對(duì)政府與社會(huì)資本合作（PPP）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的探究

白樺

[摘要]政府與社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）是一種提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的新型模式。該經(jīng)濟(jì)模式在政府職能的轉(zhuǎn)變、市場活力的迸發(fā)、經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的打造等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。但政府與社會(huì)資本合作潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大，需要健全制度、加強(qiáng)監(jiān)管、化解風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目健康發(fā)展，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。對(duì)此，我國財(cái)政部門需采取各項(xiàng)措施以提高政府與社會(huì)資本合作中財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的力度與效果。文章對(duì)當(dāng)前政府與社會(huì)資本合作財(cái)政狀況進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上就提高監(jiān)管力度、確保合作順利進(jìn)行提出了一些建設(shè)性措施，旨在為業(yè)內(nèi)人士提供一定的參考。

[關(guān)鍵詞]公私合作；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)督管理；資本；政府職能

[DOI]1013939/jcnkizgsc201650108

政府作為公共利益的代言人，不應(yīng)是一個(gè)既得利益者，而應(yīng)當(dāng)從公共利益的角度出發(fā)，以PPP更為高效地運(yùn)作為己任。但是目前我國各地大規(guī)模推進(jìn) PPP 項(xiàng)目容易產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等問題，為了避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的巨大損失，提高二者合作的效益，應(yīng)該建立 PPP 項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和管理制度體系，形成 PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理的公私分?jǐn)倷C(jī)制。

1政府與社會(huì)資本合作（PPP）簡介

政府與社會(huì)資本合作是源自西方的PPP（Public-Private Partnership）這一概念的譯名之一。關(guān)于PPP的定義，學(xué)界尚未形成統(tǒng)一的表述；而早在概念被提出和發(fā)展以前，這一合作模式就已經(jīng)被踐行許久了，在實(shí)踐中，各國也同樣因具體情況的不同而對(duì)其有著不同的理解。國外較具有代表性的定義之一為民營化大師ES薩瓦斯（ESSavas）所做的相關(guān)界定，在他看來，PPP作為民營化的一種更容易讓人接受的稱謂，是政府和私人部門之間的多樣化的安排，其結(jié)果是部分或傳統(tǒng)上由政府承擔(dān)的公共活動(dòng)由私人部門來承擔(dān)，具體方式可以歸納為委托授權(quán)、撤資和政府淡出三大類。PPP這一概念傳入我國后，因譯法不同而具有“公私合營”“公私合作”“公私合作伙伴關(guān)系”“公私部門的伙伴關(guān)系”“政府與社會(huì)資本合作”等名稱。國內(nèi)所指的PPP概念大多屬于委托授權(quán)類，是公共活動(dòng)的部分而非全部民營化，政府依然承擔(dān)全部責(zé)任，只不過把實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)委托給民營部門，因此PPP仍然要求政府持續(xù)的、積極的介入。

2合作的規(guī)制

21前期的決策者

政府在前期的提供環(huán)節(jié)擁有比較優(yōu)勢，也即政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)前期的決策，通過對(duì)社會(huì)公眾偏好的識(shí)別、匯總，并通過合理的決策程序決定公共產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格和生產(chǎn)方式等。在這一過程中，政府應(yīng)始終以公共利益為導(dǎo)向，力圖根據(jù)既有的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和理性平衡公平和效率，并在必要之處引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，以做出更好的決策。

22規(guī)則的執(zhí)行者

政府針對(duì)PPP制定的政策應(yīng)當(dāng)在上位法的規(guī)范下展開，不僅應(yīng)當(dāng)包括對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作和流程、對(duì)社會(huì)資本的責(zé)任等的規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)自身職責(zé)的清晰界定、對(duì)社會(huì)資本合理利益要求的保障，以及對(duì)社會(huì)公眾利益訴求的滿足。此外，政府還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行其所制定的政策。不僅如此，政府還應(yīng)當(dāng)是項(xiàng)目合同和特殊。目的公司的規(guī)章制度的嚴(yán)格執(zhí)行者?？偟膩碚f，政府在規(guī)則的執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出高度的契約、守法精神。

23平等合作的參與者

政府與社會(huì)資本間的平等合作，主要體現(xiàn)在權(quán)、責(zé)、利的公平合理的分配上，這一分配應(yīng)始終以市場運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互利共贏為指導(dǎo)原則，政府應(yīng)盡可能地減少自己直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的工作，也盡可能地賦予社會(huì)資本更多決策、運(yùn)營的自主權(quán)，充分發(fā)揮社會(huì)資本的生產(chǎn)積極性與比較優(yōu)勢。政府與社會(huì)公眾間的平等合作，主要體現(xiàn)在雙方的平等與有效的溝通上，政府切實(shí)成為社會(huì)公眾的利益代言人，社會(huì)公眾也因此充分理解并支持政府的工作。

