(mèng)秦簡(jiǎn)的《為吏之道》；對(duì)官僚行政不作為的“上計(jì)”考核制度出現(xiàn)，如秦國(guó)、齊國(guó)等。

秦漢是我國(guó)古代監(jiān)察制度的形成時(shí)期

完善的監(jiān)察制度是伴隨著統(tǒng)一的中央集權(quán)產(chǎn)生而在秦漢時(shí)期出現(xiàn)的。秦漢的監(jiān)察己經(jīng)具備了基本的制度內(nèi)涵。

首先是完整監(jiān)察系統(tǒng)的出現(xiàn)。秦漢在中央設(shè)有御史大夫，“位次丞相，典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官，上下相監(jiān)臨”。其主要職責(zé)是監(jiān)察。不僅中央有了主要監(jiān)察官，在地方也形成了以刺史、督郵、廷掾?yàn)橹行牡闹菘たh監(jiān)察體系，涵蓋了中央監(jiān)察、區(qū)域監(jiān)察和層級(jí)監(jiān)察多項(xiàng)內(nèi)容。

其次，監(jiān)察從君主的“術(shù)”中分離出來(lái)，從行政管理中分離出來(lái)。秦漢監(jiān)察的理性化發(fā)展程度提升，監(jiān)察雖然仍是在君主專制控制之下，但與戰(zhàn)國(guó)不同，君主一般不再以“術(shù)”的方式直接插手對(duì)官僚的監(jiān)察，而由專門的監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)察。從漢代開始，監(jiān)察與行政不再合署辦公，甚至不在一地辦公，監(jiān)察的獨(dú)立化程度明顯加強(qiáng)。漢代行政過(guò)程中，監(jiān)察的介入程度已較深入。漢武帝時(shí)，巡視監(jiān)察制度創(chuàng)立，是我國(guó)歷史上監(jiān)察制度的一大創(chuàng)新，也是一大特色。

再就是監(jiān)察制度與監(jiān)察內(nèi)容愈加完善。漢初惠帝時(shí)，形成了《御史九條》和“監(jiān)者二歲更，常以中月奏事也”的監(jiān)察條例和監(jiān)察管理方式。漢武帝時(shí)期，進(jìn)一步形成了《六條問(wèn)事》的監(jiān)察法規(guī)，確立了不得干預(yù)行政的指向性監(jiān)察內(nèi)容法規(guī)。與此同時(shí)，漢代在監(jiān)察官的選任、任職回避、政治待遇以及監(jiān)察內(nèi)容、時(shí)間和處理方式上，形成了相對(duì)完整的制度規(guī)定。

綜上所述，秦漢是我國(guó)古代監(jiān)察制度的形成時(shí)期，后來(lái)的監(jiān)察制度是在此基礎(chǔ)上的完善與調(diào)整。

中國(guó)法制史學(xué)界的泰斗級(jí)學(xué)者、中國(guó)政法大學(xué)終身教授張晉藩說(shuō)，秦漢時(shí)期的監(jiān)察制度，重點(diǎn)在地方。秦以后，實(shí)行郡縣制，在郡設(shè)監(jiān)御史。漢初一度廢除，后來(lái)恢復(fù)。漢代漢武帝設(shè)立13部，各派刺史。13部就是監(jiān)察區(qū)，由派出去的刺史作為監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察官，監(jiān)察郡的長(zhǎng)官以及地方豪強(qiáng)勢(shì)力，防止其勾結(jié)，而且制定了六條法律，作為刺史進(jìn)行監(jiān)察的根據(jù)，通常叫“刺察六條”。到漢代，監(jiān)察已經(jīng)逐漸形成制度，中央有御史臺(tái)作為監(jiān)察機(jī)關(guān)，御史臺(tái)的長(zhǎng)官叫做御史大夫。在京城附近，還設(shè)立了監(jiān)察京城附近七個(gè)郡的監(jiān)察官，稱為司隸校尉。

監(jiān)察制度日臻完備

唐朝已是典章制度比較完備的時(shí)代了，監(jiān)察制度和機(jī)構(gòu)已經(jīng)定型，有“一臺(tái)（御史臺(tái)）三院”制度。三院最重要的是察院。唐朝將天下分為十道，設(shè)十道監(jiān)察區(qū)，由皇帝派監(jiān)察御史出去考察地方。

元朝雖不太崇尚法制，但很重視監(jiān)察。元監(jiān)察漢官，也有監(jiān)察蒙古族貴族的習(xí)慣，不僅提高了監(jiān)察官的品級(jí)，而且在地方設(shè)立了兩個(gè)行御史臺(tái)，中央派遣，權(quán)勢(shì)很大。肅政廉訪司在元朝勢(shì)力很大，一定程度上還被賦予了法律外的權(quán)力。

明朝是巡按御史發(fā)達(dá)時(shí)期。明朝很重視監(jiān)察機(jī)關(guān)，改革叫都察院。御史巡按地方，不管定不定期，至少要半年?！盎氐馈焙螅敿?xì)奏報(bào)。

