我國(guó)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策分析

馮建友　張紅亮??

摘要：投融資體制改革是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的主要任務(wù)之一，政府與社會(huì)資本合作即PPP模式是推動(dòng)投融資體制改革的重要形式。近兩年，PPP模式受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。文章對(duì)PPP模式進(jìn)行釋義，回顧PPP模式在我國(guó)的發(fā)展歷程，分析我國(guó)PPP模式推廣過程中存在的主要問題，針對(duì)存在問題給出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；PPP理念；法律保障；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

DOI：1013939/jcnkizgsc201652054

推廣政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式），是促進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。近兩年，在保增長(zhǎng)和地方政府債務(wù)的雙重壓力下，由于PPP模式有助于實(shí)現(xiàn)政府投資的杠桿效應(yīng)，因而受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

一、PPP模式釋義

PPP一般被稱作“公私合作伙伴關(guān)系”，目前我國(guó)政府將其命名為“政府與社會(huì)資本合作模式”。實(shí)際上，這種命名拓展了PPP的內(nèi)涵，社會(huì)資本不僅包括私人資本，也包括國(guó)有資本。雖然私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)方面的投資已經(jīng)歷了很長(zhǎng)的時(shí)間，但是PPP這一概念出現(xiàn)的時(shí)間并不長(zhǎng)，在此之前更為人所熟悉的是BOT、BOO、PFI等。PPP的概念很寬泛，再加上世界各國(guó)的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及法律體系方面存在著差異，因此國(guó)際組織和各國(guó)政府對(duì)PPP模式的定義并不相同，沒有一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威的解釋（如表1所示）。

由表中所述內(nèi)容，我們可以總結(jié)出PPP的幾個(gè)要素：公共部門（政府）與私營(yíng)部門（社會(huì)資本）合作；合作目的是提供（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品或服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施；利益共享；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

根據(jù)以上各種定義，結(jié)合對(duì)PPP模式的理解，我們認(rèn)為政府與社會(huì)資本合作模式是政府（部門）與社會(huì)資本方的一種長(zhǎng)期合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，它建立在雙方相對(duì)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，充分發(fā)揮合作雙方的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到高效地滿足（準(zhǔn)）公共需求的目標(biāo)。

二、PPP模式在我國(guó)的發(fā)展階段

從20世紀(jì)80年代中期開始，我國(guó)就已經(jīng)開始了PPP模式的探索。其后的三十多年中，由于理念、政策及資金等因素的影響，PPP模式的發(fā)展時(shí)有起伏?？傮w上看，PPP模式在中國(guó)的發(fā)展可以分為幾個(gè)階段（如表2所示）。

2009年是PPP受沖擊最嚴(yán)重的一年?！八娜f億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，國(guó)企和地方政府獲得大量信貸支持，PPP模式的市場(chǎng)化規(guī)則遭受不良影響，市場(chǎng)缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)，甚至有執(zhí)行中的PPP項(xiàng)目被政府提前終止。

2013年至今，我國(guó)PPP模式處于推廣階段。為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”精神，減輕地方政府投資支出壓力，轉(zhuǎn)變投融資機(jī)制，財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)部委相繼成立PPP管理機(jī)構(gòu)，發(fā)布項(xiàng)目操作、合同管理等方面的指導(dǎo)性文件。截至2016年9月，財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫(kù)有10313個(gè)項(xiàng)目，涉及投資額近12萬億元。

PPP模式對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、化解地方政府債務(wù)危機(jī)、解決地方政府投融資等方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，相信在未來的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，PPP模式將在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域扮演著主要角色。

三、存在的問題

推廣PPP 模式的應(yīng)用需要具備一定的條件，包括政府的監(jiān)管和支持、完善的法規(guī)政策體系、健全的信用體系和財(cái)務(wù)制度、專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才等。通過對(duì)一些地方政府的PPP項(xiàng)目申報(bào)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)資料的綜合分析，我們可以發(fā)現(xiàn)在我國(guó)推廣PPP 模式中主要存在如下幾個(gè)問題。

（一）認(rèn)知偏差

當(dāng)前，許多地方政府對(duì)PPP模式在認(rèn)知上存在明顯的誤區(qū)，把PPP單純地理解為一種新的融資模式，甚至把PPP模式當(dāng)作一種投資刺激工具?？陀^地說，PPP模式具有向社會(huì)融資的效應(yīng)，但PPP的本質(zhì)是通過政府與社會(huì)資本的合作，達(dá)到促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)型，高效滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，更有效地配置政府財(cái)政資源的目標(biāo)。通過PPP模式引入社會(huì)資本，既能拓寬資金渠道，也能推動(dòng)投融資體制改革，在一定程度上規(guī)范地方政府的舉債行為。