24社會(huì)資本的監(jiān)督者

政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置適當(dāng)?shù)脑u(píng)估指標(biāo)，以此為標(biāo)準(zhǔn)衡量社會(huì)資本的生產(chǎn)效果，并在必要之處引入專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。作為銜接社會(huì)資本和社會(huì)公眾的關(guān)鍵中介，社會(huì)公眾的利益訴求需要政府的回應(yīng)，社會(huì)資本的合理利益也要依靠政府強(qiáng)大力量的保障。不僅局限于PPP模式內(nèi)部（包括PPP在內(nèi)的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的更大秩序中），還需要政府對(duì)更為繁雜的利益沖突進(jìn)行充分的權(quán)衡再進(jìn)行統(tǒng)籌決策，這對(duì)政府提出了更高的要求。

3PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管問題分析

31責(zé)、權(quán)、利界限模糊引起的利益糾葛

將公共資源內(nèi)在的價(jià)值挖掘出來并將其轉(zhuǎn)變?yōu)槿谫Y能力與信用支撐就是PPP模式的潛力所在。PPP項(xiàng)目監(jiān)管缺位問題極其容易導(dǎo)致官僚集團(tuán)與商業(yè)機(jī)構(gòu)合謀傾吞國有資產(chǎn)現(xiàn)象的出現(xiàn)，負(fù)債由此被轉(zhuǎn)嫁，這其中的主要原因還是由于PPP項(xiàng)目的實(shí)施需建立在復(fù)雜的契約安排之上。同時(shí)，PPP模式所帶來的越位監(jiān)管也極有可能會(huì)引起政府借助公共利益的名義對(duì)私人部門的正當(dāng)權(quán)益帶來侵害的情況。

32缺乏明確的風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)

根據(jù)政策來看，針對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的要求大多寬泛，只提到了要控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，但未提及由誰來控制，控制標(biāo)準(zhǔn)如何，以及失控懲處問題。只有《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》提到 “每一年度全部 PPP 項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10% ”，但同時(shí)也說到 “省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例”。此外，目前對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制的指標(biāo)，只有當(dāng)年P(guān)PP 項(xiàng)目支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例一項(xiàng)，對(duì)未來的潛在財(cái)政支出責(zé)任、各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的結(jié)構(gòu)配比等，并未做出相應(yīng)的要求。

33財(cái)政隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)增加

PPP經(jīng)濟(jì)模式本身具有很多優(yōu)勢，如優(yōu)化公共負(fù)債結(jié)構(gòu)、憑借較強(qiáng)的表外融資操作能力將諸多資金推到監(jiān)管和調(diào)控邊界之外再對(duì)其加以利用。如果沒有對(duì)PPP模式善加利用，其也有可能會(huì)帶來一些負(fù)債事項(xiàng)被掩蓋的負(fù)面影響。政府雖然能夠通過加強(qiáng)法律文本建設(shè)將PPP經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目本身與公共部門風(fēng)險(xiǎn)隔離開來，進(jìn)而促進(jìn)PPP項(xiàng)目市場化運(yùn)營的實(shí)現(xiàn)，但通常而言，公眾使用公共設(shè)施是通過以國有企業(yè)形式存在的公共平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)的，例如公眾所熟知的電網(wǎng)公司、通信公司、自來水公司等。這些公眾平臺(tái)最終均需由公共財(cái)政部門承擔(dān)起支持和保證責(zé)任。

34PPP管理政出多門，干擾政策和制度落實(shí)

如財(cái)政部提出：“各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)政部門應(yīng)積極設(shè)立政府和社會(huì)資本合作中心或指定專門機(jī)構(gòu)，履行規(guī)劃指導(dǎo)、融資支持、識(shí)別評(píng)估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績效評(píng)價(jià)、信息統(tǒng)計(jì)、專家?guī)旌晚?xiàng)目庫建設(shè)等職責(zé)?！倍鴩野l(fā)改委則要求各級(jí)發(fā)改委“集中力量做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，從公共產(chǎn)品的直接‘提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)資本的‘合作者，以及PPP項(xiàng)目的‘監(jiān)管者”。兩部委的政策文件均要求自己的下轄部門為 PPP 項(xiàng)目監(jiān)管主體，雙頭監(jiān)管導(dǎo)致 PPP 項(xiàng)目存在嚴(yán)重的管理主體競爭，不利于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制政策和制度實(shí)施。

4加強(qiáng)政府與社會(huì)資本合作（PPP）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的措施

