廣東推進市場監(jiān)管現代化的實踐與創(chuàng)新
——以商事制度改革為視角

李娟

廣東推進市場監(jiān)管現代化的實踐與創(chuàng)新
——以商事制度改革為視角

李娟*

商事制度改革是完善市場經濟體制改革和行政審批制度改革的關鍵環(huán)節(jié)?？疾炝藦V東商事制度改革試點不同發(fā)展階段，在商事制度改革后的事中事后監(jiān)管方面所取得的積極成效，客觀分析了廣東商事制度改革在政策完善、制度建設、信息公開等方面存在問題與不足，對進一步深化廣東商事制度改革，從誠信體系建設、市場準入負面清單、行政審批標準化、監(jiān)管相關法律法規(guī)、市場主體依法退出機制等方面提出完善建議。

市場監(jiān)管商事制度改革廣東實踐與創(chuàng)新

一、引言

中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議決定對商事制度進行改革，由注冊資本實繳登記制改為注冊資本認繳登記制，取消原有對公司注冊資本、出資方式、出資額、出資時間等硬性規(guī)定，取消經營范圍的登記和審批，從以往的“重審批輕監(jiān)管”轉變?yōu)椤拜p審批重監(jiān)管”。黨中央、國務院的這一決策立足經濟社會改革發(fā)展全局，順應經濟全球化發(fā)展趨勢，發(fā)揮市場的力量，減少政府干預，有利于營造更為寬松便利的營商環(huán)境。①張茅：《深化商事制度改革激發(fā)經濟發(fā)展活力》，載《行政管理改革》2015年第5期。

在國家工商總局的支持下，廣東率先開展商事制度改革試點工作。根據廣東實際提出改革的任務表、路線圖和時間點，形成系列性政策文件，在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革有力推進了市場監(jiān)管現代化的進程。2012年在深圳、珠海、東莞、順德先行開展商事登記改革試點；2013年在廣東珠江三角洲地區(qū)進一步推廣；2014年5月正式在全省全面鋪開商事制度改革，以“寬入嚴管”為原則，圍繞“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”要求開展以下試點工作：一是精簡前置審批事項，改革商事登記審批流程，提高市場準入效率；二是放寬商事登記條件，規(guī)范商事登記服務，實現經營場所資源優(yōu)化配置；三是強化商事登記后續(xù)監(jiān)管，構建嚴管體制機制，增強整體監(jiān)管效能；四是構建信息監(jiān)管系統(tǒng)共享機制，強化信用約束與監(jiān)管，提升全社會信用水平。通過大幅壓減前置審批事項，改注冊資本由實繳為認繳、先證后照為先照后證、企業(yè)年檢為年報公示，推進工商注冊便利化，同時強化信用約束機制，創(chuàng)新信息化、智能化監(jiān)管手段，放管并重。②許瑞生：《深化商事制度改革加強事中事后監(jiān)管》，載《行政管理改革》2015年第6期。全面落實負面清單管理模式，加快改進政務服務，切實加強事中事后監(jiān)管，推動建設新形勢下的新型市場監(jiān)管體系，助力營造市場化法治化國際化的營商環(huán)境。

二、廣東商事制度改革的實踐及進程

（一）改革的籌劃試點階段（2012.3-2013.12）

早在2008年，廣東就已開始調研和籌劃商事制度改革。③2008年12月國務院常務會議通過的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》中就把商事制度改革寫進了規(guī)劃。2012年3月，國家工商總局下發(fā)《關于支持廣東加快轉型升級、建設幸福廣東的意見》，對商事制度改革提出明確要求。廣東按照黨中央、國務院關于全面深化改革的總體部署，經歷了籌劃試點、全面鋪開和探索深化三個階段，將商事制度改革作為逐步完善市場經濟體制改革和行政審批制度改革的關鍵環(huán)節(jié)。2009年，深圳在全國最早撤銷深圳市工商局，成立新的市場監(jiān)督管理局，以超前的舉措，不懼風險和困難，為改革走出了艱難的第一步。隨后，深圳市委市政府和廣東省工商局先后分別開展商事登記制度改革專項調研，2010年深圳市完成市場登記制度改革課題調研報告，確定了深圳市商事登記制度改革實施方案；2012年2月廣東省工商局完成全省商事登記制度改革工作方案，并得到國家工商總局對廣東省商事登記制度改革試點的支持。

