國有資本管理的實(shí)施機(jī)制與對策研究

張志平　羅昕

摘要：在混合所有制背景下，以“管資本”為主的國有資本監(jiān)管模式為全面深化國企改革提供新的突破口，但由于國有企業(yè)本身資本運(yùn)作手段欠缺、國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制不完善等，導(dǎo)致如何落實(shí)國有資本管理模式成為目前迫切需要研究和解決的重要問題。文章一方面分析了以“管資本”為主的國有資本管理模式的實(shí)施機(jī)制與對策；另一方面基于國有資本管理平臺，重點(diǎn)分析了國有資本投資運(yùn)營公司的實(shí)施機(jī)制與對策，以期為混合所有制改革和國有資本管理模式的實(shí)施提供理論和實(shí)踐指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：國有資本管理模式 “管資本” 國有資本投資運(yùn)營公司

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)化，國有企業(yè)在經(jīng)營理念、發(fā)展方式、創(chuàng)新能力等方面必須做出適應(yīng)性發(fā)展。但長期以來，政企不分、所有者監(jiān)管缺失，國有產(chǎn)權(quán)單一和一股獨(dú)大等許多深層次的矛盾和問題仍嚴(yán)重制約國有資本的運(yùn)行效率與資本保值增值能力。因此，不管是從完善公司治理結(jié)構(gòu)的角度還是從整合優(yōu)化國有資本配置的角度，國有資本管理都是混合所有制改革下研究的重要內(nèi)容。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出“國有資本”的概念，并指出國有資產(chǎn)管理體制要從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。國有資產(chǎn)管理重在實(shí)體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營，主要是管理企業(yè)，包括企業(yè)戰(zhàn)略管理以及經(jīng)營管理等，重視企業(yè)價(jià)值和可持續(xù)發(fā)展；而國有資本管理重在資本運(yùn)營，主要是價(jià)值形態(tài)的管理，即投入資金的管理，重視資本回報(bào)率。通過“國資委——國有資本投資運(yùn)營公司——國有企業(yè)”三層運(yùn)營機(jī)制，建立和實(shí)施以“管資本”為主的國有資本監(jiān)管模式，為全面深化國企改革開了新的突破口，但由于國內(nèi)外可供參考借鑒模式有限、國有企業(yè)本身資本運(yùn)作手段欠缺、國有產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制不完善等，導(dǎo)致如何落實(shí)國有資本管理成為目前迫切需要研究和解決的重要問題。

本文重點(diǎn)從國有資本管理與監(jiān)督機(jī)制、運(yùn)營機(jī)制兩方面研究“以管資本為主的國有資本管理模式”的實(shí)施機(jī)制與對策；從公司治理機(jī)制、決策機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制三方面深入探討國有資本管理平臺——國有資本投資運(yùn)營公司的實(shí)施機(jī)制與對策。

二、國有資本管理模式實(shí)施的理論依據(jù)

（一）產(chǎn)權(quán)理論

產(chǎn)權(quán)理論是現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論，主要研究如何通過產(chǎn)權(quán)制度安排來降低市場運(yùn)行的交易成本，提高資源配置效率。大量主張所有權(quán)改革的學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)權(quán)不清晰、所有者缺位等問題是制約國有企業(yè)有效運(yùn)營的關(guān)鍵，依照“所有權(quán)——市場——交易——競爭”的市場經(jīng)濟(jì)邏輯，堅(jiān)持認(rèn)為國企改革必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革（吳敬璉，1993；張維迎，1999；Megginson，2001；楊瑞龍，2014）。黨的十八屆三中全會提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)以及鼓勵發(fā)展混合所有制企業(yè)等改革政策后，產(chǎn)權(quán)多元化勢必成為新階段國企改革的重要方向。從理論上，國有資本和非國有資本的相互融合，有利于提高國有資本的控制力；有利于同時(shí)發(fā)揮國企和非國企的獨(dú)特優(yōu)勢；有利于建立和完善國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)，提高國有企業(yè)的競爭力和運(yùn)營效率。