41以公共服務(wù)為導(dǎo)向的績效評(píng)估

以服務(wù)為導(dǎo)向的績效評(píng)估是推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的重要杠桿和動(dòng)力機(jī)制。服務(wù)型績效評(píng)估不僅強(qiáng)調(diào)對(duì)政府已做工作的檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)不足并進(jìn)行補(bǔ)正，還在于其檢驗(yàn)的是政府是否滿足服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)和要求，因此具有推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的指導(dǎo)作用。在PPP合作秩序中，績效評(píng)估不僅在于政府對(duì)社會(huì)資本的績效評(píng)估，還在于以政府為客體的績效評(píng)估，包括對(duì)政府的管理效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意度等方面的判斷，其中后兩者作為公共服務(wù)型政府的核心內(nèi)容，成為最為重要的檢測指標(biāo)。此外，當(dāng)以政府為客體進(jìn)行績效評(píng)估時(shí)，適當(dāng)引入第三方評(píng)估以保證評(píng)估的客觀性顯得十分必要。

42明晰產(chǎn)債權(quán)，注重資本運(yùn)作管理

從公式“總資產(chǎn)=總負(fù)債+總所有者權(quán)益”中，我們可以推導(dǎo)出重視資產(chǎn)管理的同時(shí)還需提高對(duì)公共債務(wù)和所有者權(quán)益的管理力度。對(duì)此，一定要通過產(chǎn)權(quán)意識(shí)的強(qiáng)化與國有資產(chǎn)的盤活來加強(qiáng)對(duì)政府負(fù)債和國有資本的管理。由于資本運(yùn)作牽扯到較多的利益主體，確定金融機(jī)構(gòu)與公共部門的責(zé)、權(quán)、利首先需對(duì)各方產(chǎn)權(quán)和債權(quán)加以明晰。為了PPP項(xiàng)目的良好運(yùn)作，我國財(cái)政部門需及時(shí)做好產(chǎn)權(quán)登記、公共債務(wù)監(jiān)管等工作。全生命周期管理在整個(gè)資本運(yùn)作中也非常重要，對(duì)此財(cái)政部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間需加強(qiáng)聯(lián)系與配合。為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)管理需密切聯(lián)系公共資產(chǎn)建設(shè)與管理機(jī)構(gòu)，以達(dá)到信息共享、及時(shí)預(yù)警債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的。公共基礎(chǔ)設(shè)施的日常管理工作也不容忽視，PPP項(xiàng)目從建設(shè)到投入運(yùn)營的這一系列過程都應(yīng)當(dāng)在有效監(jiān)控中進(jìn)行。

43形成PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)與方法體系

PPP項(xiàng)目投資工期長、金額大，不確定因素多，需要建立專門的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)與方法：一是在公私合作特許經(jīng)營項(xiàng)目甄別、論證階段，建立以是否達(dá)到物有所值為目標(biāo)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型；二是在項(xiàng)目采購、合同簽訂階段，建立公私合作特許經(jīng)營項(xiàng)目合同財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指數(shù)，選擇優(yōu)秀的合作者；三是在特許經(jīng)營項(xiàng)目運(yùn)營階段，建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管模型、項(xiàng)目回購財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模型，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處置 PPP 項(xiàng)目運(yùn)營中出現(xiàn)的新情況、新問題，維護(hù)公私雙方利益；四是編制項(xiàng)目全生命周期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管手冊(cè)，為控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供具體指導(dǎo)。

44政府預(yù)算及公共債務(wù)管理與PPP項(xiàng)目的有效銜接

第一，在建立PPP項(xiàng)目庫時(shí)，需對(duì)其與預(yù)算編審項(xiàng)目庫的銜接度加以充分的考慮。當(dāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)入預(yù)算編審項(xiàng)目庫時(shí)應(yīng)采取滾動(dòng)管理的辦法，只有在PPP項(xiàng)目達(dá)到一定營運(yùn)條件時(shí)方可轉(zhuǎn)入PPP項(xiàng)目庫，并通過社會(huì)公示來吸引社會(huì)資金的投入。第二，按照現(xiàn)值來核算PPP項(xiàng)目中的政府未來支出和補(bǔ)貼、預(yù)期收益等收支項(xiàng)目有利于項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債實(shí)現(xiàn)指數(shù)化。第三，為了達(dá)到有效覆蓋風(fēng)險(xiǎn)、隔離風(fēng)險(xiǎn)的目的，需通過建立并完善PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基金制度將風(fēng)險(xiǎn)基金比例和補(bǔ)償原則確定下來。

5結(jié)論

總的來說，對(duì)于PPP合作秩序中強(qiáng)政府、弱市場、更弱社會(huì)的力量格局和不當(dāng)建構(gòu)所形成的不平等合作關(guān)系及合作困局，不僅要通過政府主動(dòng)培育市場和社會(huì)的力量，減小合作各方之間的微量差距；還要通過建立健全相關(guān)機(jī)制以營造平等合作的內(nèi)外環(huán)境；更需要作為建構(gòu)主導(dǎo)者的政府轉(zhuǎn)變自身角色和職能，向服務(wù)型政府的方向邁進(jìn)。

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