2012年3月，廣東在深圳經濟特區(qū)和珠海經濟特區(qū)橫琴新區(qū)開展統(tǒng)一商事制度改革，并選取順德、東莞、珠海等地先行啟動商事制度改革試點。2012年下半年，廣東省商事制度改革試點范圍逐步擴大，先后將揭陽、肇慶、惠州、清遠、佛山、梅州6市作為企業(yè)登記審批制度改革的試點地區(qū)，著力構建“寬進嚴出”的商事管理體制。④李剛：《廣東全面推行商事登記改革》，載《人民日報》2013年6月9日。到2012年11月，改革試點地區(qū)再擴大至深圳市、珠海市、東莞市和佛山市順德區(qū)。⑤譚超：《商事登記改革試點又增三地》，載《羊城晚報》2012年12月10日；另參見《東莞商事登記改革成全國樣本——2013年度中國城市管理進步獎推薦案例》，載《領導決策信息》2013年第22期。2013年1月1日，佛山市順德區(qū)在全國率先試點實施年度報告制度。企業(yè)全程網上填報經營狀況數據，實時對外公開，不提交書面材料，工商部門不審核內容，年報數據實時網上公示。⑥撰文粵工商、統(tǒng)籌李江萍：《商事制度改革后續(xù)監(jiān)管：積極探索具有廣東特色的事中事后監(jiān)管新模式》，載《南方日報》2016年1月22日。2013年3月1日起，深圳經濟特區(qū)、珠海經濟特區(qū)全面推開商事制度改革，并試行精簡后的新版營業(yè)執(zhí)照。2013年7月，廣州市政府印發(fā)《廣州市商事登記制度改革方案》，并決定自9月起先行在市內六個區(qū)啟動商事制度改革試點。2013年9月12日，深圳市市場和質量監(jiān)督管理委員會在全國率先實行經營異常名錄管理制度，首批100家因通過住所無法聯系的企業(yè)載入經營異常名錄，并對外公示。同年10月，陽江市確定在全市范圍實施商事制度改革。11月，中山市在全市范圍內實施商事制度改革。

（二）改革全面鋪開階段（2014.1-2014.12）

2014年1月8日，廣東省政府辦公廳關于印發(fā)廣東省商事登記制度改革方案的通知，要求在全省范圍內實施方案提出的改革目標和任務。方案首次明確提出“誰審批，誰監(jiān)管”與行業(yè)監(jiān)管有機結合的監(jiān)管原則。⑦參見《廣東省人民政府辦公廳關于印發(fā)廣東省商事登記制度改革方案的通知》(粵府〔2014〕2號)。方案規(guī)定對未領取營業(yè)執(zhí)照擅自從事無需經過審批的生產經營活動的，由登記機關依法監(jiān)督查處；對應獲審批但未獲審批就擅自從事相關生產經營活動的，由審批部門或行業(yè)主管部門依法監(jiān)督查處。按照國務院和國家工商總局改革部署，自3月1日起廣東全面實施注冊資本認繳登記制和放寬工商登記其他條件改革。⑧劉熠：《廣東3月1日起全面推開工商登記制度改革》，載《南方日報》2014年2月26日。5月19日，廣東省政府召開全省全面推開商事制度改革動員大會，省政府決定，將原定的全省各地區(qū)從下半年開始全面推開的這項改革提前到5月26日起，在全省全面推開。5月22日，中共廣東省委全面深化改革領導小組辦公室印發(fā)了《廣東省全面推開工商登記制度改革工作方案》，對改革任務做了進一步細化，計劃于2014年底完成廣東省商事制度改革任務。