（二）公司治理理論

現(xiàn)代公司一般具有所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的特征（Berle & Means，1932），擁有所有權(quán)的股東和擁有經(jīng)營權(quán)的經(jīng)理層之間形成委托代理關(guān)系（Jensen & Meckling，1976）。公司治理理論的核心就是研究如何降低代理成本，緩解所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離條件下的委托代理沖突（Fama&Jensen，1983）。關(guān)于公司治理的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界一般有三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為公司治理是在股東、董事會、經(jīng)理層和其他利益相關(guān)者之間形成的一系列復(fù)雜的監(jiān)督制衡機(jī)制（Rajan &Zingales，1998；吳敬璉，1996）；二是認(rèn)為公司治理是處理利益相關(guān)者之間責(zé)權(quán)利關(guān)系的一種制度安排（張維迎，2014）；三是認(rèn)為公司治理是股東為確保獲取投資回報(bào)而設(shè)置的“所有權(quán)-控制權(quán)機(jī)制”，所有權(quán)結(jié)構(gòu)是公司治理的關(guān)鍵因素（Shleifer &Vishny，1997）。公司治理通過科學(xué)地界定和配置所有者與經(jīng)營者之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，從而避免經(jīng)營者背離所有者的利益，保證股東收益的最大化。

三、“以管資本為主的國有資本管理模式”的實(shí)施機(jī)制與對策分析

（一）建立和完善國有資本管理與監(jiān)督機(jī)制

第一，明確國有資本的出資機(jī)制。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，股東權(quán)利主要包括重大決策參與權(quán)、選擇經(jīng)營者權(quán)利、經(jīng)營監(jiān)督權(quán)、資本收益權(quán)以及股份退出權(quán)等。當(dāng)前，民營資本大多處于觀望階段，不敢貿(mào)然進(jìn)入國有企業(yè)，主要原因在于民營投資者對于當(dāng)前的股權(quán)保障機(jī)制缺乏信心。因此，為更快地實(shí)現(xiàn)混合所有制改革的目標(biāo)，必須依據(jù)現(xiàn)代企業(yè)管理理論對混合所有制企業(yè)中的股權(quán)屬性進(jìn)行管理。國有股權(quán)與非國有股權(quán)都具有股權(quán)的一般屬性，處于同股、同權(quán)、同責(zé)、同利的地位；國有股東與其他非國有股東都需要按持股數(shù)量或出資比例行使股權(quán)。

第二，合理選擇國有資本的控股機(jī)制。一般情況下，國有股東可采取三種不同的持股方式對混合所有制企業(yè)進(jìn)行管理。（1）絕對控股機(jī)制，一般對涉及國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)采取這種機(jī)制，該類企業(yè)的國有股東需要擁有混合所有制企業(yè)的控制權(quán)，因此國有資本要處于絕對控股地位。（2）相對控股機(jī)制，一般針對那些需要發(fā)揮國有資本影響力的支柱產(chǎn)業(yè)或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的企業(yè)，此類企業(yè)雖然不需要國有資本的絕對控股，但需要借助國有資本的影響力來實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。（3）參股機(jī)制，一般是針對那些處于競爭領(lǐng)域的企業(yè)，可以由非國有資本等各類社會資本控股，國有資本采取參股形式。

第三，完善國有資本的監(jiān)督機(jī)制。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變是確保“以管資本為主的國有資本管理模式”順利推進(jìn)的重要保障機(jī)制。“三層次”國有資本監(jiān)管模式下，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國有資本監(jiān)管機(jī)制將發(fā)生重大變化，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。（1）科學(xué)界定國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位。國有資本監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)專司國有資本監(jiān)管，不行使政府公共管理職能；直接監(jiān)管國有資本投資運(yùn)營公司的國有資本運(yùn)作，不干預(yù)國有企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)。（2）明確國有資本監(jiān)管重點(diǎn)。按照現(xiàn)代企業(yè)制度和市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則的要求，重點(diǎn)管好國有資本布局，加強(qiáng)對國有資本運(yùn)營質(zhì)量的監(jiān)管；建立科學(xué)的國有資本考核機(jī)制，以資源配置效率為主要考核指標(biāo)，綜合考核國有資本的運(yùn)營質(zhì)量、效率和效益。（3）堅(jiān)持依法管理。依據(jù)《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，以增強(qiáng)監(jiān)管企業(yè)活力和效率為目標(biāo)，聚焦監(jiān)管內(nèi)容，既要杜絕缺位現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理；又要依法放權(quán)并且杜絕越位問題的發(fā)生。（4）大力創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段。按照“事前規(guī)范、事中監(jiān)控、事后問責(zé)”的基本思路，更多運(yùn)用法治化、市場化監(jiān)管方式，切實(shí)減少出資人審核事項(xiàng)，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，推進(jìn)監(jiān)管工作協(xié)同。

