完善土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的建議

胡美玲

[摘 要]將土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)改造為中央控股的股份公司，有助于增強(qiáng)中央對(duì)土地的宏觀控制力，調(diào)節(jié)中央地方土地收益，拓展外資民資投資新領(lǐng)域。

[Abstract] The paper concludes that if the current land bankinginstitutes were retransformed into a joint-stock company that controlled by the central government， it will be helpful forreinforcing the capacity of the central government in regulating land use at macro level， readjusting the land revenuebetween central and local governments， and extending foreign and domestic capital investment into new field.

[Key words]land banking； land regulating at macro level； revenue sharing

從1996年上海第一家土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立至今，全國(guó)已建立的土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)達(dá) 2000 多家，幾乎所有的城市政府都開(kāi)展了土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作。然而，土地收購(gòu)儲(chǔ)備在調(diào)控土地市場(chǎng)中發(fā)揮作用、相關(guān)制度在全國(guó)基本建立的同時(shí)，也存在許多不足和問(wèn)題，必須進(jìn)一步規(guī)范和完善。本文試圖從加強(qiáng)中央對(duì)土地的宏觀控制力、用市場(chǎng)手段調(diào)節(jié)中央地方土地收益、拓展外資民資投資新領(lǐng)域的角度，提出克服土地收購(gòu)儲(chǔ)備缺陷和從根本上完善收購(gòu)儲(chǔ)備體制的一些建議與設(shè)想。

1 土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度存在的不足和問(wèn)題

1.1 偏離調(diào)控目的進(jìn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備

土地收購(gòu)儲(chǔ)備的宗旨是調(diào)控市場(chǎng)。市場(chǎng)上可供建設(shè)的土地過(guò)多時(shí)，開(kāi)展收購(gòu)以減少市場(chǎng)中土地供應(yīng)潛在數(shù)量；市場(chǎng)上可供建設(shè)的土地過(guò)少時(shí)，將儲(chǔ)備的土地釋放出來(lái)，緩解需求壓力。此過(guò)程類似國(guó)際上各國(guó)中央銀行為穩(wěn)定匯率而做出的反應(yīng)。雖然運(yùn)行規(guī)則都是“低買高賣”，而且最終結(jié)果都是要贏利的，但沒(méi)有一家中央銀行是以牟利為目的而介入?yún)R市的。土地收購(gòu)儲(chǔ)備的作用也是相似的，倘若在土地儲(chǔ)備期間，恰逢市場(chǎng)地價(jià)上升，土地又經(jīng)開(kāi)發(fā)、整理，收購(gòu)儲(chǔ)備贏利也是毋庸置疑的，但是若以牟利為主要目標(biāo)甚至是惟一目標(biāo)來(lái)運(yùn)作，則有違土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度建立的初衷。

1.2 違反市場(chǎng)公平交易原則強(qiáng)制收購(gòu)

在實(shí)際土地收購(gòu)中，不少地方的收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)常常忽視原有土地使用者利用土地的合理要求，過(guò)度使用政府強(qiáng)制力，強(qiáng)迫原有土地使用者必須接受政府收購(gòu)?fù)恋氐男袨?。而且，在確定收購(gòu)?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也并非嚴(yán)格按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)[2007]277 號(hào)文）所要求的“由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評(píng)估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國(guó)土資源管理、財(cái)政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)”的程序來(lái)確定收購(gòu)價(jià)格。因此，收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在收購(gòu)?fù)恋貢r(shí)，或者補(bǔ)償價(jià)格不合理，或者在“定金儲(chǔ)備”、“紅線儲(chǔ)備”、“規(guī)劃儲(chǔ)備”的名義下，以行政手段剝奪原有土地使用者開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)讓土地的法定權(quán)利，使接受政府收購(gòu)儲(chǔ)備和政府單邊收購(gòu)價(jià)格成為利用原有建設(shè)用地的惟一途徑，這些收購(gòu)方式極易發(fā)展成為“巧取豪奪”式的侵占原有土地使用者合法權(quán)益的行為，擾亂了土地市場(chǎng)的公平交易秩序。