（三）改革繼續(xù)深化階段（2014.12-目前）

2014年12月19日，為厘清工商登記機關和各審批部門、行業(yè)主管部門的監(jiān)管責任范圍，廣東省政府辦公廳印發(fā)《廣東省市場主體許可經營項目監(jiān)管清單》和《廣東省市場主體住所或經營場所許可監(jiān)管清單》的通知，⑨參見《廣東省人民政府辦公廳印發(fā)《廣東省市場主體許可經營項目監(jiān)管清單》和《廣東省市場主體住所或經營場所許可監(jiān)管清單》的通知》(粵府函〔2014〕283號)，對259項許可經營項目和7類生產經營場所梳理出各部門的監(jiān)管清單。進一步明確監(jiān)管責任。2015年1月，廣東首次隨機抽查企業(yè)信息工作全面啟動。省工商局通過電腦搖號隨機抽取了22696戶企業(yè)，⑩唐珩：《首批隨機搖號抽查22696企業(yè)》，載《羊城晚報》2015年1月28日。由屬地工商部門進行監(jiān)管檢查。2015年8月25日，《廣東省工商行政管理局關于企業(yè)年度報告的實施辦法（試行）》經廣東省政府法制辦公室審查通過正式頒布實施。對分散于法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件中的相關規(guī)定進行梳理整合，制定一攬子系列操作措施。2015年10月12日，《廣東省工商行政管理局企業(yè)公示信息抽查暫行辦法實施細則（試行）》經廣東省政府法制辦公室審查通過正式頒布實施。對抽查工作中遇到的問題進行明確，對相關事項和操作規(guī)定進行細化完善。2015年10月20日，《廣東省工商行政管理局關于企業(yè)經營異常名錄管理的實施細則（試行）》經廣東省政府法制辦公室審查通過正式頒布實施。對廣東率先開展企業(yè)經營異常名錄的實踐經驗進行總結提煉，對實施企業(yè)經營異常名錄管理工作的相關事項和操作措施進行細化和明確。

根據《企業(yè)信息公示暫行條例》，廣東2014年10月1日實施企業(yè)即時信息公示制度，截至2015年底，有31.28萬戶次企業(yè)主動公示了信息，公示主體數量位居全國首位。根據《企業(yè)信息公示暫行條例》，廣東2014年10月1日全面實行年度報告制度，①即時信息公示：指企業(yè)將注冊資本認繳、實繳變動、行政許可變動和知識產權出質等即時信息通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)對外公示。截至2015年12月31日，首次年報工作結束。全省有914.51萬戶（次）市場主體報送公示了2013年和2014年年度報告，年報主體數量位居全國首位，順利完成企業(yè)年報率不低于改革前年檢率的工作目標。根據《企業(yè)信息公示暫行條例》，2014年10月1日起，廣東全面實施經營異常名錄制度。2015年全省有11.88萬戶企業(yè)改正違法行為后申請移出經營異常名錄，信用修復率達24.41%。自2014年3月，全國企業(yè)信用信息公示網（廣東）系統(tǒng)開始上線運行，系統(tǒng)匯集公示全省775萬市場主體的工商登記管理信息，供社會公眾免費查詢。截至2015年底，公示系統(tǒng)累計瀏覽次數達2.98億次，最高單日瀏覽次數達186.31萬次。②參見前引⑥，粵工商撰文。

廣東自2012年率先開展商事制度改革以來，積極順應經濟發(fā)展新常態(tài)下大眾創(chuàng)業(yè)的熱切期盼，較好地發(fā)揮了商改作為全面深化改革先手棋的作用。商事登制度改革激發(fā)了市場主體活力。適應商事制度改革的市場化的需要，采取注冊資本認繳、“先證后照”“一址多照”和“一照多址”等措施，使商事主體登記與經營資格許可相分離，廣東省市場主體凈增長270萬戶，超過改革前市場主體總量的一半。2016年上半年，全省新登記市場主體繼續(xù)保持快速增長，達76.5萬戶、同比增長12.9%。③索有為、肖澤儀：“廣東全省市場主體三年來凈增長270萬戶”，中國新聞網：http://www.chinanews.com/df/2016/07-11/ 7935440.shtml，2016年7月11日訪問。這說明，商事制度改革順應市場發(fā)展潮流，符合投資者的愿望，能夠更有效地激發(fā)民間投資活力和潛力，通過明確三張清單，即公布市場準入負面清單、列明行政許可審批清單、建立政府部門監(jiān)管清單，對于當前優(yōu)化存量，擴大增量，搞活市場，在調整結構中加快發(fā)展，具有特別重要的現實意義。