（二）建立和完善國有資本的運(yùn)營機(jī)制

我國現(xiàn)階段國有資本管理體制改革的主要目的是提升國有資本運(yùn)行效率、提高國有資本保值增值能力、進(jìn)而提升產(chǎn)業(yè)競爭力，更好地服務(wù)國家戰(zhàn)略。國有資本市場化專業(yè)運(yùn)作平臺的建立，是實(shí)現(xiàn)國有資本管理體制改革目標(biāo)的重要方式。理論上，現(xiàn)階段國有資本市場化專業(yè)運(yùn)作平臺職能主要通過國有資本投資運(yùn)營公司來履行，所以建立和完善國有資本的運(yùn)營機(jī)制主要是需要明確國有資本運(yùn)營主體——國有資本投資運(yùn)營公司的性質(zhì)、戰(zhàn)略定位、組建方式和業(yè)務(wù)范圍。

第一，明確國有資本運(yùn)營主體的性質(zhì)。國有資本投資運(yùn)營公司以國有資本保值增值和實(shí)現(xiàn)資本價(jià)值創(chuàng)造為目的，主要從事企業(yè)資本投資與運(yùn)營活動，一般應(yīng)具有如下性質(zhì)：一是國有資本投資運(yùn)營公司的法人性，國有資本投資運(yùn)營公司是國有獨(dú)資公司，是獨(dú)立的法人實(shí)體，國資委依法派出董事按照董事會規(guī)則來實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值的目標(biāo)，除此之外，不進(jìn)行任何干預(yù)。二是國有資本投資運(yùn)營公司的盈利性，國有資本投資運(yùn)營公司的經(jīng)營目標(biāo)是追求企業(yè)利潤最大化。三是國有企業(yè)的出資人屬性，改制后，國有資本投資運(yùn)營公司作為國有企業(yè)的直接出資者，向所投資的企業(yè)選派董事作為產(chǎn)權(quán)代表。

第二，明確國有資本運(yùn)營主體的戰(zhàn)略定位。國有資本投資運(yùn)營公司應(yīng)定位為以投資與資本運(yùn)營為主營業(yè)務(wù)，以國有資產(chǎn)保值增值、實(shí)現(xiàn)資本價(jià)值創(chuàng)造為目的，按照“資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化”的戰(zhàn)略思路，面向國際國內(nèi)市場，圍繞“資本運(yùn)營、投資融資和國有資源優(yōu)化配置”的主線，完善公司法人治理機(jī)制，建立健全監(jiān)督約束機(jī)制，調(diào)動一切積極因素，抓住一切機(jī)遇，使公司成為實(shí)力雄厚、功能完善、機(jī)制順暢、運(yùn)營高效的資本運(yùn)營主體。

第三，明確國有資本運(yùn)營主體的組建方式。國有資本投資運(yùn)營公司的組建方式主要有新建和改組兩種方式。新建是指將大量分散的國有資本納入新成立的國有資本投資運(yùn)營公司監(jiān)管之下。改組是由國資委直接授權(quán)給國有企業(yè)集團(tuán)，負(fù)責(zé)改組國有資本的投資運(yùn)營，剝離國企集團(tuán)母公司的生產(chǎn)經(jīng)營職能，使其成為純粹的資本運(yùn)營公司，以實(shí)現(xiàn)國有資本增值的經(jīng)營目標(biāo)。

第四，明確國有資本運(yùn)營主體的業(yè)務(wù)范圍。國有資本投資運(yùn)營公司應(yīng)充分依托公司國資平臺，做大做強(qiáng)資本運(yùn)作，業(yè)務(wù)范圍應(yīng)以投資與資本運(yùn)營為主，以金融服務(wù)為輔，其中國有資本投資運(yùn)營可進(jìn)一步分為國有產(chǎn)權(quán)資本投資運(yùn)營和國有金融資本投資運(yùn)營。因此概括起來，國有資本投資運(yùn)營公司的業(yè)務(wù)范圍主要涉及國有產(chǎn)權(quán)資本投資運(yùn)營、國有金融資本投資經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)并購重組和金融服務(wù)等四類業(yè)務(wù)。

四、國有資本投資運(yùn)營公司的實(shí)施機(jī)制與對策分析

（一）健全和完善國有資本投資運(yùn)營公司的治理機(jī)制

國有資本運(yùn)營公司要嚴(yán)格按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立和完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，形成決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)理層等企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)且有效制衡的治理機(jī)制；同時(shí)理順黨群系統(tǒng)、董事會與監(jiān)事會之間的關(guān)系，明確黨群系統(tǒng)在公司治理結(jié)構(gòu)的地位，有效發(fā)揮黨群系統(tǒng)的治理作用?？蓞⒄請D1健全法人治理結(jié)構(gòu)，其中國有資產(chǎn)監(jiān)管部門或各地市國資辦是各地市國有資本投資經(jīng)營公司的國有資本出資人代表，出資機(jī)構(gòu)應(yīng)依法放權(quán)，依法減少不必要的行政干預(yù)。