作為一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給方式，PPP只能作為由政府主導(dǎo)的供給模式的補(bǔ)充。即便在PPP模式推廣較早的一些國(guó)家，采用PPP模式的項(xiàng)目投資在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公用事業(yè)投資中所占比例一般也低于20%。PPP模式主要通過政府同社會(huì)資本的合作，利用市場(chǎng)化機(jī)制，提升公共產(chǎn)品的供給效率，在項(xiàng)目全過程中基于合同約定，共同管理并分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)地方政府治理水平提出了嚴(yán)要求。

（二）法律體系的滯后

PPP 模式的良好運(yùn)行，應(yīng)該以社會(huì)法治作為前提和保障?，F(xiàn)階段，我國(guó)PPP 模式的運(yùn)作仍缺乏法律體系的支持，PPP 相關(guān)法律的制定仍在進(jìn)行中?，F(xiàn)在PPP 項(xiàng)目的管理所參照的法律，已經(jīng)嚴(yán)重地滯后于PPP 模式全面推廣的要求。PPP 模式主要應(yīng)用在城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，這些行業(yè)具有一定的“非市場(chǎng)性”特征，應(yīng)當(dāng)是政府介入，以滿足社會(huì)需求。在政府與社會(huì)資本合作中，需要國(guó)家出臺(tái)規(guī)范、全面的法律政策，明確界定政府和社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)邊界，以確保合作雙方的利益。同時(shí)，PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作需要完善的法律和法規(guī)制度予以保證，需要在項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目執(zhí)行直至項(xiàng)目移交等各個(gè)環(huán)節(jié)界定清晰政府部門和社會(huì)資本方各自需承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)合作雙方的利益。

目前，PPP模式的推廣不僅是缺乏完善的法律體系的支持與保障，還有現(xiàn)行的法律制度與政策之間、中央政府與地方政府的政策之間存在著差異，這些差異可能對(duì)社會(huì)資本參與PPP 項(xiàng)目形成制約。

（三）缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP 項(xiàng)目能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵因素之一是合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。每一個(gè)PPP 項(xiàng)目往往面臨著一系列的風(fēng)險(xiǎn)，包括政策變更風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等?，F(xiàn)階段，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系初步完善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期，使得PPP 項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜。PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)作，需要對(duì)項(xiàng)目全過程可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)識(shí)、論證，需要有豐富的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，在合同中要明確區(qū)分責(zé)任、義務(wù)，否則，PPP 項(xiàng)目可能會(huì)產(chǎn)生額外損失，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，政府不能簡(jiǎn)單地將項(xiàng)目授權(quán)給社會(huì)資本方時(shí)，將政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任撇開，畢竟，PPP模式的根本目的是為了高效提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）。政府方與社會(huì)資本方在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上的不對(duì)稱可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的總體風(fēng)險(xiǎn)增加，最終增大項(xiàng)目成本。英法海峽隧道項(xiàng)目就是一個(gè)典型案例，項(xiàng)目公司破產(chǎn)的主要原因在于過多承擔(dān)了無法控制的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）專業(yè)機(jī)構(gòu)與人才的匱乏

PPP項(xiàng)目是建立在政府與社會(huì)資本的長(zhǎng)期合同基礎(chǔ)之上，基于利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的理念，其操作流程從項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、項(xiàng)目評(píng)價(jià)、方案審核、項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理直至最后項(xiàng)目移交等環(huán)節(jié)，相當(dāng)復(fù)雜，因此面臨的不確定性很多，這就對(duì)項(xiàng)目的參與雙方在專業(yè)性方面提出了很高的要求。政府需要尋找有較強(qiáng)專業(yè)管理、控制能力的社會(huì)資本方來合作，政府自身同樣要有專業(yè)的項(xiàng)目篩選、論證、運(yùn)營(yíng)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，同時(shí)對(duì)市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)也提出了更專業(yè)化的要求。目前，通過全國(guó)各級(jí)地方政府上報(bào)的PPP項(xiàng)目資料分析，我們可以發(fā)現(xiàn)不少地方政府將PPP模式看作融資平臺(tái)的替代品，對(duì)于PPP項(xiàng)目的理念、各種不同模式及操作流程等方面并不了解，距離專業(yè)要求還相去甚遠(yuǎn)。