三、廣東商事制度改革取得的成效及經驗

（一）推行權責和監(jiān)管清單制度，進一步厘清部門監(jiān)管職責

一方面，大力推行政府部門權責清單制度，進一步明晰了部門權責監(jiān)管職能。省編辦加快編制省、市、縣三級縱向權責清單，省級權責清單和職能調整目錄已編制完成并向社會公布。2015年，省政府51個部門保留正在行使的行政審批、行政處罰、行政強制、行政檢查、行政確認、行政征收等9類職權事項共6971項，調整上述9類職權事項共2580項。④唐珩：《廣東省政府部門公布權責清單和職能調整目錄》，載《羊城晚報》2015年2月15日。另一方面，積極推進市縣三級權責清單制度建設。截止2016年上半年，深圳、珠海、汕頭等11個地級以上市及30個縣（市區(qū)）已經全部向社會公布本級政府部門權責清單，進一步加快編制試點地區(qū)和部門的省市縣三級權責清單，逐步形成完整的省以下地方政府部門權責體系。⑤參見前引⑥，粵工商撰文。清理商事主體住所審批事項，將清理后的事項納入監(jiān)管清單，加強事中、事后監(jiān)管。

（二）創(chuàng)新商事監(jiān)管模式，健全企業(yè)信用監(jiān)管體制機制

一是將企業(yè)“年檢”制度改為“年報”制度。廣東以實施國務院《企業(yè)信息公示暫行條例》為契機，在全國率先改革年檢方式，推行年度報告制度，使企業(yè)相關信息更加透明化。2013年、2014年，廣東全省完成年報公示企業(yè)分別為151.74萬、184.62萬，兩個年度的企業(yè)年報率分別達88.34%和85.06%，年報主體數量位居全國首位。⑥李杰倫：《廣東2015年度年報公示正式啟動》，載《南方日報》2016年1月11日。二是建立失信企業(yè)“黑名單”制度。逐步建立守信激勵和失信懲戒機制，促進市場主體守法經營。廣東深圳市在全國率先實行經營異常名錄管理制度，將有不當經營行為的市場主體列入經營異常的“黑名錄”及時向社會公布。隨后，省法院、發(fā)改、工商等六部門聯合制定《關于共享被執(zhí)行人失信信息共建失信被執(zhí)行人懲戒機制的紀要》；省環(huán)保廳、省國稅局等近10個部門在招投標、資質資格認定等方面引入信用評價；海關、稅務等部門對進出口貿易企業(yè)分類管理，全省多部門聯合實行懲戒措施，進一步完善信用約束機制。三是建立了“雙隨機”執(zhí)法監(jiān)管機制。廣東改變以往“巡查”方式為“抽查”方式，即隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法人員的“雙隨機”執(zhí)法監(jiān)管機制，⑦參見《廣東省工商行政管理局關于落實“雙隨機”抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（粵工商〔2016〕6號）。嚴格限制監(jiān)管部門自由裁量權，同時，運用電子化手段，對“雙隨機”抽查做到全程留痕，實現責任可追溯。此外，廣東還牽頭制定全國唯一商品抽查檢驗程序國家標準，率先實施同型號商品“抽檢不合格、全省禁銷售”監(jiān)管措施。⑧參見前引⑥，粵工商撰文。通過創(chuàng)新監(jiān)管模式，加強事中事后監(jiān)管，不斷提升監(jiān)管效能。