公司董事會是公司的最高決策機(jī)構(gòu)，下設(shè)戰(zhàn)略投資、審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理、薪酬與考核、全面預(yù)算管理和提名委員會等6個(gè)專門委員會。公司監(jiān)事會主要負(fù)責(zé)對董事會和總經(jīng)理的監(jiān)督，主要由出資者派駐的專職監(jiān)事組成，行使《公司法》和出資者規(guī)定的職權(quán)。公司經(jīng)理層直接對董事會負(fù)責(zé)，主要管理公司日常運(yùn)營業(yè)務(wù)工作。公司高級管理人員采用競爭上崗或面向社會公開招聘的方式進(jìn)行。黨委會下轄黨委、紀(jì)委和工會三個(gè)部門，主要負(fù)責(zé)對公司中層干部的培養(yǎng)、考察、選拔任免提出意見和建議，維護(hù)職工的合法權(quán)益，充分提升黨群治理的效率。

（二）建立和完善國有資本投資運(yùn)營公司的決策機(jī)制

建立和完善公司決策咨詢機(jī)制，采取先咨詢后決策的方式，提高決策科學(xué)性；同時(shí)建立健全決策監(jiān)督管理機(jī)制，提高決策透明度。國有資本投資運(yùn)營公司要遵循“科學(xué)、精細(xì)、規(guī)范、高效”的管理理念，建立科學(xué)有效的管理方式，構(gòu)建“五合力六分析”的一體化決策流程體系，見圖2。

確保投資與資本運(yùn)營的資金安全，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。“五合力”是指集合經(jīng)營單位、職能部門、內(nèi)部審查委員會、風(fēng)險(xiǎn)管理委員會、總經(jīng)理辦公室等五個(gè)層面，提升公司管理能力，控制投融資風(fēng)險(xiǎn)?！傲治觥笔侵笍?qiáng)化投資背景分析、市場分析、投資條件分析、投資及資金籌措分析、投資價(jià)值分析和風(fēng)險(xiǎn)分析等六個(gè)方面。

（三）建立健全國有資本投資運(yùn)營公司的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

在當(dāng)今瞬息萬變的國際國內(nèi)資本環(huán)境下，加強(qiáng)國有資本投資公司的風(fēng)險(xiǎn)管理是關(guān)系國有資本保值增值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。建立一套完善的公司應(yīng)變機(jī)制，包括危機(jī)預(yù)警機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、戰(zhàn)略改組機(jī)制、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型機(jī)制等，以順利應(yīng)對公司發(fā)展過程中的各種危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的興起，金融產(chǎn)業(yè)銷售鏈條日益平臺化，金融產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化和多樣化程度提高。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、數(shù)據(jù)挖掘、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)在資本運(yùn)營公司中的重要作用日益凸顯，相應(yīng)的數(shù)據(jù)安全技術(shù)也成為關(guān)鍵問題，加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫安全機(jī)制的建設(shè)，確保國有資本投資運(yùn)營平臺的數(shù)據(jù)安全。

依據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，制定內(nèi)部控制制度，從控制環(huán)境、控制活動、風(fēng)險(xiǎn)評估、信息與溝通、監(jiān)控等五方面切實(shí)執(zhí)行內(nèi)部控制，有效控制和管理投融資風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)管控能力。對于具體投資項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照項(xiàng)目管理原則，對每一投融資項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范管理，依據(jù)事前科學(xué)的投資可行性分析、事中靈活的精細(xì)化管理和事后嚴(yán)格的監(jiān)督與反饋機(jī)制，提高投融資項(xiàng)目收益能力。

除以上對策外，國有投資運(yùn)營公司還應(yīng)加強(qiáng)員工薪酬與激勵機(jī)制的建設(shè)，按照現(xiàn)代化人力資源管理方式，建立“輕崗薪，重績效”的員工激勵機(jī)制。建立健全全面預(yù)算管理機(jī)制，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算體系和預(yù)算編制的流程，依據(jù)公司戰(zhàn)略定位和總體發(fā)展目標(biāo)，合理確定公司預(yù)算體系和預(yù)算目標(biāo)，明確預(yù)算監(jiān)督和考核標(biāo)準(zhǔn)，提升成本控制能力，充分發(fā)揮全面預(yù)算的績效考評作用。Z

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