環(huán)評公眾參與問題及改革思考與建議

【摘要】：環(huán)評中的公眾參與制度目前已形成較完善的體系，但隨著環(huán)保形勢的發(fā)展，公眾參與制度改革已是刻不容緩。隨著環(huán)保法、環(huán)評導(dǎo)則總綱的重新修訂，相應(yīng)的公參改革方向已經(jīng)較明晰，本文通過分析現(xiàn)行公眾參與存在的問題，并結(jié)合對新環(huán)保法、環(huán)評改革方案的解讀，針對公參及公參管理辦法修訂提出以下幾點(diǎn)個(gè)人建議。

【關(guān)鍵字】： 環(huán)評；公眾參與；公眾參與管理辦法

環(huán)評是阻擋環(huán)境污染的第一道防線，而公眾參與是環(huán)評制度中的一道法定程序，是環(huán)評審批的法定前置環(huán)節(jié)，建設(shè)項(xiàng)目落地之前的各項(xiàng)準(zhǔn)入審核中僅有環(huán)保審批確立了公眾參與制度。公眾參與是民眾向決策者表達(dá)意見、參與政府決策的唯一途徑，因此，其既是權(quán)利的表達(dá)，也是對社會(huì)的監(jiān)督，重要性自然不言而喻。然而，自環(huán)評制度實(shí)施以來，主要體現(xiàn)為信息不對稱、征求民意不全面、交流溝通不順暢等，由此，當(dāng)前形勢下的公眾參與制度改革已是刻不容緩。

1、公眾參與存在的諸多問題

1.1 公眾對環(huán)評數(shù)據(jù)的質(zhì)疑

項(xiàng)目的建設(shè)，對于周邊影響范圍內(nèi)的公眾，其最關(guān)注的是項(xiàng)目的“上馬”究竟會(huì)對環(huán)境造成多大的影響，符不符合國家相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，而這往往也是公眾最難了解的地方。環(huán)境影響評價(jià)是基于一定的資料和數(shù)據(jù)，根據(jù)項(xiàng)目的生產(chǎn)工藝，進(jìn)行數(shù)據(jù)核算和預(yù)測，得到結(jié)論。如果環(huán)境評價(jià)的結(jié)論與公眾的預(yù)期不合，公眾往往去質(zhì)疑環(huán)評單位使用的數(shù)據(jù)、參數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等是否真實(shí)可信，從而對環(huán)評文件產(chǎn)生質(zhì)疑。

1.2 公眾對參與有效性的質(zhì)疑

當(dāng)前公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)不斷提高，通過參與環(huán)評來維護(hù)自身權(quán)益的主動(dòng)性也不斷增強(qiáng)，但是多年來的公參實(shí)踐表明，環(huán)評中的公眾參與已難以滿足群眾的需求。例如涉及PX、垃圾焚燒、化工石化等項(xiàng)目，群眾會(huì)通過環(huán)評公參來表達(dá)各種擔(dān)憂，包括占地、賠償款、拆遷、就業(yè)等社會(huì)、民生問題，也就是常說的“鄰避效應(yīng)”，甚至引發(fā)群體事件。但這些問題已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了環(huán)評的范圍，群眾訴求在此得不到解決，就導(dǎo)致了公眾對環(huán)評公參的有效性產(chǎn)生質(zhì)疑[1]。

1.3 公眾參與責(zé)任主體模糊

公眾參與本質(zhì)上是通過科學(xué)的宣傳使受影響群眾接納建設(shè)項(xiàng)目，因此，公眾參與的責(zé)任主體是建設(shè)單位。但由于在實(shí)際操作過程中，環(huán)評單位作為技術(shù)單位協(xié)助企業(yè)開展公眾參與，造成很多企業(yè)存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，對公眾參與的定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致公眾參與的實(shí)際有效性大打折扣。而當(dāng)公參出現(xiàn)問題后，由于責(zé)任主體不明確，難于追責(zé)。

2、 公眾參與改革

2.1新環(huán)保法對公眾參與的指導(dǎo)

現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》發(fā)布于2006年，隨著環(huán)境保護(hù)形勢發(fā)展，國家陸續(xù)出臺(tái)了新的法律法規(guī)和政策。

2015年實(shí)施的新《環(huán)境保護(hù)法》針對信息公開和公眾參與設(shè)置了專章，對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評公眾參與的對象范圍、形式、公開內(nèi)容等方面進(jìn)行了明確和提出新的要求，因此，目前亟需制定新的公眾參與辦法來落實(shí)新要求。

2.2《“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革方案》對公參的指導(dǎo)

2016年7月15日，國家環(huán)保部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革方案》的通知》，其中對公眾參與提出了明確的改革方向，要求：“提高公眾參與有效性，探索更為有效和可操作的公眾參與模式。制定《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》，明確建設(shè)單位的主體責(zé)任。建立公參意見采納反饋機(jī)制。將公參意見作為完善和強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保措施的重要手段。加大懲處公參弄虛作假。建設(shè)單位編制公眾參與說明，與環(huán)境影響報(bào)告書一并公開?！笨梢?，改革方案較新環(huán)保法有了更細(xì)化的條文，結(jié)合現(xiàn)行公眾參與存在的問題，對公參模式、責(zé)任主體、意見反饋機(jī)制等逐一提出解決方向，公參改革已是悄然而至。