（三）提高協同監(jiān)管能力，構建監(jiān)管信息共享機制

強化信用約束與監(jiān)管，構建信息監(jiān)管系統(tǒng)共享機制，提升全社會信用水平，需要不斷完善“全國一張網”建設。按照國家規(guī)劃方案要求，2016年底實現基本信息共享，力爭2017年底國家企業(yè)信用公示系統(tǒng)全部建成。2014年2月全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)中的廣東查詢入口系統(tǒng)首批建成投入運行，歸集了全省770多萬市場主體的注冊登記、許可審批、年度報告、行政處罰、抽查結果、經營異常狀態(tài)等信息。與此同時，廣東各地市也在探索推進登記、許可、監(jiān)管三個環(huán)節(jié)信息的互通共享系統(tǒng)，如廣州市印發(fā)了《公共信用信息管理試行辦法》，制定了《公共信用信息資源歸集目錄》《公共信用信息數據處理規(guī)則》《公共信用信息分類規(guī)范》等規(guī)范性文件，廣州信息平臺數據交互范圍已擴展至市、區(qū)兩級347個許可審批部門，率先實現了商事主體登記備案、許可審批、監(jiān)管、處罰、信用信息等“大數據”共享與公示。⑨李維、李戎、魏祉敏、李琳：《廣州“兩建”加足馬力提速國家中心城市建設》，載《南方日報》2016年1月25日。廣東大力推進信息互通共享機制建設，為企業(yè)信息公開、部門監(jiān)管和社會監(jiān)督提供重要信息支撐。

（四）推動社會多元共治，建立市場監(jiān)管的新格局

商事制度改革構建起“企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管”相結合的社會共治新格局，注重發(fā)揮市場和社會力量在市場監(jiān)管中的積極作用，改變了過去對政府單一監(jiān)管的依賴。在促進行業(yè)自律方面，全省2576個行業(yè)協會、商會實現與行政機關全面脫鉤，716個社會組織列入省具備承接政府職能轉移和購買服務資質目錄，更好地發(fā)揮了行業(yè)協會、商會等社會組織的行業(yè)自律、規(guī)范、監(jiān)督作用。②張偉濤、鄒國頤：《廣東2576個行業(yè)協會商會與行政機關全面脫鉤》，載《中國社會組織》2015年第17期。劉熠：《廣東在全國率先建立12345投訴舉報平臺》，載《南方日報》2016年3月29日。在推進企業(yè)自治方面，廣東全面實施注冊資本實繳改認繳、年檢改年報、企業(yè)即時信息公示等制度措施，市場主體責任意識日益增強，自治管理能力不斷強化。2015年，全省共有31.28萬戶企業(yè)自覺公示了股權變更、行政許可和行政處罰等即時信息；通過開展企業(yè)出資信息定向隨機抽查，抽查中有95.78%的企業(yè)履行公司章程約定按期實繳注冊資本。①參見前引⑥，粵工商撰文。在加強社會監(jiān)督方面，2014年已實現全省21個地市的12345投訴舉報平臺已全部開通，在全國率先實現了消費維權和經濟違法行為監(jiān)督“一線通”，當年全省各市12345投訴舉報平臺共接聽來電702萬人次，2015年全省各市接聽總量達1263萬人次。②社會多元共治，促進了“政府引導、部門監(jiān)管、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督”的市場監(jiān)管現代化新格局的形成。

（五）注重相關法律法規(guī)的配套，以法“護航”后續(xù)監(jiān)管

為切實做到監(jiān)管于法有據，為商事制度改革后續(xù)監(jiān)管提供法規(guī)保障，廣東不斷完善法律法規(guī)配套。2015年12月，廣東省十二屆人大常委會第二十一次會議通過《廣東省商事登記條例》，2016年3月1日起施行；2016年7月28日，廣東省第十二屆人大常委會第二十七次會議通過《廣東省市場監(jiān)管條例》，于2016年10月1日起正式實施，這是全國首部市場監(jiān)管領域的綜合性法規(guī)，③辛均慶：《廣東省市場監(jiān)管條例通過》，載《南方日報》2016年7月29日；龐彩霞：《全國首部市場監(jiān)管綜合性法規(guī)出臺》，載《經濟日報》2016年8月10日?！稐l例》充分吸收了近年來廣東深入推進政府職能轉變、行政審批制度改革、商事登記制度改革、社會信用體系和市場監(jiān)管體系建設的實踐成果，對于完善市場監(jiān)管制度，健全市場監(jiān)管體系，維護公平競爭的市場秩序，促進廣東市場經濟持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