清朝大體上延續(xù)明朝制度。清朝的監(jiān)察官的法典、依據(jù)的法律，是《欽定臺(tái)規(guī)》，已達(dá)到了法典的高度。

歷史上，古代的巡視制度起到了什么樣的作用？張晉藩說(shuō)，中國(guó)古代監(jiān)察制度的主要任務(wù)是維持國(guó)家綱紀(jì)，就是專制制度的政治體制：其次是官僚機(jī)構(gòu)之間的一個(gè)權(quán)力制衡的機(jī)制，能保持權(quán)力的平衡；再者，能夠糾正官邪，保持官僚隊(duì)伍的廉潔素質(zhì)，彈劾貪官污吏。御史出巡，巡按地方，確實(shí)對(duì)地方腐敗起到了震懾的作用。

以明朝為例，明朝后期政治腐敗，皇帝連續(xù)幾十年不上朝的情況下，官僚隊(duì)伍還能維持，國(guó)家綱紀(jì)還能保持，地方上不敢為非作歹，其中監(jiān)察制度起了很大作用。

元世祖忽必烈稱：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺(tái)是朕醫(yī)兩手的，此其重臺(tái)之旨?！边@就強(qiáng)調(diào)了御史臺(tái)，也就是監(jiān)察制度的重要地位。

吸取古代反腐經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)下提供歷史智慧

在中華文明5000多年的歷史進(jìn)程中，監(jiān)察制度是反腐倡廉中一項(xiàng)非常重要的制度設(shè)計(jì)，對(duì)維護(hù)政治秩序的運(yùn)行、社會(huì)秩序的穩(wěn)定以及階級(jí)關(guān)系的調(diào)整，起到了重要作用。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院歷史研究所所長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師h憲群教授認(rèn)為，相較于其他古代文明，我國(guó)歷史上的監(jiān)察制度起源早、設(shè)計(jì)嚴(yán)密，體現(xiàn)了政治文明的高度發(fā)達(dá)。

第一，監(jiān)察制度起源的決定性因素是行政管理方式的轉(zhuǎn)變，而行政管理方式的轉(zhuǎn)變則是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)政治職能的需求。我國(guó)監(jiān)察制度起源并形成于戰(zhàn)國(guó)秦漢時(shí)期，正是專制主義中央集權(quán)政治體制的產(chǎn)生與確立時(shí)期。這個(gè)事實(shí)說(shuō)明，歷史上的監(jiān)察制度雖然嚴(yán)厲懲處腐敗，但其產(chǎn)生與腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)并不同步，監(jiān)察與行政還有更為深刻廣泛的聯(lián)系。

第二，監(jiān)察制度本質(zhì)上是占統(tǒng)治地位的統(tǒng)治階級(jí)的要求，是一定社會(huì)階級(jí)關(guān)系在政治體制設(shè)計(jì)上的反映，不是超然于社會(huì)之上。我國(guó)古代監(jiān)察制度代表的是地主階級(jí)的整體政治利益，通過(guò)對(duì)封建官僚隊(duì)伍的監(jiān)察，以達(dá)到控制和壓迫以農(nóng)民階級(jí)為主體的被剝削階級(jí)的一種政體設(shè)計(jì)。因此，僅僅把古代監(jiān)察制度看作對(duì)封建官僚的管控是不全面的。

第三，以權(quán)錢交易、用人不公、貪婪奢靡、正氣不張、失職瀆職等為代表的腐敗現(xiàn)象長(zhǎng)期存在于封建時(shí)代各個(gè)王朝。我國(guó)古代監(jiān)察制度在肅清吏治、緩和社會(huì)矛盾、調(diào)整階級(jí)關(guān)系、權(quán)力制衡以維護(hù)封建政治秩序運(yùn)行上發(fā)揮出重要功能。我國(guó)封建政治體制之所以能夠存在2000多年，某些王朝能夠延續(xù)數(shù)百年，歷史上之所以能夠出現(xiàn)若干文明發(fā)展高峰，與監(jiān)察制度的整體較完善，與某些王朝對(duì)監(jiān)察制度的高度重視密不可分。

第四，我國(guó)歷史上的監(jiān)察制度在監(jiān)察形式、監(jiān)察內(nèi)容上多所創(chuàng)設(shè)，形成了我國(guó)古代獨(dú)具特色的監(jiān)察文化。這種文化的核心精神是崇尚剛直高節(jié)，鄙視貪婪丑惡，是我國(guó)歷史廉政文化、廉潔文化形成的重要政治因素。因此，古代監(jiān)察制度的方式、監(jiān)察文化的內(nèi)涵，有許多值得我們借鑒的內(nèi)容。我們應(yīng)當(dāng)充分吸取古代反腐倡廉的歷史經(jīng)驗(yàn)，為推進(jìn)當(dāng)下廉政建設(shè)提供歷史智慧。（資料來(lái)源：《民主與法制》、《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》）