2.3環(huán)評導(dǎo)則總綱的修訂

2016年12月8日，環(huán)保部發(fā)布了新的環(huán)評總綱，總綱中明確，在環(huán)境影響評價(jià)工作程序中，將公眾參與同環(huán)境影響評價(jià)文件編制工作分離。“公眾參與”將不再出現(xiàn)在環(huán)評機(jī)構(gòu)出具的環(huán)評報(bào)告中，而是由企業(yè)自行開展，并單獨(dú)報(bào)送。

總綱重新修訂后，可能就有呼聲：“是不是要弱化公眾參與？”其實(shí)不然，公參由企業(yè)開展并單獨(dú)報(bào)送，不僅明確了建設(shè)單位是公參唯一責(zé)任主體，也將公參的地位提到與環(huán)評一樣的高度，其實(shí)是強(qiáng)化了公參的地位，有助于其發(fā)揮應(yīng)有的效用。由此，公眾參與板塊在環(huán)評程序中就擁有了“獨(dú)立的話語權(quán)”。另外，將公眾參與剝離后，審批部門可以組織專家評審企業(yè)編制的公眾參與意見，監(jiān)督調(diào)查真?zhèn)?，判別效果好壞，既可提高環(huán)評審批效率，又可明晰責(zé)任主體[1]。

2.4對《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》修訂的建議

環(huán)評公眾參與改革目前已經(jīng)拉開序幕，公眾參與辦法修訂也在進(jìn)行中，通過分析現(xiàn)存的公眾參與問題，結(jié)合對上述相關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)導(dǎo)則的解讀，形成了以下三條修訂建議：

首先，科學(xué)確定公眾參與的對象范圍。對于項(xiàng)目環(huán)評，實(shí)施公眾調(diào)查的范圍要明確。要根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，找針對性強(qiáng)的群眾開展公參，防止被懷有其它目的的人利用。公眾參與不能縮小調(diào)查范圍，要明確是按照一定比例調(diào)查還是將影響范圍內(nèi)的群眾全部進(jìn)行調(diào)查。既增強(qiáng)公眾參與的代表性，同時(shí)保證廣泛性。

第二，分類分級組織公眾參與。建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境的影響程度，由項(xiàng)目的行業(yè)、性質(zhì)、規(guī)模來決定，公眾參與的形式不應(yīng)針對所有類別的項(xiàng)目，均采用一個(gè)程式，可以根據(jù)對環(huán)境影響程度的大小，制定明確的分類名錄，對環(huán)境影響大的行業(yè)或者環(huán)境敏感程度高的項(xiàng)目，開展廣泛、細(xì)致、深入的公參；對環(huán)境影響較小的項(xiàng)目，可以簡化公眾參與的程序和要求。提高工作效率。

第三，客觀評價(jià)公眾參與結(jié)果并建立有效的反饋機(jī)制。公眾參與結(jié)果應(yīng)成為建設(shè)項(xiàng)目評估或?qū)徟闹匾獏⒖?，但不能是唯一的決定因素。應(yīng)參考其他行業(yè)，建立表決機(jī)制，支持比例達(dá)到一定程度就認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)可行，不能要求100%的滿意度[2]。確實(shí)，公眾的主觀意見、訴求相對來說，肯定比較復(fù)雜，完全統(tǒng)一認(rèn)識(shí)是不現(xiàn)實(shí)的。但是也不不能因?yàn)樯贁?shù)人的錯(cuò)誤堅(jiān)持而耽誤了項(xiàng)目建設(shè)。優(yōu)化公眾參與內(nèi)容設(shè)計(jì)，重要的否決性的條款與一般性條款要區(qū)分開，防止無原則紛爭。分類回應(yīng)收集到的意見建議。對合理的意見建議，要充分吸收和落實(shí)；不合理的可不予采納，但要及時(shí)向有關(guān)人群反饋相關(guān)信息和不予采納的理由。行程良好的反饋機(jī)制，加強(qiáng)與群眾的溝通。

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)公眾參與是維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益、暢通公眾環(huán)保訴求的重要渠道。隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展和形勢的變化，特別是群眾環(huán)境意識(shí)的提高，要盡快優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目公眾參與制度設(shè)計(jì)，使其真正發(fā)揮應(yīng)有作用。

【參考文獻(xiàn)】：

[1]常仲農(nóng).環(huán)評公眾參與改革勢在必行 [N].中國環(huán)境報(bào).2011年1月17日（03版）.

[2]胡桓平等.優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評公眾參與制度 [N].中國環(huán)境報(bào).2017年3月3日（03版）.

作者簡介：呂成成，女，生于1988.05。于2010年畢業(yè)于青島農(nóng)業(yè)大學(xué)，環(huán)境科學(xué)專業(yè)。畢業(yè)后一直從事環(huán)境影響評價(jià)工作，目前是一名注冊環(huán)評工程師。