四、推進商事制度改革面臨的問題與不足

廣東省商事制度改革取得了明顯成效，但由于改革涉及市場主體和市場運行體系、行政體系、制度體系和深層次的法律體系的調整和重構，這些方面在短期內難以實現深度改革和完善，由此導致改革在政策完善、制度建設、信息公開和法律法規(guī)等方面存在問題，這些問題又錯綜復雜，相互交織，集中表現在以下幾個方面：

（一）部分措施執(zhí)行不夠到位

廣東商事制度改革總體推進的狀況較好，但仍有部分地區(qū)在執(zhí)行和落實上還不到位，部門間協調推進力度不夠，導致相關的改革配套措施還不完善。一是市場準入有待進一步明確規(guī)范化指引。隨著商事制度改革的推進，落實改革任務的實施細則需要進一步明確，并及時制定標準化的操作指引。如經營范圍標準化有待進一步完善，新興行業(yè)的發(fā)展超出現有國民經濟行業(yè)分類，對其經營范圍的需統(tǒng)一界定標準；住所（經營場所）的條件缺少具體指引。國務院、省改革方案授權地級以上市政府可根據法律法規(guī)的規(guī)定和本地區(qū)管理的實際需要作出具體規(guī)定。④參見《國務院關于印發(fā)注冊資本登記制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕7號）。受制于住所的多樣性以及區(qū)域發(fā)展的不均衡，廣東一些城市尚未出臺住所登記的具體規(guī)定，涉及“住改商”、特殊行業(yè)規(guī)劃等方面的管理還缺少統(tǒng)一規(guī)范標準。二是審批效率仍然偏低，審批環(huán)節(jié)改革滯后于登記環(huán)節(jié)改革。商事制度改革以來，廣東一方面大幅度削減一般類不必要的前置審批項目，另一方面將特殊經營項目的許可審批改為后置。目前，工商登記環(huán)節(jié)的“寬進”措施已基本落實到位，企業(yè)登記時間普遍縮短。但由于職能部門審批條件、審批環(huán)節(jié)和權限要求等的制約，審批環(huán)節(jié)改革仍滯后于登記制度改革，一些部門保留的審批事項，有的實際操作還不夠規(guī)范，審批隨意性和自由裁量權大。

（二）監(jiān)管體制機制不夠健全

商事制度改革推進涉及面廣，包括構建市場主體信用信息公示系統(tǒng)、推行電子營業(yè)執(zhí)照、強化司法救濟和刑事懲治、加強市場主體經營行為監(jiān)管和市場主體住所管理等改革措施，涉及部門多，政策性強。根據工商登記改革程序設計，工商部門監(jiān)管重心由市場準入時嚴格把關轉移到“寬進”后的后續(xù)監(jiān)管，監(jiān)管角色從“一管到底”轉換為與許可部門協調共管，因此各部門的監(jiān)管內容和位置都有了較大幅度的變化。在商事制度改革的推進過程中，工商部門率先啟動，降低了“寬進”的門檻，但在后續(xù)監(jiān)管方面，由于相關部門改革啟動較晚，對新的商事制度下建設權責一致的監(jiān)管體系帶來一定的困難，市場監(jiān)管的體制機制建設不完善，后續(xù)監(jiān)管還存在薄弱環(huán)節(jié)，監(jiān)管缺位、不到位問題依然存在，部分許可審批部門存在改革的“畏難”情緒，雖然大部分前置審批改為了后置審批，但真正能夠取消的很少，行政審批制度改革仍然缺少實質性進展。因此，在監(jiān)管責任、協同監(jiān)管機制、信用約束機制、社會監(jiān)督等方面有待進一步推動和深化。