1.3 收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)作加大了金融風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)

土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金除一部分來(lái)自政府土地出讓金和國(guó)有土地收益基金的財(cái)政撥款外，目前多數(shù)周轉(zhuǎn)資金來(lái)自銀行貸款或其他金融機(jī)構(gòu)貸款。由于收購(gòu)儲(chǔ)備所需資金往往額度巨大，銀行的金融資產(chǎn)高度集中于收購(gòu)儲(chǔ)備的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)較好、房地產(chǎn)價(jià)格逐步攀升時(shí)，資金循環(huán)尚可維持。而一旦陷入地產(chǎn)低潮，特別是全局性地產(chǎn)低潮時(shí)，收購(gòu)儲(chǔ)備資金鏈條就會(huì)被打斷，從而造成大量的呆帳、壞帳。與此同時(shí)，由于土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)多為事業(yè)單位，操作人員也非職業(yè)經(jīng)理人，所以，當(dāng)每年、每月、甚至每日都在調(diào)處、協(xié)商收購(gòu)各方利益，而且都存在大量資金調(diào)度操作的情況下，現(xiàn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理機(jī)制和管理制度的缺陷將使得收購(gòu)儲(chǔ)備在人員素質(zhì)和廉潔行政等方面存在著巨大的行政和道德風(fēng)險(xiǎn)。

2 將收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)改造為股份公司的建議

為從根本上完善現(xiàn)行土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，克服收購(gòu)儲(chǔ)備操作上的問(wèn)題，應(yīng)將各地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)改組、改造為中央控股，面向外資民資開(kāi)放、當(dāng)?shù)卣畢⒐傻耐恋厥召?gòu)儲(chǔ)備股份公司。這些公司不以牟利為目標(biāo)，而專司土地市場(chǎng)供應(yīng)調(diào)控之職。較之目前的土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，這些股份公司具有以下優(yōu)勢(shì)。

2.1 中央控股有助于穩(wěn)定市場(chǎng)和降低金融風(fēng)險(xiǎn)

在土地收購(gòu)儲(chǔ)備股份公司的構(gòu)架中，實(shí)行中央控股有利于構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的土地調(diào)控體系，形成和提高通過(guò)調(diào)控土地市場(chǎng)干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力，防止各地在土地調(diào)控上各行其是，遏制“與民爭(zhēng)利”式或“巧取豪奪”式收購(gòu)儲(chǔ)備行為對(duì)土地市場(chǎng)穩(wěn)定的破壞性影響。另外，由于目前的土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金主要來(lái)自國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和其他國(guó)有商業(yè)銀行，因此，中央?yún)⑴c并控股并不會(huì)比現(xiàn)有收購(gòu)儲(chǔ)備方式帶來(lái)更多的金融風(fēng)險(xiǎn)，反而在一定程度上因?yàn)楸O(jiān)管加強(qiáng)而有助于此類風(fēng)險(xiǎn)的降低。

2.2 允許外資民資進(jìn)入有利于提高投資效率

土地收購(gòu)儲(chǔ)備股份公司中允許外資、民資進(jìn)入，不僅拓展了外資、民資在中國(guó)的投資新領(lǐng)域，加大了引進(jìn)外資、啟動(dòng)民資的力度；而且，由于土地開(kāi)發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金吸納容量極大，這一做法還使得目前沉淀的巨額民資和尋找出路的外資有了較佳的投資機(jī)會(huì)；另外，對(duì)投資來(lái)源的開(kāi)拓也有利于擺脫當(dāng)前收購(gòu)儲(chǔ)備主要依靠借貸維持運(yùn)轉(zhuǎn)的局面，有助于降低商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。雖然土地收購(gòu)儲(chǔ)備股份公司不能以牟利為目的，但并非沒(méi)有盈利能力。根據(jù)筆者的設(shè)想，只要操作得當(dāng)、監(jiān)管有力，在社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，土地收購(gòu)儲(chǔ)備過(guò)程中所獲得的利潤(rùn)將足以確保外資、民資的回報(bào)，并可以較好地兼顧中央、地方在土地上的經(jīng)濟(jì)利益。