此外，政府部門的契約精神不足、項(xiàng)目?jī)r(jià)格形成機(jī)制不完善及市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙等問題對(duì)PPP模式的推廣也有著不利的影響。

四、對(duì)策建議

本部分主要分以下三方面進(jìn)行論述。

（一）樹立正確的理念

針對(duì)部分地方政府對(duì)于PPP模式在認(rèn)知上的偏差，有必要對(duì)政府部門進(jìn)行專門的PPP的本質(zhì)與理念方面的培訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)平等、合作、契約精神等基本理念。事實(shí)上，PPP模式成功的關(guān)鍵在于堅(jiān)持政府與社會(huì)資本方在法律地位上的平等合作關(guān)系，在我國(guó)的現(xiàn)階段，政府職能的轉(zhuǎn)變是重中之重。PPP模式的根本目的是通過政府與社會(huì)資本方的合作平臺(tái)向社會(huì)高效提供公共產(chǎn)品（服務(wù)供給），而融資功能在PPP模式中只是操作流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。各級(jí)政府不應(yīng)將PPP模式僅視為政府投資的替代品或作為解決地方城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的新渠道。

（二）完善與PPP 模式相關(guān)的法規(guī)體系

PPP 模式作為一種項(xiàng)目投融資和管理方式，項(xiàng)目合同在其中居于基礎(chǔ)和前提，項(xiàng)目的有效運(yùn)作需要依據(jù)完善的法律條文和政策，來確定項(xiàng)目參與各方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)以及利益、風(fēng)險(xiǎn)所在。建立和完善相關(guān)的法律法規(guī)體系能促使PPP項(xiàng)目更好地規(guī)范運(yùn)作，降低項(xiàng)目交易成本，增加項(xiàng)目成功的幾率。PPP 模式相關(guān)法律在保障政府權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)兼顧增強(qiáng)社會(huì)資本方投資信心并降低PPP 項(xiàng)目所面臨的政策法律風(fēng)險(xiǎn)和相應(yīng)成本。操作層面上，建議在立法取得進(jìn)展前，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一頒布PPP 項(xiàng)目管理的相關(guān)條例，而非現(xiàn)在施行的由財(cái)政部和發(fā)改委分塊管理。

（三）完善項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

PPP模式中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制可以說是項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于投資方而言，如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是投資決策的重要內(nèi)容。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的合理設(shè)計(jì)對(duì)于增強(qiáng)政府和社會(huì)投資方的合作信心、對(duì)于項(xiàng)目的長(zhǎng)期良好運(yùn)作至關(guān)重要。PPP 項(xiàng)目全過程中面臨著許多的風(fēng)險(xiǎn)，包括政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。要保證PPP 項(xiàng)目的順利實(shí)施，要求我們?cè)诰唧w項(xiàng)目中加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，并確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以確保PPP 項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合PPP 模式的特征，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析總結(jié)，并制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)照表，為政府和社會(huì)資本方提供參考。根據(jù)合作雙方的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力分配風(fēng)險(xiǎn)，一般而言，像公共政策、法律變更等方面風(fēng)險(xiǎn)主要應(yīng)由政府承擔(dān)；社會(huì)資本方應(yīng)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)方面的風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⑾鄳?yīng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給承包商、供應(yīng)商等；而對(duì)于不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的實(shí)際情況由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。雖然PPP項(xiàng)目合同條款對(duì)項(xiàng)目可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，但由于項(xiàng)目的根本目的是高效提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，因此政府是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者這一事實(shí)無法更改。

五、PPP 項(xiàng)目專業(yè)機(jī)構(gòu)與人才的培育

由于PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作流程長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，需要政策法律、財(cái)政金融、運(yùn)營(yíng)管理等不同領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，政府、社會(huì)資本方、市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)均需要大量的PPP 項(xiàng)目專門人才。PPP 項(xiàng)目專門人才的培育，建議采取類似MBA教育的模式，即理論教育和案例教學(xué)相結(jié)合的方式進(jìn)行。建議由財(cái)政部（PPP中心）出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目操作流程作為各級(jí)政府、社會(huì)資本、市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的參照標(biāo)準(zhǔn)。

事實(shí)上，PPP模式的成功需要一系列改革為其保駕護(hù)航，諸如放開市場(chǎng)準(zhǔn)入、理順市政公用領(lǐng)域價(jià)格體系、完善財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理和預(yù)算管理、優(yōu)化相關(guān)稅收政策等，更重要的是提高政府治理水平。

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（編輯：周南）