（三）信息互通共享不夠順暢

商事制度改革順利推進的前提是搭建信息化平臺，尤其是市場主體信用信息公示系統(tǒng)和電子營業(yè)執(zhí)照系統(tǒng)，信息化已成為決定改革最終成敗的關鍵因素。目前廣東還沒有完全建立起統(tǒng)一、跨部門的信息歸集電子平臺，信息化平臺建設滯后于“寬進嚴管”的統(tǒng)籌配套改革，部門間業(yè)務條塊分割、信息壁壘仍然存在。表現在：一是信息平臺建設不完善，監(jiān)管功能尚未實現。目前，廣東信用信息公示系統(tǒng)實現了登記備案信息的公示功能，但附加在系統(tǒng)之上的監(jiān)管功能尚未實現。二是信息系統(tǒng)沒有形成統(tǒng)一標準。由于省級系統(tǒng)建設不完善，導致各市的信息系統(tǒng)建設進度不一，建成的系統(tǒng)標準不一。雖然頒布了《廣東省企業(yè)信用信息公開條例》和《廣東省企業(yè)信用信息收集和公開管理規(guī)定》，但缺少具體的細化標準，不利于各地市在各部門采集信息和公開信息之間找到一個平衡點。⑤《廣東省企業(yè)信用信息公開條例》規(guī)定，公示企業(yè)受行政處罰的信息，但處罰信息公示到何種程度、何種事項卻沒有具體明確，如果公示內容過多，可能會涉及侵犯企業(yè)隱私，造成行政風險。如果該公示過少，會影響整個信用信息完整性。三是信息共享渠道不暢通。從制度設計看，《企業(yè)信息公示暫行條例》沒有強制要求相關部門必須將本部門掌握的企業(yè)信息，如納稅、海關、貸款、勞資關系等與“全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”進行對接，企業(yè)信用信息的分散化、碎片化，難以讓社會公眾全面掌握企業(yè)的信用狀況，在啟動“黑名單”機制時可能會出現預警不足和信息不靈敏的狀況。

（四）法律制度體系不夠配套

當前，國家和地方法律法規(guī)改革配套方面仍有部分沒有跟進，不能適應改革深入推進的要求，在很大程度上制約了改革重點環(huán)節(jié)的加快突破，使得改革成果缺少法制化保障。⑥從改革推進來看，在制度設計方面包括四個層次：一是法律法規(guī)，這是改革的基礎性的制度；二是針對改革的頂層制度設計，即商事制度改革后帶來的相應的制度改進和轉變；三是涉及各個政府部門的責權利一致的分工制度；四是各個部門全力推進改革和落實改革任務的工作制度。改革的許多措施、做法還沒有上升為法律法規(guī)加以確立，改革要進一步深化，也需要配套的法律法規(guī)加以推動。具體表現在：一是改革先行、法律滯后的現實矛盾突出。一些法律法規(guī)不能滿足改革政策的要求，呈現出滯后性，在一定程度上束縛了改革的深入推進。如現行法律法規(guī)對審批事項設定了“先證后照”的規(guī)定，改為“先照后證”后，在訴訟實踐中存在與現行法律法規(guī)沖突的風險。再如廣東積極探索推進全程電子化工商登記模式，但涉及電子簽名和數據電文的法律法規(guī)尚未出臺，存在電子簽名、電子檔案法律效力不足的問題。⑦我國《電子簽名法》對象為民事活動，國家尚未出臺電子簽名和數據電文在政務方面應用的相關法律法規(guī)，使電子營業(yè)執(zhí)照和全程電子化登記等便利化措施無法可依，存在一定的行政風險。二是各部門配套改革的工作制度沒有完全形成。各部門改革不同步，直接影響改革的預期目標，根源在于沒有形成責權利明確的分工制度體系，雖然有些地區(qū)制定了后續(xù)監(jiān)管方案以及監(jiān)管分工目錄，但后續(xù)監(jiān)管配套措施不夠細化，缺乏明確的操作指引，協同監(jiān)管、綜合執(zhí)法以及行業(yè)監(jiān)管規(guī)范等具體操作規(guī)范尚未出臺，部門間的協同監(jiān)管缺少統(tǒng)一標準。⑧如在信息平臺建設方面，缺乏相關的制度配套以加快推進部門間信息共享，規(guī)范合理使用監(jiān)管信息；在信用約束機制的建設方面，各部門自行摸索制定經營異常名錄、退出機制和分類監(jiān)管制度等信用約束相關配套制度，缺少統(tǒng)一的信用約束標準，這種做法一方面缺乏法律法規(guī)和上級政策支持，另一方面可能造成上下級制度的脫節(jié)，各地標準不一，存在監(jiān)管差異，協同監(jiān)管的效能難以有效發(fā)揮。

五、進一步推進商事制度改革的對策和建議

深化商事制度改革，應考慮并結合本省的基礎和條件，通過修改和完善法律法規(guī)，適應深化改革的需求，保障進一步推動改革。根據《廣東省市場監(jiān)管現代化規(guī)劃（2016-2020年）》提出的要求，對營造寬松便捷的準入環(huán)境提出具體對策和建議。

（一）開展市場準入負面清單試點，建立市場準入負面清單制度

深入開展市場準入負面清單試點工作，貫徹落實《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》，做好《市場準入負面清單與現有行政審批事項清單》《產業(yè)結構調整指導目錄》《政府核準的投資項目目錄》以及其他市場準入管理事項的銜接。⑨參見《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》（國發(fā)〔2015〕55號），要求建立健全與市場準入負面清單制度相適應的準入機制、審批機制、監(jiān)管機制、社會信用體系和激勵懲戒機制、信息公示制度和信息共享制度、投資體制、商事登記制度、外商投資管理體制。進一步厘清市場與政府的邊界，激發(fā)市場主體活力，發(fā)揮政府管理職能。

（二）全面推行省市縣行政審批標準化，深化行政審批制度改革

進一步清理行政審批事項，壓縮審批事項數量，做到能減則減、能放則放、能優(yōu)則優(yōu)，取消所有非行政許可類行政審批，嚴格限定臨時性行政許可的設定。直接面向基層、量大面廣的經濟社會事項下放至市、縣審批管理。全面推行省市縣行政審批標準化管理，依法規(guī)范受理范圍、申請材料、審批條件、裁量準則、辦理時限，簡化優(yōu)化流程，逐步實現同一事項同等條件無差別辦理。清理規(guī)范行政審批前置中介服務事項，公布保留的行政審批中介服務事項清單，推動中介服務機構與行政審批部門脫鉤。

（三）進一步探索推進“證照分離”，深化商事登記制度改革

在“先照后證”改革的基礎上，進一步探索推進“證照分離”改革，市場競爭機制能調節(jié)的事項一律取消審批，不能取消審批的事項，分不同情況采取備案、告知承諾、標準化、公開化等制度、方式，實現辦證精簡提速，破解辦證難題。創(chuàng)新優(yōu)化商事登記服務方式，積極推行電子營業(yè)執(zhí)照和全程電子化登記管理方式。以電子營業(yè)執(zhí)照為支撐，積極推廣“一窗式”“一門式”受理、“一站式”服務及辦事工作日、崗位代理等制度，推行并聯審批和網上辦事。統(tǒng)一商事登記的標準、程序、規(guī)范，減少內、外資企業(yè)商事登記的差異。落實商事登記告知制度，商事登記申請人擬經營事項需獲有關部門批準的，商事登記機關應及時告知。將商事登記制度改革與行政審批事項清理工作緊密結合。

（四）加強改革后續(xù)監(jiān)管，不斷完善相關法律法規(guī)

為了在全省范圍內深化商事制度改革，還需進一步加強行政審批后續(xù)監(jiān)管，明確和加強各行政審批部門后續(xù)監(jiān)管職責，提升監(jiān)管效能，不斷完善相關法律法規(guī)，目前要積極推進《廣東省行政審批管理監(jiān)督條例》立法工作，以保障改革事項特別是轉移事項的落實到位，進一步壓減非行政許可審批。在取消、轉移和下放行政審批的同時，為防止出現管理“真空”，要把重心向制訂標準規(guī)則和強化監(jiān)管的法規(guī)制定。

（五）加強市場監(jiān)督檢查，完善市場主體依法退出機制

加強市場監(jiān)督檢查，強化市場主體行政強制退出，對違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定或達不到節(jié)能環(huán)保、安全生產、食品、藥品、工程質量等法定強制性標準的市場主體，應當依法予以取締，吊銷相關證照。為市場主體自行退出市場提供便利，簡化和完善市場主體注銷流程。在試點的基礎上，探索構建企業(yè)自主承諾、事后撤銷、強化責任等多層次救濟體系，化解簡易注銷的潛在市場風險。

（責任編輯：鐘婉曼）

*廣東省社會科學院法學研究所研究員。